Προδημοσίευση από τον τόμο Μάνεση
Ι. Έννοια του δικαίου της ανάγκης και οριοθέτηση της μελέτης
Από μια άμορφη κανονιστικά αρχικώς αντίληψη, το δίκαιο της ανάγκης άρχισε κατά την περίοδο της ελληνικής και ιδίως της ρωμαϊκής αρχαιότητας να αποκτά βασικά κανονιστικά χαρακτηριστικά. Με σκοπό την αντιμετώπιση σοβαρών κινδύνων και απειλών από επείγουσες και απρόβλεπτες καταστάσεις ανάγκης και την ταχύτερη επάνοδο στην κανονικότητα κρινόταν απαραίτητος ο εφοδιασμός της εκτελεστικής εξουσίας με πρόσθετες εξουσίες προσωρινού χαρακτήρα. Εξελικτικά δε η αντίληψη αυτή θεσμοποιήθηκε και αποτελεί πλέον συντεταγμένο μέρος της σύγχρονης συνταγματικής ύλης στις περισσότερες έννομες τάξεις. Πρόκειται για την συνταγματοποίηση του εξαιρετικού αυτού δικαίου, που στην συνταγματική θεωρία έχει καθιερωθεί ως δίκαιο της ανάγκης (jus extremae necessitatis) και συνιστά την προσαρμογή της έννομης τάξης σε μια απρόβλεπτη, ανώμαλη και επικίνδυνη πραγματική κατάσταση με σκοπό την αποτελεσματικότερη αντιμετώπισή της και την ταχύτερη δυνατή επάνοδο στο status quo ante.
Σύμφωνα δε με τον κλασικό ορισμό του Α. Μάνεση ως δίκαιο της ανάγκης νοείται «το σύνολον των θεμελιωδών κανόνων δικαίου, των συμφυών προς το κράτος, δυνάμει των οποίων οι ασκούντες την εκτελεστικήν εξουσίαν δικαιούνται εξαιρετικώς, εις απροόπτους κρισίμους δια την ύπαρξιν της πολιτείας περιστάσεις, να θέτουν προσωρινώς, κατά παρέκκλισιν από της κεκανονισμένης διαδικασίας, κανόνας δικαίου κατεπειγόντως αναγκαίους δια την σωτηρίαν της πολιτείας και περιβεβλημένους με τυπικήν ισχύν ισοδύναμον προς τους κανονικώς υπό του αρμοδίου νομοθετικού οργάνου θεσπιζόμενους, εφ’ όσον τούτο τελεί εν απολύτω αδυναμία να ενεργήσει εν προκειμένω[1]. Υπ’ αυτήν την έννοια επιγραμματικώς: Salus reipublicae suprema lex est»[2]. Συναφώς δε ως “κατάσταση έκτακτης ανάγκης” νοείται μια πραγματική κατάσταση κατά την οποία η ασφάλεια, η έννομη τάξη, το πολίτευμα ή και η ίδια η ύπαρξη ενός κράτους απειλούνται τόσο σοβαρά ώστε η αντιμετώπιση της δεν είναι πλέον δυνατή με τα κανονικά διαθέσιμα μέσα[3].
Με άλλα λόγια, κατάσταση ανάγκης και εφαρμογή εξαιρετικού δικαίου που την ρυθμίζει υφίστανται όταν το νομικό οπλοστάσιο της κανονικότητας δεν επαρκεί για την αποτελεσματική αντιμετώπισή της. Τούτο σημαίνει ότι οι καταστάσεις αυτές απαιτούν ιδιαίτερες και εξαιρετικές κανονιστικές επιλογές, που συνεπάγονται πρωτίστως συγκέντρωση εξουσιών και περιορισμούς συνταγματικών δικαιωμάτων που, υπό ομαλές συνθήκες, θα εθεωρούντο ότι συνιστούν σοβαρές αποκλίσεις από το εγγυητικό πλαίσιο του κράτους δικαίου και, συνεπώς, ασύμβατες με αυτό.
Όχι μόνο στην ελληνική, αλλά και στις περισσότερες έννομες τάξεις η ιστορική εξέλιξη του σύγχρονου συνταγματικού κράτους και του δικαίου της ανάγκης τελούν σε στενή αλληλεξάρτηση και αλληλοφωτίζονται σε πολλαπλά επίπεδα. Εξάλλου η εμφάνιση και εξέλιξη του δικαίου της ανάγκης στην χώρα μας ταυτίζεται ιστορικά με την πρώτη περίοδο της συνταγματικής μας ιστορίας που αρχίζει με την έναρξη της ελληνικής Επανάστασης και πολλές από τις αντιλήψεις, που διατυπώθηκαν σε θεωρία και νομολογία σχετικά με την συνταγματική λειτουργία του, εξακολουθούν να επηρεάζουν την σύγχρονη δογματική.
