Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος, Βασιλική Νταλάκου (επιμ.), Το Σύγχρονο Διοικητικό Σύστημα στην Ελλάδα, Αθήνα 2021: εκδόσεις ΕΑΠ, σελ. 437

Βιβλιοπαρουσίαση: Γιάννης Α. Τασόπουλος, Καθηγητής ΕΚΠΑ
Λέξεις-Κλειδιά:

Το βιβλίο αυτό αποτελεί μία πολύ σημαντική συμβολή στη μελέτη της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, την οποία προσεγγίζει διεπιστημονικά, από την άποψη της νομικής της οργάνωσης, του διοικητικού συστήματος, αλλά και της πολιτικής επιστήμης με τρόπο ισόρροπο και επιτυχημένο. Στα εν λόγω επιστημονικά πεδία εκτείνονται οι συμβολές 17 επιστημόνων με προέλευση και εμπειρία όχι μόνο από το Πανεπιστήμιο, αλλά και τη δημόσια διοίκηση. Το έργο καλύπτει ένα σημαντικό κενό αναφορικά με την οργάνωση των διοικητικών θεσμών στην Ελλάδα. Με έμφαση όχι τόσο στα νομικά μέσα δράσης της διοίκησης, λ.χ. τη διοικητική πράξη, τη διοικητική σύμβαση, όπως γίνεται στα εγχειρίδια διοικητικού δικαίου, αλλά ιδίως στη θεσμική οργάνωση των συγκεκριμένων διοικητικών δομών, το βιβλίο αποδίδει και συνθέτει την πολυπλοκότητα του διοικητικού συστήματος, τη διαφοροποίηση των θεσμών και των λειτουργιών του, τις συνταγματικές αρχές και τα οργανωτικά θεμέλιά του, αλλά επίσης και τις παθογένειες, τις βασικές αιτίες που εμποδίζουν τη  διοικητική μεταρρύθμιση, όχι πια να επιτύχει, αλλά συχνά ακόμη και να περάσει στο στάδιο της εφαρμογής στην πράξη, ώστε να μη μείνει μόνο ως άσκηση επί χάρτου τελείως αποτελεσματική. Ήδη η αναφορά των οπτικών γωνιών από τις οποίες εξετάζεται το διοικητικό σύστημα εξηγεί και την ουσιαστική αναγκαιότητα της διεπιστημονικής προσέγγισης, την οποία επιλέγει το βιβλίο. Μόνο με τον τρόπο αυτό μπορεί να κατανοήσει ο μελετητής το ελληνικό διοικητικό σύστημα επειδή τα προβλήματα που το ταλανίζουν έχουν χαρακτήρα πολυκεντρικό. Η αξία λοιπόν και η μεγαλύτερη συμβολή του βιβλίου νομίζω ότι βρίσκεται ακριβώς στην εύληπτη, συστηματική και διαυγή παρουσίαση των κεντρικών σημείων του διοικητικού συστήματος τα οποία αλληλεξαρτώνται και αλληλεπιδρούν.

Ας πάρουμε π.χ. τις Ανεξάρτητες Αρχές (8ο κεφ., Μ. Λαμπροπούλου – Γ. Διέλλας). Το κεφάλαιο περιλαμβάνει ορισμούς, ιστορική εξέλιξη, τονίζει τον παράγοντα της ανεξαρτησίας των Αρχών, εξετάζει τους λόγους δημιουργίας τους, τη διαδικασία επιλογής και ανάδειξης των μελών τους σύμφωνα με το Σύνταγμα, καθώς και τις κατηγορίες Ανεξάρτητων Αρχών (συνταγματικής ή νομοθετικής βάσης). Για τον νομικό που ενδιάφερεται για τη συνταγματική θεμελίωση των Ανεξάρτητων Αρχών, η οποία εντέλει ανάγεται στη σχέση τους με την κοινωνία και στην προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών με όρους αμεροληψίας, σύμφωνα με την πλουραλιστική αντίληψη της δημοκρατίας,[1] το βιβλίο προσφέρει μια πυκνή και κατατοπιστική εξέταση των παραγόντων που οδήγησαν στη δημιουργία τους από τη σκοπιά ιδίως της διοικητικής επιστήμης κατά τρόπο που είναι χρήσιμος και πρόσφορος για την κατανόηση και την τελολογική ερμηνεία του άρθρου 101Α του Συντάγματος.

