Α. Η αρχή της αναλογικότητας ως συνταγματικός κανόνας και ως τεχνική δικαστικού ελέγχου
Η αναλογικότητα, ως αρχή συνταγματικής περιωπής, διήνυσε μία απόσταση δεκαεπτά ετών από την έκδοση της ΣτΕ 2112/1984 μέχρι τη ρητή κατοχύρωσή της στο άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ΄ Σ κατά την αναθεώρηση του Συντάγματος το 2001.[1]
Ο Αριστόβουλος Μάνεσης, πριν ακόμη εκδοθεί η σχετική απόφαση, όριζε ως αναγκαίο στοιχείο των περιορισμών εκ μέρους του νομοθέτη σε βάρος των ατομικών ελευθεριών, την ανταπόκρισή τους «προς το σκοπό, για τον οποίο θεσπίζονται, και [οι περιορισμοί] να μην υπερβαίνουν το εκάστοτε απαραίτητο μέτρο, δηλαδή να είναι αναγκαίοι και πρόσφοροι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος, που δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί με ηπιώτερα μέσα». Σήμερα, μετά τη συνταγματοποίηση της αρχής, αυτή έχει υιοθετηθεί ως ο περιορισμός των περιορισμών των δικαιωμάτων. Η Δημ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, στη μονογραφία της για την αρχή της αναλογικότητας, δέχεται ότι με την γενέθλια απόφαση ΣτΕ 2112/1984,[2] η αναλογικότητα ανυψώθηκε, από το εμπειρικό στάδιο, σε γενική αρχή του δικαίου και μάλιστα συνταγματικού επιπέδου. Σύμφωνα με την ίδια, ως αναλογικότητα νοείται η «εύλογη (ορθή) σχέση και συνάφεια μεταξύ πολιτειακών μέσων και σκοπών (με κριτήρια την αναγκαιότητα, καταλληλότητα και strictosensu αναλογικότητα των ληφθέντων μέτρων) και γενικώτερα που απαγορεύει την υπερβολή, την δυσαναλογία και την αυθαιρεσία απαιτώντας εν συνεχεία ‘το μέτρο’ και ‘την πρακτική αρμονία’, υποστηρίζεται ότι εγεννήθη με τον μετασχηματισμό του Φιλελεύθερου Κράτους σε Παρεμβατικό Κράτος (ή Κράτος Πρόνοιας) που θέλει όμως να είναι και Κράτος Δικαίου».[3]
Η αναλογικότητα, υπό τη διπλή – ουσιαστική και διαδικαστική της – όψη, επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής της σε ολόκληρη την έννομη τάξη και έχει αποδέκτες και τις τρεις εξουσίες. Σύμφωνα με τον καθ. Μανιτάκη, η ουσιαστική όψη «ενσαρκώνει θεμελιώδεις αξίες του δικαιικού συστήματος, όπως η διανεμητική δικαιοσύνη, και παραπέμπει στην ιδέα του προσήκοντος μέτρου ή της εύλογης σχέσης», ενώ, υπό τη διαδικαστική ή μεθοδολογική της όψη, η αρχή ανυψώνεται σε εργαλείο δικαστικού ελέγχου κομβικής σημασίας, για μία αλλαγή θεωρητικού αλλά και πρακτικού παραδείγματος στη νομική επιστήμη. Επομένως, η αρχή της αναλογικότητας μπορεί να ιδωθεί αφενός ως συνταγματικός κανόνας και αφετέρου ως τεχνική δικαστικού ελέγχου. Ο πλούσιος διάλογος, ο οποίος αφορά στα ζητήματα της αρχής της αναλογικότητας και ξεκίνησε ήδη πριν από την έκδοση της κρίσιμης απόφασης του ΣτΕ, συνεχίζει να είναι επίκαιρος και να τροφοδοτείται μέχρι σήμερα.
Στο πλαίσιο της σύμφωνης προς το Σύνταγμα ερμηνείας του νόμου – μίας από τις όψεις της συνταγματοποίησης του δικαίου που χαρακτηρίζει το ελληνικό συνταγματικό σύστημα κατά τη μεταπολίτευση – ο έλεγχος της αναλογικότητας περιορίζει και οριοθετεί την διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη, ως προς τις επιλογές του αλλά και την αιτιολογία των επιλογών του. Ταυτόχρονα, η τεχνική της στάθμισης των συγκρουόμενων συνταγματικών αγαθών γενικεύεται. Τα στοιχεία αυτά έχουν οδηγήσει σε μια πανταχού παρουσία του Συντάγματος στην έννομη τάξη.[4] Ωστόσο, η αρχή της αναλογικότητας δεν τυγχάνει εφαρμογής σε κάθε περίπτωση άσκησης διακριτικής ευχέρειας, αλλά μόνο όταν η κρατική δράση θίγει ορισμένο συνταγματικό δικαίωμα. Επομένως, δεν είναι διάχυτη στην έννομη τάξη, αλλά τίθεται σε εφαρμογή απευθείας από το νομοθέτη σε όλο το εύρος του νομοθετικού έργου, εφόσον τα θεμελιώδη δικαιώματα περιορίζονται προς εξυπηρέτηση θεμιτού δημόσιου σκοπού. Η δικαστική λειτουργία, στο πλαίσιο του ελέγχου συνταγματικότητας, χρησιμοποιεί την αρχή της αναλογικότητας σε συστηματική, λειτουργική και ουσιαστική, συνάρτηση με συγκεκριμένα συνταγματικά αγαθά, τα οποία περιορίζονται με νομοθετικές ρυθμίσεις.[5]
Το ζήτημα, το οποίο τίθεται στο δικαστικό έλεγχο της αναλογικότητας, νοούμενης ως αρχής με αρνητικό ή θετικό περιεχόμενο, είναι, εάν κατά τον έλεγχο της αναλογικότητας και κατ’ επέκταση της συνταγματικότητας των νόμων, αρμόζει ο δικαστικός αυτοπεριορισμός ή η δικαστική δραστηριοποίηση. Με το ζήτημα αυτό συνδέεται άμεσα το ζήτημα της έντασης ή πυκνότητας του δικαστικού ελέγχου. Η ένταση του δικαστικού ελέγχου προσδιορίζει τα όρια της εξουσίας δικαστή και νομοθέτη, ή άλλως, πόσο επάλληλοι είναι οι δύο κύκλοι. Ο θετικός δικαστικός έλεγχος της αναλογικότητας αξιώνει την ύπαρξη πλήρως αναλογικού μέτρου και δεν φαίνεται να διακρίνει βαθμίδες πυκνότητας δικαστικού ελέγχου. Αντίθετα, κατά τον αρνητικό έλεγχο της αναλογικότητας, η ένταση ή πυκνότητα του ελέγχου αναλογικότητας θεωρείται ότι πρέπει να είναι ανάλογη κυρίως με την ένταση του περιορισμού, αλλά και με κριτήρια-δείκτες, όπως το είδος, η έκταση και η διάρκειά του. Η διάκριση της έννοιας της αναλογικότητας σε θετική και αρνητική εισήχθη για πρώτη φορά στην ελληνική επιστημονική συζήτηση από τη Δημ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου.[6] Η ιδιαίτερη σημασία αυτής της συζήτησης, επί της έκτασης και έντασης του δικαστικού ελέγχου, αναδείχθηκε ενόψει της δημοσιονομικής και υγειονομικής κρίσης, κατά την οποία η αρχή της αναλογικότητας αξιοποιήθηκε ως τεχνική δικαστικού ελέγχου για την απόφανση επί των επιβληθέντων περιορισμών.[7]
Β. Οι σταθμίσεις στην εποχή των κρίσεων
Στην εποχή των κρίσεων, ο προβληματισμός στο πεδίο του ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων συνδέεται με τον «εγγενή πολιτικό χαρακτήρα» της αρχής της αναλογικότητας και συγκεκριμένα, με τη δυσχέρεια περιορισμού της δικανικής κρίσης σε αμιγώς νομικά κριτήρια, ειδικά στην περίπτωση της μεθοδολογικής αναγκαιότητας της εφαρμογής της αρχής.[8] Σε αντιδιαστολή με τη μάλλον κρατούσα άποψη περί αξιοποίησης της αρχής της αναλογικότητας κατά τη στάθμιση, η αντίθετη άποψη απορρίπτει, εν όλω, τη δυνατότητα εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας και προτείνει την αρχή της ίσης ελευθερίας, η οποία έχει ηθικοπολιτικές και αξιακές προεκτάσεις.[9] Ο δικαστής, μέσω της αναλογικότητας, αποκτά ευρεία διακριτική ευχέρεια για τον προσδιορισμό της έννοιας της κανονικότητας. Κατά τη στάθμιση των συνταγματικών αγαθών, η αρχή απομακρύνεται από την αυστηρότητα και την τυπικότητα και τοποθετείται εγγύτερα προς τους δικαιοπολιτικούς και ηθικούς συλλογισμούς. Η διαφύλαξη της συνταγματικής τάξης και ελευθερίας, ιδίως υπό το βάρος των πολλαπλών κρίσεων, επαφίεται στην αναγκαιότητα, αλλά και την ευελιξία της αναλογικότητας, ως τεχνικής δικαστικού ελέγχου.
Ο εντατικός έλεγχος του δικαστή, σε αντίθεση με τον οριακό έλεγχο, εξικνείται στη διαπίστωση ότι η εκάστοτε νομοθετική επιλογή είναι όντως πρόσφορη και αναγκαία προς επίρρωση του δημόσιου σκοπού.[10] Μέσω του εντατικού ελέγχου της αναλογικότητας, ο δικαστής μετέρχεται περισσότερων εργαλείων και μεθόδων, όπως λ.χ. ο έλεγχος αιτιολογίας μίας νομοθετικής διάταξης, σε σύγκριση με τον οριακό έλεγχο, προκειμένου να κρίνει με αυστηρότητα τις νομοθετικές επιλογές, δίχως να αρκείται σε πρόδηλες παραβιάσεις του Συντάγματος.[11]
Τα ζητήματα στο πεδίο του δικαστικού ελέγχου της αιτιολογίας του τυπικού νόμου εκκινούν από την δογματική αφετηρία της δημοκρατικής νομιμοποίησης των δημόσιων επιλογών, οι οποίες παρίστανται αναγκαίες και επαρκείς, ώστε η κανονιστική ρύθμιση να καταστεί μέρος της έννομης τάξης.[12] Το αξίωμα του ελληνικού δημόσιου δικαίου, σύμφωνα με το οποίο παραδοσιακά δεν ελέγχεται η τεκμηρίωση των νομοθετικών επιλογών ως προϋπόθεση της συνταγματικότητάς τους, ορίζει ότι εφόσον το κανονιστικό κείμενο, είτε τυπικού νόμου είτε κανονιστικής πράξης, δεν αντίκειται σε υπερκείμενους κανόνες δικαίου, από άποψη περιεχομένου και διαδικαστικών προϋποθέσεων, τεκμαίρεται κατάλληλο για τη ρύθμιση της ανθρώπινης συμβίωσης. Μέχρι τη μεταστροφή της νομολογίας του ΣτΕ, προβαλλόμενοι λόγοι, οι οποίοι εστίαζαν στη νομοπαραγωγική διαδικασία και σε συναφείς παρατυπίες, απορρίπτονταν παγίως, για δεκαετίες.
Αυτή η αξιακή θεώρηση της νομιμότητας και του τεκμηρίου ορθότητας υπέρ του νομοθέτη αντιπαραβάλλεται με την πραγματιστική θεώρηση για τη λειτουργία των κανόνων δημοσίου δικαίου στην έννομη τάξη, όπου προτάσσονται η ανάγκη επιστημονικής τεκμηρίωσης των κανονιστικών επιλογών. Κοντολογίς, η τεκμηρίωση καθιστά τον έλεγχο της συνταγματικότητας πιο πραγματιστικό.[13] Η νομολογία, με την οποία ο δικαστής απομακρύνεται από την πάγια πρακτική οριακού ελέγχου της αναλογικότητας, εντοπίζεται στην εποχή των κρίσεων και σημειώνει την μεταλλαγή από τον οριακό έλεγχο στην απόδοση βαρύτητας στην τεκμηρίωση. Η κλιμάκωση της έντασης του ελέγχου συνταγματικότητας διαφοροποιείται συστηματικά με γνώμονα α) το θεματικό πεδίο της υπόθεσης, με μεγαλύτερη ένταση του ελέγχου στην κοινωνική ασφάλιση και το περιβάλλον, και β) τη μεθοδολογία, με την αναζήτηση τεκμηρίωσης στην αιτιολογική έκθεση ή την απαίτηση ειδικών επιστημονικών μελετών.
II. Η ιδιαίτερη συνταγματική βαρύτητα του δημόσιου λειτουργήματος ως περιορισμός της διακριτικής ευχέρειας του νομοθέτη (ΟλΣτΕ 2192/2014, ΟλΣτΕ 431/2018, ΟλΣτΕ 1911/2022, ΟλΣτΕ 1527/2023)
Η στάση του δικαστή απέναντι στον έλεγχο της αναλογικότητας δεν ήταν ενιαία κατά τη διάρκεια της δημοσιονομικής προσαρμογής. Η νομοθετική εξουσία, κατά την πρώτη περίοδο των νομολογιακών εξελίξεων, είχε τον τελευταίο λόγο στη λήψη των κρίσιμων πολιτικών αποφάσεων, σε αντιδιαστολή με την εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, η οποία χαρακτηριζόταν από δικαστική αυτοσυγκράτηση.[14] Με σαφή, πλέον, τη μακρά διάρκεια της διαδικασίας δημοσιονομικής προσαρμογής, κατά τη δεύτερη περίοδο των νομολογιακών μεταβολών, ο δικαστής ανέλαβε πιο ενεργό ρόλο στην εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας και συγκεκριμένα στην αξιοποίηση της αρχής στο επίπεδο του δεύτερου από τα τρία στάδια εξέτασης, ήτοι της αναγκαιότητας του μέτρου. Έτσι, η αναλογικότητα, ως τεχνική δικαστικού ελέγχου κατά την περίοδο της δημοσιονομικής προσαρμογής, αναδείχθηκε σε «εργαλείο ανθεκτικότητας».[15]
Το κρίσιμο ερώτημα, το οποίο ανέκυψε λόγω των νομολογιακών εξελίξεων κατά την περίοδο της δημοσιονομικής προσαρμογής, είναι αν ο αυστηρότερος δικαστικός έλεγχος του νομοθέτη σήμαινε την υπέρβαση του θεσμικού ρόλου του ΣτΕ, με την παράλληλη άμβλυνση του δικαστικού αυτοπεριορισμού. Ο έλεγχος της νομοθετικής και κανονιστικής δράσης, εν μέσω της δημοσιονομικής κρίσης, παρουσιάζει στοιχεία ουσιαστικού και διαδικαστικού ελέγχου, αποκλίνοντας από την παραδοσιακή ερμηνεία του άρθ. 93 παρ. 4 Σ, το οποίο αφορά στον περιορισμό του ελέγχου συνταγματικότητας, αποκλειστικά, στο περιεχόμενο των νόμων. Η μεταλλαγή της νομολογίας σήμανε την αναβάθμιση του ΣτΕ, ως θεσμικού αντιβάρου έναντι της πολιτικής εξουσίας. Αφενός καθοριστικό είναι το μέτρο στο οποίο οι δικανικές κρίσεις υπεισέρχονται σε ζητήματα που εναπόκεινται στην ελεύθερη εκτίμηση του δημοκρατικά νομιμοποιημένου νομοθέτη και αφετέρου ο νομοθέτης, προκειμένου να ανταποκριθεί στις απαιτούμενες διαδικαστικές εγγυήσεις και να παράσχει επαρκή τεκμηρίωση για την αναγκαιότητα και αναλογικότητα των μέτρων, μπορεί να επανέλθει με νέες νομοθετικές επιλογές.