Μέχρι σήμερα, ενώ έχουμε επεξεργασμένες αναλύσεις που αφορούν λ.χ. τα άμεσα συνταγματικά όργανα του κράτους, υστερούμε σχετικά στην συνθετική, θεωρητική προσέγγιση των βασικών χαρακτηριστικών των διοικητικών θεσμών, η οποία δεν ήταν διαθέσιμη με τον τρόπο και με τα χαρακτηριστικά που επιχειρεί το βιβλίο. Ειδικότερα:

Το 1ο κεφ. εξετάζει τα συνταγματικά θεμέλια της δημόσιας διοίκησης. Το 2ο κεφ. αναλύει μεταξύ άλλων τη βασική έννοια της “δημόσιας πολιτικής” και εξετάζει τις μεταβολές που επέφερε στον τομέα αυτόν η δεκαετία των Μνημονίων. Το 3ο κεφ. εξετάζει την πολυτάραχη σχέση μεταξύ πολιτικοποίησης και επαγγελματισμού της δημόσιας διοίκησης η οποία αποτελεί σταθερή πηγή τριβών και κρίσης νομιμοποίησης ιδίως της κορυφής της διοικητικής ιεραρχίας. Το 4ο κεφ. είναι αφιερωμένο στη ρυθμιστική διοίκηση στην οποία εντοπίζονται ορισμένα από τα μεγαλύτερα δεινά της: η πολυνομία, η κακοδιοίκηση, ο νομικός φορμαλισμός. Το 5ο κεφ. μεταφέρει το πεδίο της έρευνας στην κυμαινόμενη σχέση του ιδιωτικού με το δημόσιο με αναφορά στο πεδίο που καλύπτει ο δημόσιος τομέας. Από το 6ο κεφ. αρχίζει πλέον η εξέταση των βασικών διοικητικών δομών, αρχής γενομένης όπως είναι φυσικό από την κυβέρνηση και τα κυβερνητικά όργανα. Το 7ο κεφ. προβαίνει σε μία εξαιρετική ανάλυση των υπουργείων και του ρόλου των υπουργών ως πολιτικών προϊσταμένων τους, καθώς και στη σχέση των υπουργών με το στελεχιακό δυναμικό των υπουργείων. Ακολουθεί το κεφ. για τις Ανεξάρτητες Αρχές. Το 9ο κεφ. είναι αφιερωμένο στο σοβαρότατο ζήτημα των διαφόρων μορφών διοικητικού ελέγχου οι οποίες έχουν καταλυτική σημασία για τη διαμόρφωση της σχέσης μεταξύ του κράτους και του πολίτη. Το 10ο κεφ. εξετάζει την αποσυγκέντρωση της διοίκησης, ενώ το 11ο τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης, τους δήμους. Το 12ο κεφ. ολοκληρώνει τη μελέτη των διοικητικών δομών με τις Περιφέρειες ως δεύτερο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης. Τα κεφ. 13, 14 είναι αφιερωμένα στους δημοσίους υπαλλήλους, τα είδη τους, τα συστήματα πρόσληψής τους, το καθεστώς και τις υπηρεσιακές μεταβολές τους (προαγωγές, κινητικότητα κλπ). Τέλος το βιβλίο συμπληρώνει μία διαφωτιστική ανάλυση του Θ. Τσέκου αναφορικά με τα διαχρονικά και πάγια χαρακτηριστικά της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και γενικότερα της ελληνικής πολιτικής και διοικητικής κουλτούρας, καθώς επίσης και ο κριτικός σχολιασμός από τον Δ. Α. Σωτηρόπουλο των τελευταίων εξελίξεων που συνδέονται με τη δεκαετή οικονομική κρίση και την πανδημία. Ο εκ των επιμελητών του τόμου τονίζει την ευκαιρία που προσφέρει η πραγματικότητα της πανδημίας (όσο επώδυνη κι αν είναι κατά τα άλλα) για να προχωρήσουν, όπως πράγματι έγινε σε σημαντικό βαθμό, οι διαδικασίες αυτοματοποίησης και η εισαγωγή της πληροφορικής στην δημόσια διοίκηση.

Η μελέτη των κατ’ ιδίαν κεφαλαίων του βιβλίου αποκαλύπτει ορισμένες πρόσθετες αρετές του αναφορικά με τα επίπεδα ανάλυσης, τα οποία, κατά βάση, αναπτύσσονται με συνέπεια και συστηματικότητα στις επιμέρους ενότητές του. Επιτυγχάνεται λοιπόν ο συνδυασμός και η καθόλου αυτονόητη ισορροπία μεταξύ διαφόρων προτεραιοτήτων. Άρχικά η εξοικείωση του αναγνώστη με τις θεμελιώδεις έννοιες και αρχές οι οποίες διέπουν το κάθε συγκεκριμένο θεσμικό πλαίσιο ή πεδίο της διοικητικής δράσης. Παρουσίαση στη συνέχεια των βασικών διοικητικών δομών στην ιστορική τους εξέλιξη με ταυτόχρονη αναφορά των κυριότερων νομοθετικών τομών που επιτρέπουν στον αναγνώστη να ακολουθήσει νοερά το νήμα της κρατικής ρύθμισης, όπως και τις απόπειρες μεταρρύθμισης στον συγκεκριμένο τομέα της διοίκησης. Επισήμανση των επίμονων τρόπον τινά προβλημάτων και αντιδράσεων που σημαδεύουν κάθε θεσμό και οξύνονται όποτε εκδηλώνονται μεταρρυθμιστικές προσπάθειες. Τέλος, ουσιαστικός, πυκνός και κατανοητός κριτικός προβληματισμός των τάσεων που επικρατούν και εξηγούν την κακοδαιμονία της δημόσιας διοίκησης και τη χαμηλή δεκτικότητα-δυνατότητα μεταρρύθμισής της. Όλα δε τα προηγούμενα ερμηνεύονται και αναλύονται με αναφορά στην περιρρέουσα και κρίσιμη πολιτική, οικονομική και κοινωνική κατάσταση και ιδιαιτερότητα της δεκαετίας της οικονομικής κρίσης και των Μνημονίων. Προκύπτει λοιπόν με σαφήνεια τόσο η πνοή και η προσπάθεια μεταρρυθμίσεων που υποκινήθηκε από τους μνημονιακούς νόμους, όσο όμως και τα άνισα και περιορισμένα αποτελέσματα σε σχέση με τις φιλοδοξίες που συνδέθηκαν με αυτές τις μεταρρυθμίσεις.

Δεν είναι καινοφανές ούτε αιφνιδιάζει τον κάπως μυημένο αναγνώστη αλλά και τον εξοικειωμένο με την ελληνική διοίκηση πολίτη το γεγονός ότι στην κριτική ανάλυση αυτών των ζητημάτων κυριαρχούν ορισμένες σταθερές: Η δυσπιστία όχι μόνο των αντιπάλων πολιτικών δυνάμεων (της εκάστοτε αντιπολίτευσης) αλλά και του ίδιου του σώματος των δημοσίων υπαλλήλων απέναντι στις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες της κυβέρνησης. Η έμφαση στον νομικό φορμαλισμό, δηλαδή στην υπερβολική σημασία που δίνεται στο γράμμα των νομικών διατάξεων χωρίς συνεκτίμηση οποιωνδήποτε ποιοτικών χαρακτηριστικών τα οποία συνδέονται με την αξιολόγηση της απόδοσης και της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης. Τα δύο αυτά προβλήματα συνδέονται, στο μέτρο που η αποτίμηση των ποιοτικών χαρακτηριστικών αντιμετωπίζεται με δυσπιστία και αμφισβήτηση της αντικειμενικότητας των κρίσεων και των αξιολογήσεων. Όλα αυτά οδηγούν στην τάση αυτονόμησης της κυβερνητικής δράσης και του κυβερνητικού προγράμματος από τις πάγιες διοικητικές δομές και τους μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους, αντί για τους οποίους διορίζεται υπερπληθώρα μετακλητών υπαλλήλων. Αποτέλεσμα είναι ότι η δημόσια διοίκηση στερείται θεσμική μνήμη, συνέχεια και αξιοποίηση των καταρτισμένων στελεχών της (ιδιαίτερα όσων έχουν φοιτήσει στην Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης).