Η μεταλλαγή του δικαστικού ελέγχου της αναλογικότητας από αμιγώς οριακό σε έλεγχο τεκμηρίωσης, μέσω των αποφάσεων του ΣτΕ για τις περικοπές των αποδοχών στους ένστολους,[16] ιατρούς του ΕΣΥ,[17] μέλη ΔΕΠ[18] και ερευνητές,[19] δείχνει ότι ο δικαστής εγκαταλείπει σταδιακά την επιφυλακτικότητά του απέναντι στην ανάγκη τεκμηρίωσης των νομοθετικών επιλογών. Συγκεκριμένα, η νομολογία έθεσε μία επιπλέον προϋπόθεση σε συνάρτηση με τις διατάξεις της καλής νομοθέτησης και την ποιότητα κατά την παραγωγή κανόνων δικαίου, ειδικά στην εποχή των κρίσεων.[20] Η διαδικαστική απαίτηση τεκμηρίωσης των νομοθετικών μέτρων αποκλίνει από την παραδοσιακή θέση του δικαστή επί του οριακού ελέγχου βάσει της αρχής της αναλογικότητας. Ο δικαστής, πλέον, αναζητεί το κατά πόσο οι ρυθμίσεις του νομοθέτη «στοιχειοθετούνται» επαρκώς, ενώ απέχει από την έρευνα της αιτιολογίας υπό την τυπική έννοια του όρου.[21]
Η λειτουργική θεώρηση, από τη σκοπιά του δικαστή, της δημόσιας υπηρεσίας και της αποστολής αυτής μέσω των δημόσιων λειτουργών της – των φορέων των δικαιωμάτων, τα οποία απορρέουν από τα ειδικά μισθολόγια – θέτει την αιτιολογία του κανόνα, πέραν του ιδιωτικού συμφέροντος, προς εξυπηρέτηση σκοπών γενικού συμφέροντος. Η τεκμηρίωση, αν και ανάγεται στη φύση του δημόσιου λειτουργήματος, δεν είναι λειτουργικά αυτοτελής, αλλά συμπληρωματική και ενισχυτική της ιδιαιτερότητας των καθηκόντων των συγκεκριμένων λειτουργών, αφού ο δικαστής έχει ήδη αποφανθεί περί ουσιαστικής αντισυνταγματικότητας των επίδικων μέτρων επί τη βάσει της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης των τελευταίων και της τήρησης της αρχής της ισότητας στα δημόσια βάρη.
Για την επίρρωση του επιχειρήματος, στην ΟλΣτΕ 1911/2022 για το νέο μισθολόγιο μελών ΔΕΠ, η έλλειψη ειδικής τεκμηρίωσης, στην αιτιολογική έκθεση, της κατάργησης αποζημίωσης δημιουργίας και ενημέρωσης βιβλιοθήκης υποβοηθεί το δικαστή στην υπέρβαση του τεκμηρίου ορθότητας των επιλογών του νομοθέτη, μέσω της κλιμακούμενης έντασης του ελέγχου.[22] Ομοίως, στις αποφάσεις ΟλΣτΕ 431/2018 και ΟλΣτΕ 1527/2023, η απαιτούμενη τεκμηρίωση ανάγεται στην αξιολόγηση από το νομοθέτη των «οικονομικών εν γένει συνθηκών και του γενικού κόστους διαβίωσης» παράλληλα με τη «διαφύλαξη του κύρους του δημόσιου λειτουργήματος»,[23] στοιχεία τα οποία οδηγούν στη λειτουργική δέσμευση του νομοθέτη ενόψει της αντικειμενικής διάστασης της αιτιολογίας.
III. Η τεκμηρίωση/αιτιολογία ως παράμετρος της έντασης και του χαρακτήρα του ελέγχου στις ρυθμίσεις της κοινωνικής ασφάλισης (ΟλΣτΕ 2287/2015)
Ο δικαστικός αυτοπεριορισμός και ο ήπιος έλεγχος της πρόδηλης δυσαναλογίας, υπό την έννοια της αρνητικής αναλογικότητας, αποτελούν χαρακτηριστικά του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των μέτρων της πρώτης μνημονιακής περιόδου, τα οποία διαδέχεται η μεταστροφή της νομολογίας που πλαισιώνει, μεταξύ άλλων, η ΟλΣτΕ 2287/2015.[24] Σύμφωνα με την κρίση του ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου επί της (αντι)συνταγματικότητας των περαιτέρω περικοπών κύριων και επικουρικών συντάξεων ενόψει του δεύτερου μνημονίου, η υποχρέωση του κράτους για την εξασφάλιση της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης περιλαμβάνει και τη διασφάλιση της βιωσιμότητας των ασφαλιστικών ταμείων, ιδίως μέσω της άμεσης χρηματοδοτικής ενίσχυσης από τον κρατικό προϋπολογισμό. Σε περιπτώσεις εξαιρετικά δυσμενών δημοσιονομικών συνθηκών, είναι επιτρεπτή η κατ’ εξαίρεση υιοθέτηση νομοθετικών μέτρων, τα οποία συνεπάγονται περικοπές ακόμη και σε ήδη καταβαλλόμενες συντάξεις, υπό την προϋπόθεση ότι δεν παραβιάζεται ο συνταγματικά προστατευόμενος πυρήνας του κοινωνικοασφαλιστικού δικαιώματος.[25] Ο πυρήνας του δικαιώματος συνίσταται στην εξασφάλιση αξιοπρεπούς διαβίωσης του συνταξιούχου, η οποία δεν εξαντλείται μόνο στην κάλυψη βασικών βιοτικών αναγκών, αλλά περιλαμβάνει και τη δυνατότητα κοινωνικής συμμετοχής υπό συνθήκες συγκρίσιμες με εκείνες του εργασιακού του βίου.[26]
Η λήψη περιοριστικών του κοινωνικοασφαλιστικού δικαιώματος μέτρων πρέπει να στηρίζεται σε ειδική, αναλυτική και επιστημονικά τεκμηριωμένη μελέτη, από την οποία να προκύπτει η προσφορότητα, αναγκαιότητα και αναλογικότητα των εκάστοτε μέτρων. Το δικαστήριο, μετά την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και τη διαμόρφωση του πλαισίου της κρίσης του, αποφάνθηκε ότι η απουσία εξειδικευμένων, τεχνικών και επιστημονικών δεδομένων οδήγησε στο ανέφικτο της πλήρους νομικής υπαγωγής των ρυθμίσεων, οι οποίες εισήγαγαν τις επίμαχες περικοπές, με αποτέλεσμα τη διαπίστωση της αντισυνταγματικότητάς τους. Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι το δικαστήριο όρισε ως σημείο έναρξης των αποτελεσμάτων της απόφασης, το χρόνο δημοσίευσης της απόφασης, ενώ περιόρισε τυχόν αναδρομική ισχύ των αποτελεσμάτων αυτής, λαμβάνοντας υπόψη το δημοσιονομικό κόστος της συμμόρφωσης της διοίκησης με τις αποφάσεις του ΣτΕ.[27] Το δικαστήριο ανέδειξε, επιπλέον, την καθοριστική σημασία των εξω-νομικών πραγματολογικών στοιχείων για τη διαμόρφωση του δικανικού συλλογισμού και την ορθή ερμηνεία των συνταγματικών διατάξεων, ιδίως όταν η περίοδος της κρίσης κρίνεται ηπιότερη.
Με την απόφαση ΟλΣτΕ 2287/2015, είναι εμφανής η μετατόπιση της ερμηνευτικής προσέγγισης του δικαστή προς τη διεύρυνση του περιθωρίου εκτίμησής του και αντίστοιχα προς τη συρρίκνωση αυτού για το νομοθέτη, χαράσσοντας μία σημαντική πορεία από τα αναγκαία μέτρα του 1ου Μνημονίου στην κρίση περί αντισυνταγματικότητας επί των περικοπών. Συγκεκριμένα, σε αντιπαραβολή με την ΟλΣτΕ 668/2012,[28] αλλά σε σύμπλευση με την ΟλΣτΕ 2192/2014, ο έλεγχος της αναλογικότητας εξικνείται, εν τοις πράγμασι με μεγαλύτερη ένταση, στην παρέμβαση του δικαστή στο πεδίο ελευθερίας του νομοθέτη και την πολιτική μέτρων που ακολουθεί, εφόσον έχει εξαντληθεί κάθε άλλο ηπιότερο μέσο και εναλλακτική επιλογή. Έτσι, αναδεικνύεται η κλιμάκωση της έντασης του ελέγχου της αιτιολογίας του κανόνα δικαίου και με αφορμή την παράλειψη του νομοθέτη προς συμπερίληψη ειδικής, εμπεριστατωμένης και επιστημονικά τεκμηριωμένης μελέτης, διεξάγεται ανοιχτός διάλογος του τελευταίου με τον δικαστή. Αφού συνεκτιμήθηκαν οι παράγοντες που έπληξαν τη βιωσιμότητα των ασφαλιστικών οργανισμών, η διαδικαστική προϋπόθεση της εκπόνησης μελέτης τέθηκε προς τεκμηρίωση της προσφορότητας και της αναγκαιότητας των μέτρων, τα οποία κρίθηκαν αντισυνταγματικά. Έτσι, η αξιοποίηση δεδομένων από το πραγματικό, καθώς και στοιχείων δυνάμενων προς επαλήθευση, εμβαθύνουν και ενισχύουν ευθέως τον έλεγχο της συνταγματικότητας. Η δικανική κρίση εκτείνεται πέραν της διαπίστωσης του πρόδηλα δυσανάλογου χαρακτήρα των μέτρων και απαιτεί, μέσω του ελέγχου της αναγκαιότητας και αναλογικότητας των μέτρων, την στάθμιση κόστους-οφέλους για καθεμία νομοθετική ρύθμιση, περιοριστική του κοινωνικοασφαλιστικού δικαιώματος.[29] Η τεχνοκρατική απαίτηση της μελέτης ανάγεται σε μέσο τεκμηρίωσης της συμφωνίας των μέτρων με την αρχή της ισότητας στα δημόσια βάρη και το απαραβίαστο του πυρήνα του ά. 22 παρ. 5 Σ επί της μέριμνας του κράτους για την κοινωνική ασφάλιση, η οποία συνδέεται με τη διασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου αξιοπρεπούς διαβίωσης.
IV. Τα όρια της εξέτασης εμπειρικών στοιχείων και πραγματολογικών δεδομένων από το δικαστή της πανδημικής περιόδου (ΟλΣτΕ 2153/2022, ΣτΕ 2332/2022 επταμ.)
Κατά την περίοδο της πανδημίας, τέθηκαν ερμηνείες «προσαρμοστικές» των θεμελιωδών δικαιωμάτων και του τρόπου εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας, χάριν της προστασίας του συλλογικού δικαιώματος στην υγεία. Ωστόσο, οι ερμηνείες αυτές είχαν προσωρινό και μεταβατικό χαρακτήρα, δίχως να συνιστούν άτυπες συνταγματικές μεταβολές.[30] Ο δικαστής της πανδημικής περιόδου, σταθμίζοντας αφενός το ατομικό δικαίωμα στην υγεία βάσει του ά. 7 παρ. 2 Σ και αφετέρου την υποχρέωση της πολιτείας για την προστασία της δημόσιας υγείας βάσει του ά. 21 παρ. 3 Σ, θεμελιώνει τον περιορισμό των δικαιωμάτων στην απαίτηση τεχνοκρατικής αιτιολογίας εκ μέρους του νομοθέτη.[31]
Στην ΟλΣτΕ 2153/2022, θεμελιώδης νομική βάση για την κρίση επί της συνταγματικότητας του μέτρου της υποχρεωτικής χρήσης μάσκας στα σχολεία αποτελεί η αρχή της αναλογικότητας. Στην περίπτωση αυτή, κρίθηκε συνταγματικό το μέτρο της υποχρεωτικής χρήσης μη ιατρικής μάσκας, κατά την εκπαιδευτική διαδικασία, από το σύνολο των μαθητών και μαθητριών δημοτικών, γυμνασίων και λυκείων. Με την απόφαση κρίθηκε, μεταξύ άλλων, ότι το μέτρο ελήφθη με σκοπό να εξασφαλιστεί η καλύτερη δυνατή εναρμόνιση της προστασίας της δημόσιας υγείας και του συνταγματικώς κατοχυρωμένου δικαιώματος στην εκπαίδευση με την βέλτιστη ασφαλή λειτουργία των σχολείων, ώστε να μπορούν οι μαθητές και μαθήτριες να συνεχίσουν τη δια ζώσης εκπαιδευτική διαδικασία, δίχως να διακινδυνεύσει η υγεία τους. Αποφεύγοντας την υπεισέλευση σε έλεγχο σκοπιμότητας, ο δικαστής αναγνωρίζει τη συμβολή των εμπειρικών στοιχείων και πραγματολογικών δεδομένων στην αιτιολογία, καθώς «η καταλληλόλητα και η αναγκαιότητα των μέτρων εξαρτάται από διάφορους παράγοντες […] και κρίνεται επί τη βάσει έγκυρων τεκμηριωμένων, επιστημονικών, ιατρικών και επιδημιολογικών δεδομένων».[32]
Με την ΣτΕ 2332/2022 (επταμ.), το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο έκρινε ότι ο νομοθέτης ανέβαλε επανειλημμένως την επαναξιολόγηση της ρύθμισης περί υποχρεωτικού εμβολιασμού των εργαζομένων σε δομές υγείας, μολονότι από τη λήψη της αρχικής ρύθμισης έως την ανανέωσή της μεσολάβησε χρονικό διάστημα άνω των οκτώ μηνών. Το χρονικό αυτό διάστημα κρίθηκε ως μη εύλογο, λαμβανομένης υπόψη της φύσης του μέτρου, του προσωρινού χαρακτήρα του και των έντονων επιπτώσεών του, τόσο στους ίδιους τους εργαζομένους όσο και στη λειτουργία του συστήματος υγείας. Κατόπιν αυτής της παράλειψης ουσιαστικής και επίκαιρης επαναξιολόγησης, το δικαστήριο έκρινε ότι η διατήρηση της υποχρεωτικότητας του εμβολιασμού προσέκρουε στη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας και ως εκ τούτου, ήταν μη συνταγματικά ανεκτή.[33] Σε αυτό το σημείο, είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι ο έλεγχος, από το δικαστή, της έλλειψης αιτιολογίας και του μη επικαίρου των στοιχείων επί της παράτασης της υποχρεωτικότητας του εμβολιασμού, η οποία κρίνεται αντίθετη στην αρχή της αναλογικότητας, ομοιάζει με τον έλεγχο της ειδικής, σαφούς και επαρκούς αιτιολογίας μιας ατομικής διοικητικής πράξης και έτσι, ο έλεγχος της αρχής της νομιμότητας μίας διοικητικής πράξης εισχωρεί στο συνταγματικό πεδίο.
Η νομολογιακή προσέγγιση του ΣτΕ κατά την πανδημία καταδεικνύει την ευρύτερη προβληματική που ανέκυψε αναφορικά με τη συνταγματική θεμελίωση των περιοριστικών μέτρων και την αναγκαία ισορροπία μεταξύ του δημοσίου συμφέροντος και των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Η κριτική που ασκήθηκε συνίσταται στο ότι, κατά την περίοδο της πανδημίας, η προσέγγιση της νομοθετικής και κανονιστικής δράσης επιχειρήθηκε υπό τον μανδύα της συνταγματικής νομιμότητας, με αποτέλεσμα να θεωρούνται συνταγματικές ρυθμίσεις, οι οποίες δικαιολογούνται, αποκλειστικά, υπό εξαιρετικές περιστάσεις. Η de facto αναστολή των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως της ελευθερίας του συνέρχεσθαι, της οικονομικής ελευθερίας, της συνδικαλιστικής δράσης και του δικαιώματος απεργίας, καθώς και η υποβολή της προσωπικής ελευθερίας σε καθεστώς έγκρισης, παρεμφερές με αυτό της προγενέστερης διοικητικής άδειας, θεωρήθηκαν περιορισμοί δικαιωμάτων εντός του πλαισίου της επιφύλαξης υπέρ του νόμου και υποβλήθηκαν σε έλεγχο αναλογικότητας. Ωστόσο, η ουσιώδης και εκτεταμένη παρέμβαση του νομοθέτη στο πεδίο προστασίας των ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων, υπό τη μορφή μέτρων, τα οποία ανέστειλαν ή ακύρωσαν τον πυρήνα συνταγματικά κατοχυρωμένων δικαιωμάτων, εντάχθηκε στη σφαίρα των περιορισμών, όπως αυτοί προβλέπονται σε συνθήκες κανονικότητας, προς εξυπηρέτηση άλλων συνταγματικών σκοπών ή λόγων δημοσίου συμφέροντος. Κοντολογίς, η επιφύλαξη υπέρ του νόμου τείνει να απωλέσει τον εγγυητικό της χαρακτήρα, μεταβαλλόμενη ουσιαστικά σε «λευκή επιταγή προς το νομοθέτη», επιτρέποντας την επιβολή κάθε είδους περιορισμού, εφόσον γίνεται επίκληση ανάγκης προστασίας κάποιας «προτιμώμενης» ελευθερίας ή σκοπού δημοσίου συμφέροντος, τον ορισμό των οποίων διατηρεί ο νομοθέτης, κατά τρόπο ανέλεγκτο.[34] Υποστηρίζεται, έτσι, ότι το θεμέλιο της αρχής της αναλογικότητας, ως βασικό κριτήριο συνταγματικής συμβατότητας των περιορισμών, αποδυναμώθηκε ουσιωδώς εν μέσω της πανδημικής κρίσης.