Τα ανωτέρω προβλήματα καθιστούν σαφές ότι χρειάζεται παράλληλη, ισορροπημένη και συνδυασμένη παρέμβαση σε περισσότερα και ετερογενή πεδία προκειμένου να καταστεί εφικτή η αποτελεσματικότητα των διοικητικών τομών. Δεν αρκεί μία ειδίκευση (π.χ. μόνο η νομική) αλλά χρειάζεται δέσμη ειδικών γνώσεων για να υποστηρίξουν τις αντίστοιχες μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες. Σίγουρα το βιβλίο αποτελεί επιτυχές παράδειγμα συνεργασίας επιστημόνων διαφορετικών κλάδων για να παραχθεί ομοιογενές συλλογικό έργο. Προσφέρεται λοιπόν για βασικό διδακτικό εγχειρίδιο σε σχολές διοικητικής επιστήμης και δημόσιας διοίκησης ή για συμπληρωματικό εγχειρίδιο σε νομικές σχολές, επειδή συνδυάζει την έκθεση των βασικών διοικητικών δομών του κράτους με την κριτική ανάλυση των κεντρικών προβλημάτων. Ιδιαίτερα πετυχημένη είναι η παρουσίαση του υπερσυγκεντρωτικού χαρακτήρα του κράτους και των προσπαθειών αποκέντρωσης και αυτοδιοίκησης.

Ίσως θα ήταν σκόπιμο σε επόμενη έκδοση του βιβλίου να δοθεί λίγο μεγαλύτερη σημασία στον ρόλο που παίζουν οι Ανεξάρτητες Αρχές στο ισχύον διοικητικό σύστημα ως παράδειγμα της σχέσης του κράτους με την κοινωνία. Επίσης θα μπορούσε να εξεταστεί αν θα ήταν ωφέλιμο να υπάρξει ένα κεφάλαιο ειδικά αφιερωμένο στην ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση και στους μηχανισμούς της ελληνικής διοίκησης για να ανταποκριθεί στις προκλήσεις αυτές και ειδικότερα στην υποχρέωση να διασφαλιστεί η μακροοικονομική σταθερότητα. Οι σημαντικές μεταβολές στον τομέα του δημοσιονομικού ελέγχου και στον ρόλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι πιθανό να επηρεάσουν ευρύτερα το ελληνικό διοικητικό σύστημα και να διαμορφώσουν νέα δεδομένα.

Από τις σκέψεις που προεκτέθηκαν προκύπτει με σαφήνεια ότι το βιβλίο δεν παρουσιάζει ενδιαφέρον μόνο για τον νέο επιστήμονα, τον φοιτητή ή τη φοιτήτρια. Προσφέρει επίσης ερεθίσματα και για το πιο ώριμο επιστημονικό κοινό αποτελώντας σημαντική συμβολή στη βιβλιογραφία για το διοικητικό σύστημα και τη δημόσια διοίκηση της χώρας μας.

Τέλος, θα μπορούσε να εξεταστεί η δυνατότητα να διαμορφωθεί μια βάση δεδομένων στο διαδίκτυο, όπου θα καταγράφονται οι συντελούμενες νομοθετικές μεταβολές έτσι ώστε να εξασφαλίζεται κατά το δυνατόν η έγκαιρη ενημέρωση του έργου.

Σε κάθε περίπτωση, το βιβλίο αξίζει την προσοχή και το ενδιαφέρον όσων ασχολούνται και προβληματίζονται με τον μεγάλο ασθενή του ελληνικού κράτους και της ελληνικής κοινωνίας που δεν είναι άλλος από τη δημόσια διοίκηση.

 

[1] Βλ. Γ. Τασόπουλου, Το συνταγματικό θεμέλιο των Ανεξάρτητων Αρχών, σε Κ. Σπανού, Δ. Α. Σωτηρόπουλος (επιμ.), Κουλτούρα, Ιστορία, Δημοκρατία. Τιμητικός Τόμος για τον Νικηφόρο Διαμαντούρο, (Αθήνα, Παπαδόπουλος, 2018), σ. 137.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

ten + fourteen =