V. Προβληματισμοί και συμπεράσματα
Α. Αποδυνάμωση του ρόλου του δικαστή; Η τεχνοκρατική θεμελίωση ως πρόσχημα και η δέσμευση από τα εμπειρικά δεδομένα
Οι προβληματισμοί εντοπίζονται στην έκταση των ορίων του δικαστή και, ενόψει του ρόλου της αιτιολογίας και της τεκμηρίωσης, στον τρόπο με τον οποίο επηρεάζεται ο ρόλος αυτού. Έτσι, γεννάται το ερώτημα: ενισχύεται ή αποδυναμώνεται ο ρόλος του;
Οι δυσχέρειες στην εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας οδήγησαν, κατά την εποχή των κρίσεων, σε μία «αφηρημένη στάθμιση», η οποία αποτέλεσε απειλή για την προσωπική και πολιτική αυτονομία των πολιτών. Το ανέλεγκτο των τεχνοκρατικών κρίσεων, βάσει διδαγμάτων της κοινής πείρας, δεν λειτούργησε εγγυητικά προς την προστασία των θιγόμενων δικαιωμάτων, τα οποία διακρίθηκαν σε πρωτεύοντα επιλεκτικά προστατευόμενα δικαιώματα και σε λοιπά δικαιώματα, τα οποία δεν είχαν προτεραιότητα για την πολιτική εξουσία.[35] Παράλληλα, κριτική ασκήθηκε και στον τρόπο με τον οποίο εφαρμόστηκε η αρχή της αναλογικότητας,[36] υπό την έννοια ότι η μόνη νομολογιακή στροφή τοποθετείται στη μνημονιακή νομολογία και στην κρίση περί αντισυνταγματικότητας μέτρων, τα οποία ήταν πρόδηλα δυσανάλογα. Επιπλέον, ενώ ο νομοθέτης καλούνταν, μέσω των διαδικαστικών απαιτήσεων οι οποίες τέθηκαν από το δικαστή, να επανέλθει με νέες νομοθετικές λύσεις, αυτό που φαίνεται ότι τελικά απορρίπτεται ως αντισυνταγματικό είναι η «προσχηματική αιτιολόγηση των νομοσχεδίων και η επιλογή του νομοθέτη να καταφύγει σε ‘εύκολες λύσεις’ αντί να προβεί στον σχεδιασμό πραγματικών και βιώσιμων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και να τις αιτιολογήσει προσηκόντως».[37]
Β. Ενίσχυση του ρόλου του δικαστή; Η τεκμηρίωση ως υποστηρικτικό εργαλείο στη διάθεση του δικαστή και η αδυναμία υπεισέλευσης στον έλεγχο τεχνικών κρίσεων
Η συνήθης αξιοποίηση της αρχής της αναλογικότητας, ως τεχνικής δικαστικού ελέγχου, εντοπίζεται στον έλεγχο συνταγματικότητας των περιορισμών ενός ατομικού δικαιώματος. Ο έλεγχος της αναλογικότητας ενός περιορισμού αποσκοπεί στην οριοθέτηση της παρεμβατικής δράσης του νομοθέτη και της διοίκησης, προκειμένου να αποτρέπονται προσβολές των ατομικών δικαιωμάτων, οι οποίες δεν είναι συνταγματικά αποδεκτές. Στις περιπτώσεις που έχει κριθεί ότι ένα κοινωνικό δικαίωμα διαθέτει ένα απρόσβλητο πυρήνα, τότε μέσω της αρχής της αναλογικότητας (προσφορότητα, καταλληλότητα, υπό στενή έννοια αναλογικότητα) ασκείται η κλασική της λειτουργία ως τεχνική του ελέγχου των περιορισμών που επιβάλλονται στα δικαιώματα.[38]
Η αρχή της αναλογικότητας, ως έκφανση του ευρωπαϊκού συνταγματικού γίγνεσθαι, ρητά κατοχυρωμένη στο Σύνταγμά μας, δεν ανοίγει το δρόμο προς έναν άκρατο δικαστικό ακτιβισμό, αλλά επιβάλλει, κατά την εφαρμογή της, τον αυστηρό χαρακτήρα της θεμελίωσης των δικανικών κρίσεων μέσω συστηματικών και ορθολογικών επιχειρημάτων προς επίρρωση της συνταγματικής ανθεκτικότητας. Με αυτόν τον τρόπο, όπως επισημαίνει ο καθ. Καραβοκύρης,[39] η αξιολόγηση των εμπειρικών δεδομένων από το δικαστή, η οποία βαίνει πέραν της «ταυτολογικής και αφηρημένης επίκλησης διατάξεων του γενικού συμφέροντος ή των συνταγματικών δικαιωμάτων», συγκροτεί ένα υποστηρικτικό εργαλείο στη διάθεση του δικαστή, ο οποίος, ούτως ή άλλως, αδυνατεί να υπεισέλθει στον έλεγχο τεχνικών κρίσεων.
Η αιτιολογική έκθεση παραδοσιακά αντιμετωπίζεται ως ερμηνευτικό εργαλείο για την ανίχνευση της ιστορικής βούλησης του νομοθέτη, ο οποίος, στο ελεύθερο πεδίο δράσης του, έχει το τεκμήριο της ορθότητας. Παρόλα αυτά, στην εποχή των κρίσεων, η αρχή της αναλογικότητας συναρθρώνεται με την αιτιολογία. Αφενός η στροφή του ελέγχου αποδυναμώνει το δικαστή, επειδή αυτός δεσμεύεται από τα εμπειρικά στοιχεία και επομένως, η τεκμηρίωση, εδώ, λειτουργεί ως πρόσχημα και αφετέρου, είναι εξ ορισμού θετικό να τεκμηριώνονται οι νομοθετικές επιλογές και ο δικαστής, ο οποίος ασκεί έλεγχο ορίων, υποβοηθάται στο έργο του. Το ερώτημα, σύμφωνα με τον καθ. Βλαχόπουλο, είναι εάν η τεκμηρίωση πρέπει να ζητείται από το δικαστή à la carte ή χρειάζεται, με κάποιο τρόπο, να διασφαλιστεί ότι θα επιχειρείται με μία επιστημονική διατύπωση στις αιτιολογικές εκθέσεις.[40] Εν τέλει, ενώ ο έλεγχος της τεκμηρίωσης ενισχύει τη διαφάνεια, την ορθολογικότητα και την αποτελεσματικότητα της νομοθέτησης, ο έλεγχος της επιστημονικής τεκμηρίωσης νομοθετικών και κανονιστικών επιλογών μπορεί να συνιστά υπέρβαση του θεσμικού ρόλου του δικαστή, εφόσον ο τελευταίος καλείται να προβεί σε εντονότερο έλεγχο αναλογικότητας του περιοριστικού μέτρου. Ωστόσο, είναι αμφίβολο εάν παγιώνεται, με αυτόν τον τρόπο, μία μόνιμη μεταστροφή της νομολογίας ή αν μία στροφή της νομολογίας διαπερνά τις συγκυρίες μίας μόνιμης κρίσης.
___________________
Εισήγηση στο Κοινό Μεταπτυχιακό Σεμινάριο Συνταγματικού Δικαίου των Νομικών Σχολών ΕΚΠΑ και ΑΠΘ που πραγματοποιήθηκε στις 13 Ιουνίου 2025 στο Καρπενήσι
VI. Βιβλιογραφία
Χ. Ανθόπουλος, «Η αντίληψη του Συντάγματος στη σκέψη του Ευάγγελου Βενιζέλου», σε: Συλλογικό Έργο, Η θεωρία της συνταγματικής πράξης Μελέτες διαλόγου με το έργο του Ευάγγελου Βενιζέλου, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2024, σ. 3-24.
Σ. Βλαχόπουλος, «Οι διαδικασίες προπαρασκευής, ψήφισης και παρακολούθησης της υλοποίησης των νόμων κατά το Σύνταγμα και τον Κανονισμό της Βουλής. Βασικά χαρακτηριστικά και ελλείμματα», 2018, διαθέσιμο στο constitutionalism.gr, (πρόσβαση: 13.03.2025).
Γ. Δελλής, «Τα δεινά της καλής νομοθέτησης: Συνταγματική διάσταση και νομολογιακή αντιμετώπιση», ΝοΒ 9/2017, σ. 1575-1584.
Ι. Καμτσίδου, «Η πανδημία και η αναχώρηση του δικαίου II», 2020, διαθέσιμο στο constitutionalism.gr, (πρόσβαση: 28.07.2025).
Ι. Καμτσίδου, «Με αφορμή την συμπλήρωση 25 χρόνων από τον θάνατο του Αριστόβουλου Μάνεση (2 Αυγούστου 2000)», 2025, διαθέσιμο στο constitutionalism.gr (πρόσβαση: 5.11.2025).
Γ. Καραβοκύρης, «Η ‘κρίση-μη’ πολιτικότητα του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων. Σκέψεις με αφορμή τις ΟλΣΕ 2287-90/2015», 2016, διαθέσιμο στο academia.edu (πρόσβαση: 28.07.2025).
Γ. Καραβοκύρης, Οι συνταγματικοί σκοποί. Το δημόσιο δίκαιο σε λειτουργική στροφή, Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου – Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου, Αθήνα 2024, διαθέσιμο στο e-Πολιτεία (πρόσβαση: 20.03.2025), σ. 221-234.
Ξ. Κοντιάδης, «Η θεωρητική τεκμηρίωση της αναθεωρητικής πράξης», σε: Συλλογικό Έργο, Η θεωρία της συνταγματικής πράξης Μελέτες διαλόγου με το έργο του Ευάγγελου Βενιζέλου, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2024, σ. 295-309.
Ξ. Κοντιάδης, Α Φωτιάδου, «Πανδημία, Κράτος Πρόληψης και ανθεκτικότητα του Συντάγματος – Κράτος και Σύνταγμα μπροστά στην υγειονομική κρίση», ΕφημΔΔ 1/2020, σ. 17-27.
Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, «Εξελίξεις στο Διοικητικό Δίκαιο τα τελευταία 25 χρόνια (Επ’ ευκαιρία του εορτασμού των 70 χρόνων της Εταιρείας Διοικητικών Μελετών)», Αρμ 7/2003, σ. 921-930.
Π. Μαντζούφας, Οικονομική κρίση και Σύνταγμα, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2014, σ. 140-159.
Σ. Ορφανουδάκης, Η αρχή της αναλογικότητας στην ελληνική έννομη τάξη, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2003.
Δ. Γ. Πατσίκας, Οι διαβαθμίσεις της έντασης του ελέγχου συνταγματικότητας στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (2011-2020), Διδακτορική Διατριβή, 2022, σ. 30-37.
Ν. Σημαντήρας, «Ο θεσμικός ρόλος του Συμβουλίου της Επικρατείας μεταξύ δημοκρατικής αρχής και κράτους δικαίου», ΕφημΔΔ 5/2018, σ. 603-609.
Συμβούλιο της Επικρατείας, «Ετήσια Έκθεση 2022», διαθέσιμο στο adjustice.gr (πρόσβαση: 29.07.2025), σ.37-41.
Ε. Τροβά, «Διαφάνεια και γνώση. Από τον έλεγχο της συνταγματικότητας στον έλεγχο της αιτιολογίας των κανόνων», σε: Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας 75 χρόνια, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2004, σ. 92-110.
Α. Χάνος, «Η αρχή της αναλογικότητας στο έργο της Δήμητρας Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου», σε: Συλλογικό Έργο, Τόμος εις μνήμην Καθηγήτριας Δήμητρας Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2020, σ. 251-277.
Κ. Χρυσόγονος, «Οι κρίσεις της περιόδου 1975-2025 και η επίδρασή τους στο κανονιστικό περιεχόμενο του Συντάγματος», e-Πολιτεία 15/2025, διαθέσιμο στο e-Πολιτεία (πρόσβαση: 28.07.2025), σ. 374-393.
Tsakyrakis, “Proportionality: An Assault on Human Rights?”, International Journal of Constitutional Law 7/2009, διαθέσιμο σε uoa.gr (πρόσβαση: 30.07.2025), σ. 468-493.
Tsakyrakis, “Disproportionate Individualism”, σε Essays on Freedom and Proportionality, διαθέσιμο σε Bloomsbury Collections (πρόσβαση: 30.07.2025), σ. 13-26.
[1] Πρβλ. Ξ. Κοντιάδη, «Η θεωρητική τεκμηρίωση της αναθεωρητικής πράξης», σε: Συλλογικό Έργο, Η θεωρία της συνταγματικής πράξης Μελέτες διαλόγου με το έργο του Ευάγγελου Βενιζέλου, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2024, σ. 307-308, όπου επισημαίνεται: «Η ρητή συνταγματική κατοχύρωση της αρχής της αναλογικότητας αποσκοπούσε κυρίως στην εντατικότερη, πληρέστερη και ενιαία εφαρμογή της από τη δικαστική, αλλά και από τη νομοθετική και την εκτελεστική εξουσία».
[2] Με την απόφαση αυτή, το ΣτΕ αποφάνθηκε επί αίτησης ακύρωσης κατά απόφασης του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών, με την οποία εγκρίθηκε ο εσωτερικός κανονισμός λειτουργίας των Επιτροπών κατάταξης και κρίσης των Τμημάτων και της Ολομέλειας του Επιμ. Εικαστικών Τεχνών Ελλάδος. Κρίσιμο είναι το παρακάτω χωρίο από την απόφαση: «Ειδικώτερον, δε, ως τοιαύτα αντικειμενικά κριτήρια των οποίων η εκπλήρωσις είναι κατά νόμον αναγκαία δια την δυνατότητα ασκήσεως ωρισμένου επαγγέλματος, νοούνται μόνον όροι και προϋποθέσεις αι οποίαι να ανταποκρίνονται εις την εκ της εννοίας του κράτους δικαίου απορρέουσαν συνταγματικήν αρχήν της αναλογικότητος, κατά την οποίαν ει εκ μέρους του νομοθέτου και της Διοικήσεως επιβαλλόμενοι περιορισμοί εις την άσκησιν των ατομικών δικαιωμάτων πρέπει να είναι μόνον οι αναγκαίοι και να συνάπτονται προς τον υπό του νόμου επιδιωκόμενον σκοπόν».
[3] Σ. Ορφανουδάκης, Η αρχή της αναλογικότητας στην ελληνική έννομη τάξη, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2003, σ. 18-19.
[4] Χ. Ανθόπουλος, «Η αντίληψη του Συντάγματος στη σκέψη του Ευάγγελου Βενιζέλου», σε: Συλλογικό Έργο, Η θεωρία της συνταγματικής πράξης Μελέτες διαλόγου με το έργο του Ευάγγελου Βενιζέλου, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2024, σ. 22.
[5] Πρβλ. Α. Χάνο, «Η αρχή της αναλογικότητας στο έργο της Δήμητρας Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου», σ. 257-259, όπου επισημαίνεται το «λελογισμένα» οριοθετημένο, δικαιοκρατικό πλαίσιο κατανόησης και αξιοποίησης της αρχής της αναλογικότητας, το οποίο παρέχεται μέσω της γραμματικής και συστηματικής ερμηνείας του άρθ. 25 παρ. 1. εδ. δ’ του Σ. Δεν νοείται, μεθοδολογικά, η επίκληση της αρχής της αναλογικότητας αυτοτελώς, καθώς το περιεχόμενό της είναι άρρηκτα συνδεδεμένο με το ζήτημα του περιορισμού των συνταγματικών δικαιωμάτων. Η αρχή τηρείται από τον κοινό νομοθέτη σε συνάρτηση με συνταγματικά δικαιώματα, τα οποία περιορίζονται μέσω των ρυθμίσεών του.
[7] Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, «Εξελίξεις στο Δ
ιοικητικό Δίκαιο τα τελευταία 25 χρόνια (Επ’ ευκαιρία του εορτασμού των 70 χρόνων της Εταιρείας Διοικητικών Μελετών)», Αρμ 7/2003, σ. 924, όπου, ήδη από το 2003, αναφέρεται: «…η νομολογία των δικαστηρίων μας και ειδικότερα του Συμβουλίου της Επικρατείας, έχει πλέον καταστεί και στην Χώρα μας ουσιαστική ή άλλως ‘καταχρηστική’ πηγή του Διοικητικού Δικαίου. Συγκεκριμένα, μέσω της τελολογικής ή συστηματικής ερμηνείας εκ μέρους του δικαστού (ή άλλως μέσω της ερμηνευτικής αρχής της αναλογικότητος) των αορίστων και τεχνικών εννοιών που έχουν εισβάλει στο Δίκαιο, έχει επαυξηθεί αισθητά η διαπλαστική εξουσία του δικαστού, ώστε να κατηγορείται, ιδία ο ακυρωτικός δικαστής, για ‘ακτιβισμό’, υπό την έννοια ότι αυτός παρεισφρύει σε νομοθετικά έργα».
[8] Ν. Σημαντήρας, «Ο θεσμικός ρόλος του Συμβουλίου της Επικρατείας μεταξύ δημοκρατικής αρχής και κράτους δικαίου», ΕφημΔΔ 5/2018, σ. 601.
[9] Βλ. σχετικά με την κριτική της αρχής της αναλογικότητας, S. Tsakyrakis, “Proportionality: An Assault on Human Rights?”, International Journal of Constitutional Law 7/2009, διαθέσιμο σε uoa.gr (πρόσβαση: 30.07.2025), σ. 468-493 και ιδίως την πρόσφατη μελέτη, S. Tsakyrakis, “Disproportionate Individualism”, σε Essays on Freedom and Proportionality, διαθέσιμο σε Bloomsbury Collections (πρόσβαση: 30.07.2025), σ. 13-26.
[10] Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου/Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Εμβάθυνση δημοσίου δικαίου, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2005, σ. 75-83, όπου αναλύονται οι βαθμίδες ελέγχου της αρχής, το τριαδικό σύστημα (μέσο-σκοπός-πραγματική κατάσταση) και οι έννοιες του αναγκαίου, του καταλλήλου και του ορθολογικού ή εν στενή εννοία αναλόγου.
[11] Δ. Γ. Πατσίκας, Οι διαβαθμίσεις της έντασης του ελέγχου συνταγματικότητας στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (2011-2020), Διδακτορική Διατριβή, 2022, σ. 30.
[12] Βλ. τη σχετική μελέτη, στην οποία, παρόλο που γίνεται λόγος για τις δημόσιες επιλογές σε κοινοτικό και πλέον ενωσιακό επίπεδο, επισημαίνεται ότι «η νομοθετική εξουσία δεν είναι δυνατό παραδοσιακά να αμφισβητείται για τα κίνητρά της», αλλά και το ότι «η διαφάνεια και η γνώση σηματοδοτούν τη μετάβαση από τον έλεγχο της συνταγματικότητας στον έλεγχο της αιτιολογίας των κανόνων», Ε. Τροβά, «Διαφάνεια και γνώση. Από τον έλεγχο της συνταγματικότητας στον έλεγχο της αιτιολογίας των κανόνων», σε: Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας 75 χρόνια, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2004, σ. 109-110.
[13] Όπως χαρακτηριστικά επισημαίνεται «η ανατομία του δικαστικού λόγου φέρνει στο φως μια διαδικαστική και διόλου άμοιρη ουσιαστικών επιπτώσεων πτυχή του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων που αφορά στην τεκμηρίωση και την αιτιολογία του νομοθέτη», Γ. Καραβοκύρης, Οι συνταγματικοί σκοποί. Το δημόσιο δίκαιο σε λειτουργική στροφή, Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου – Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου, Αθήνα 2024, διαθέσιμο στο e-Πολιτεία, σ. 221.
[14] Βλ. την υπο-ενότητα για τις εκφάνσεις του δικαστικού αυτοπεριορισμού και ειδικότερα για την έκταση και πυκνότητα του δικαστικού ελέγχου, όπου επισημαίνεται: «Κατά τον [οριακό] έλεγχο αυτό, δεν ελέγχεται σε καμία περίπτωση, η πολιτική σκοπιμότητα μιας νομοθετικής ρύθμισης, ενώ και ως προς την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών αναγνωρίζεται στον νομοθέτη ευρεία εξουσία προς τούτο. Όταν εξετάζεται η αντισυνταγματικότητα του περιεχομένου μιας νομοθετικής ρύθμισης που περιορίζει ένα συνταγματικώς κατοχυρωμένο δικαίωμα, ο δικαστικός έλεγχος επικεντρώνεται στον έλεγχο τήρησης της αρχής της αναλογικότητας», Ν. Σημαντήρας, «Ο θεσμικός ρόλος του Συμβουλίου της Επικρατείας μεταξύ δημοκρατικής αρχής και κράτους δικαίου», σ. 598-600. Το παράθεμα είναι του Σημαντήρα; Αν ναι μπαίνει μπροστά η παραπομπή σε συγγραφέα και έργο
[16] Πρόκειται για την απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 2192/2014, με την οποία κρίθηκε αντισυνταγματική η ρύθμιση για τη μείωση των αποδοχών σε εν ενεργεία στρατιωτικούς των ενόπλων δυνάμεων και των σωμάτων ασφαλείας. Ο κοινός νομοθέτης όφειλε να τηρήσει την ιδιαίτερη μισθολογική μεταχείριση των προσώπων, η οποία έμμεσα απορρέει από τα ά. 45, ά. 23 παρ. 2 και ά. 29 παρ. 3 Σ.
[17] Εδώ, κρίσιμη είναι η απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 431/2018, με την οποία κρίθηκαν αντισυνταγματικές οι αναδρομικές μειώσεις των αποδοχών στους ιατρούς ΕΣΥ, για τους οποίους ο νομοθέτης επεφύλαξε διαχρονικά ιδιαίτερη μισθολογική μεταχείριση ως πρόσθετη θεσμική εγγύηση που εξασφαλίζει την αποτελεσματική εκπλήρωση της αποστολής του ΕΣΥ.
[18] Η Ολομέλεια του ΣτΕ, με την απόφαση 1911/2022 σε διαδικασία πρότυπης δίκης, αποφάνθηκε επί της αντισυνταγματικότητας των σχετικών διατάξεων του ν. 4472/2017 ως αντίθετων στο ά. 16 Σ, στην εμμέσως απορρέουσα αρχή της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης, την αρχή της ισότητας και της αναλογικότητας.
[19] Η απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 1527/2023, η οποία ελήφθη με τη διαδικασία της πρότυπης δίκης, αφορά στις περικοπές αποδοχών ερευνητών ερευνητικών ιδρυμάτων στην Ελλάδα και στην αντισυνταγματικότητα των κρίσιμων διατάξεων του ν. 4093/2012 ως αντίθετων στα ά. 16 παρ. 1, ά. 25 παρ. 1 και ά. 4 παρ. 5 Σ.
[20] Πρβλ. το παράδειγμα του καθ. Βλαχόπουλου για την αδυναμία ακύρωσης μίας κανονιστικής ρύθμισης για λόγους, οι οποίοι ανάγονται στην αιτιολογία, αλλά αντιθέτως για λόγους, οι οποίοι ανάγονται στην τήρηση ή μη των προϋποθέσεων και των ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης, Σ. Βλαχόπουλος, «Οι διαδικασίες προπαρασκευής, ψήφισης και παρακολούθησης της υλοποίησης των νόμων κατά το Σύνταγμα και τον Κανονισμό της Βουλής. Βασικά χαρακτηριστικά και ελλείμματα», 2018, διαθέσιμο στο constitutionalism.gr, (πρόσβαση: 13.03.2025).
[21] Γ. Δελλής, «Τα δεινά της καλής νομοθέτησης: Συνταγματική διάσταση και νομολογιακή αντιμετώπιση», ΝοΒ 9/2017, σ. 1577, όπου επισημαίνεται: «Η στάση του δικαστή είναι, κατά τη γνώμη μου, περισσότερο εκτεθειμένη στην κριτική: από τη στιγμή που ο νομοθέτης δεν θα το κάνει από μόνος του, οι δικαστές -και ιδίως τα ανώτατα Δικαστήρια ως θεσμικά αντίβαρα στην πολιτική εξουσία- είναι εκείνοι που μπορούν αλλά και οφείλουν να το πράξουν, να επιβάλουν δηλαδή την καλή νομοθέτηση ως δεσμευτικό κανόνα υπερνομοθετικής ισχύος».
[22] Βλ. σκ. 30 της ΟλΣτΕ 1911/2022 καθώς και τις περαιτέρω παραπομπές σε προηγούμενες αποφάσεις του ΣτΕ, καθώς και την ανάλυση στην ενότητα για τη «φύση» του δημοσίου λειτουργήματος, Γ. Καραβοκύρης, Οι συνταγματικοί σκοποί. Το δημόσιο δίκαιο σε λειτουργική στροφή, σ. 224-225.
[23] Βλ. σκ. 17 της ΟλΣτΕ 431/2018 και σκ. 24 της ΟλΣτΕ 1527/2023.
[24] Συγκεκριμένα, η Ολομέλεια του δικαστηρίου, στο πλαίσιο πιλοτικής δίκης και επιλύοντας το ζήτημα λόγω σπουδαιότητας, έκρινε την αντισυνταγματικότητα των επίμαχων περικοπών, μετά την εφαρμογή των ν. 4051/2012 και 4093/2012, ως αντίθετων στα ά. 2 παρ. 1, ά. 4 παρ. 5 και ά. 25 παρ. 1 και 4 Σ και την ΕΣΔΑ.
[25] Βλ. σκ. 7 της ΣτΕ 2287/2015 και την περαιτέρω παραπομπή στην απόφαση του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Δικαστηρίου της 9.02.2010, γνωστή ως απόφαση Hartz IV και τη σχετική ανάλυση για τη λειτουργική αξιοπρεπή διαβίωση, Γ. Καραβοκύρης, Οι συνταγματικοί σκοποί. Το δημόσιο δίκαιο σε λειτουργική στροφή, σ. 234.
[26] Κ. Χρυσόγονος, «Οι κρίσεις της περιόδου 1975-2025 και η επίδρασή τους στο κανονιστικό περιεχόμενο του Συντάγματος», e-Πολιτεία 15/2025, σ. 381.
[28] Η απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 668/2012 εξέτασε την συνταγματικότητα μισθολογικών και συνταξιοδοτικών περικοπών, οι οποίες θεσπίστηκαν βάσει του ν. 3833/2010 και του ν. 3845/2010 («πρώτο Μνημόνιο»). Το σημείο αντιπαράθεσης μεταξύ πλειοψηφίας και μειοψηφίας ήταν η συμβατότητα των διατάξεων με ατομικές εγγυήσεις, όπως το δικαίωμα στην περιουσία, η αξιοπρέπεια και η ισότητα στα δημόσια βάρη με διατάξεις υπερνομοθετικής ισχύος. Αξιοσημείωτη είναι η αναφορά, μόνο από ένα μέλος της σύνθεσης του δικαστηρίου, στην πλήρη έλλειψη επιστημονικής τεκμηρίωσης των περικοπών και της στάθμισης μεταξύ της μείωσης των μισθών/συντάξεων και της συνεισφοράς στη δημοσιονομική ανάκαμψη, Γ. Δελλής, «Τα δεινά της καλής νομοθέτησης: Συνταγματική διάσταση και νομολογιακή αντιμετώπιση», σ. 1582.
[29] Γ. Καραβοκύρης, «Η ‘κρίση-μη’ πολιτικότητα του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων. Σκέψεις με αφορμή τις ΟλΣΕ 2287-90/2015», σ.7.
[30] Χ. Ανθόπουλος, «Η αντίληψη του Συντάγματος στη σκέψη του Ευάγγελου Βενιζέλου», σ. 15.
[31] Βλ. ενδεικτικά, πέραν των αποφάσεων που αναλύονται στην ενότητα αυτή, την ΟλΣτΕ 1284/2022, Σ. Κυβέλος, «ΟλΣτΕ 1284/2022 – σχόλιο», Αρμ 11/2022, σ. 1843-1855, όπου επισημαίνεται πως η απόφαση αποτελεί μέρος των αποφάσεων που έχουν εκδοθεί από το ΣτΕ στο πλαίσιο της νομολογίας της «υγειονομικής κρίσης» και εξετάστηκε η συνταγματικότητα της εντασσόμενης στο γενικό περιορισμό της κυκλοφορίας των πολιτών απαγόρευσης μετακίνησης για άσκηση θήρας. Η ρύθμιση αυτή κρίθηκε συμβατή με το Σύνταγμα για λόγους δημοσίου συμφέροντος, επειδή αφορούσε περιορισμένο χρονικό διάστημα. Ως αντισυνταγματικές κρίθηκαν οι επιπλέον επιβαλλόμενες διοικητικές κυρώσεις της ανάκλησης της άδειας θήρας και της απαγόρευσης λήψης αυτής για τρία έτη, εφόσον αφορούσαν την άσκηση θήρας καθ’ εαυτή και όχι την παραβίαση της απαγόρευσης μετακίνησης. Η τελευταία ρύθμιση κρίθηκε πως αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας, ως μη αναγκαίο μέτρο, το οποίο τέθηκε καθ’ υπέρβαση της νομοθετικής εξουσιοδότησης και τελεί σε δυσαναλογία με τον επιδιωκόμενο σκοπό προάσπισης της δημόσιας υγείας.
[32] Βλ. την ανάλυση της απόφασης στην ενότητα της συνταγματικότητας της υποχρεωτικής χρήσης μη ιατρικής μάσκας, Συμβούλιο της Επικρατείας, «Ετήσια Έκθεση 2022», διαθέσιμο στο adjustice.gr (πρόσβαση: 29.07.2025), σ. 41.
[33] Ιδιαίτερο ενδιαφέρον έχει η συγκριτική παρουσίαση των αποφάσεων του ΣτΕ που αφορούν στο πεδίο της συνταγματικότητας μέτρων που ελήφθησαν κατά την πανδημία, ibidem, σ. 38.
[34] Ι. Καμτσίδου, «Η πανδημία και η αναχώρηση του δικαίου II», 2020, διαθέσιμο στο constitutionalism.gr (πρόσβαση: 28.07.2025), σ. 7.
[35] Ι. Καμτσίδου, «Με αφορμή την συμπλήρωση 25 χρόνων από τον θάνατο του Αριστόβουλου Μάνεση (2 Αυγούστου 2000)», 2025, διαθέσιμο στο constitutionalism.gr (πρόσβαση: 5.11.2025), όπου σχετικά με τις τεχνοκρατικές κρίσεις αναφέρεται: «ὁ ἐμφανιζόμενος σὰν ἀπολιτικὸς τεχνοκράτης εἶναι πρόθυμος νὰ ἀναζητεῖ, διατυπώνει καὶ προσφέρει λύσεις ἐναλλακτικὲς γιὰ τοὺς κατόχους τῆς ἐξουσίας, ἐξυπηρετικὲς πάντως τῶν συμφερόντων τους ἢ τῶν ἀπόψεών τους, ἀδιαφορώντας γιὰ τὸ ποιοὶ εἶναι αὐτοὶ καὶ γιὰ τὸ πῶς ἀσκοῦν τὴν πολιτικὴ ἐξουσία».
[36] Ι. Καμτσίδου, «Η πανδημία και η αναχώρηση του δικαίου II», σ. 10.
[37] Ν. Σημαντήρας, «Ο θεσμικός ρόλος του Συμβουλίου της Επικρατείας μεταξύ δημοκρατικής αρχής και κράτους δικαίου», σ. 609.
[38] Βλ. τη συζήτηση για τις επιπτώσεις της οικονομικής κρίσης στη λειτουργία των θεσμών του κράτους και ειδικότερα του Συντάγματος, Π. Μαντζούφας, Οικονομική κρίση και Σύνταγμα, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2014, σ. 140-159.
[39] Γ. Καραβοκύρης, Οι συνταγματικοί σκοποί. Το δημόσιο δίκαιο σε λειτουργική στροφή, σ. 233.
[40] Σ. Βλαχόπουλος, «Οι διαδικασίες προπαρασκευής, ψήφισης και παρακολούθησης της υλοποίησης των νόμων κατά το Σύνταγμα και τον Κανονισμό της Βουλής. Βασικά χαρακτηριστικά και ελλείμματα».