Παρά τον μακρό όμως ιστορικό και συνταγματικό βίο, το δίκαιο της ανάγκης εξακολουθεί να χαρακτηρίζεται από μια έντονη πολυμορφία και πολυπλοκότητα και να αποτελεί ίσως την πλέον ομιχλώδη περιοχή του συνταγματικού δικαίου. Ο δεδομένα έντονος πολιτικός και ιδεολογικός χρωματισμός του ως συνταγματικού θεσμού και η καταχρηστική πολύ συχνά εφαρμογή του, η δεδομένη διαχρονικά λειτουργία του τόσο εκτός όσο και εντός συντάγματος καθιστούν ιδιαίτερα δυσχερή υπόθεση την οριοθέτηση του εννοιολογικού του περιεχομένου και του κανονιστικού του εύρους. Ενόψει δε των ιδιαίτερα σοβαρών συνεπειών στο πεδίο του κράτους δικαίου που προκαλεί η ενεργοποίηση του εξαιρετικού αυτού δικαίου εξίσου κρίσιμο ζήτημα αποτελεί ο δικαστικός έλεγχος συνταγματικότητας των σχετικών εξαιρετικών ρυθμίσεων.
Το Σύνταγμά μας συγκαταλέγεται πλέον σε αυτά που διαθέτουν ένα πλήρες κανονιστικό πλαίσιο για το δίκαιο της ανάγκης. Πρόκειται για τις γενικού χαρακτήρα ρυθμίσεις των άρθρων 48, που προβλέπει την κατάσταση πολιορκίας και 44 παρ. 1, η οποία εισάγει για πρώτη φορά την δυνατότητα έκδοσης Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (π.ν.π.) για την αντιμετώπιση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης.
Η κανονιστική οριοθέτηση των εν λόγω ρυθμίσεων, οι ουσιαστικές προϋποθέσεις ενεργοποίησής τους και η έκταση του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των σχετικών νομικών πράξεων αναδεικνύουν παλιά, αλλά και νέα ερμηνευτικά ζητήματα χωρίς εύκολες απαντήσεις. Εξακολουθούν δε να διχάζουν πρωτίστως την θεωρία, αλλά εν μέρει και τη νομολογία και να διατηρούν σε κάθε περίπτωση αμείωτο το δογματικό τους ενδιαφέρον. Σκοπός της μελέτης αυτή είναι η συνοπτική προσέγγιση των σημαντικότερων από αυτά ενόψει των εύλογων περιορισμών ως προς την έκτασή της.
ΙΙ. Η συνταγματική ρύθμιση του δικαίου της ανάγκης
- Η αναγκαιότητα θετικοποίησής του
Παρά την αδιαμφισβήτητη σημασία του και για την σύγχρονη έννομη τάξη, η σκοπιμότητα αναγωγής του δικαίου της ανάγκης σε κανόνα συνταγματικής περιωπής δεν γίνεται ομόφωνα δεκτή στην θεωρία. Έτσι, δεν στερείται υποστηρικτών η άποψη σύμφωνα με την οποία το συνταγματικό και νομοθετικό οπλοστάσιο, που υφίσταται σε κανονικούς καιρούς είναι επαρκές για την αντιμετώπιση όλων των μορφών κρίσεων και ανάγκης[4]. Συνεπώς, υποστηρίζεται ότι συντακτικός και κοινός νομοθέτης δεν είναι απαραίτητο να καταφύγουν σε ειδικό κανονιστικό καθεστώς που θα προβλέπει την λήψη έκτακτων περιοριστικών μέτρων. Η άποψη αυτή ευλόγως επικαλείται το γεγονός ότι πολύ συχνά στην ιστορία, εξαιρετικά καθεστώτα έκτακτης ανάγκης προσέφεραν ευκαιρίες όχι μόνο για καταστροφή της βασικής δημοκρατικής τάξης ενός κράτους, αλλά και την πλήρη ανατροπή της με την επιβολή εν τέλει δικτατοριών[5].
Στον αντίποδα, κατά την γενικώς κρατούσα άποψη στην εγχώρια και διεθνή θεωρία, κρίνεται σκόπιμη όχι μόνο η αναγνώρισή του, αλλά και η ρητή πρόβλεψή του στο ίδιο το Σύνταγμα. Έτσι, από συγκριτική άποψη, τα περισσότερα Συντάγματα περιέχουν διατάξεις οι οποίες είτε εκτενώς είτε συνοπτικά ρυθμίζουν τα σχετικά ζητήματα[6]. Η αντίληψη αυτή στηρίζεται στην εκτίμηση ότι ένα φυσικό και υπερσυνταγματικό δίκαιο της ανάγκης εμπεριέχει πολύ σοβαρότερους κινδύνους από αυτούς που μπορεί να προκαλέσει η ενδεχόμενη καταστρατήγηση των διατάξεων, οι οποίες ο ρυθμίζουν. Η υποχρέωση θεσμοποίησης του δικαίου της ανάγκης θεωρείται ότι απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου, καθόσον το κράτος πρέπει να είναι σε θέση να αντιμετωπίσει τους κάθε μορφής κινδύνους που μπορεί να απειλούν ακόμη και την ίδια την ύπαρξή του. Συνεπώς, κάθε απόκλιση από την δικαιοκρατική αρχή πρέπει να προβλέπεται συνταγματικά, ώστε η κατάσταση ανάγκης να μην ταυτίζεται με την «έλλειψη δικαίου και Συντάγματος» και να περιορίζονται στον προβλεπόμενο μόνο βαθμό οι αυθαίρετες παρεκκλίσεις από τις εν λόγω αρχές[7], καθώς επίσης να αποφεύγονται, όπως επισημαίνεται, οι «μυστικές εξουσίες έκτακτης ανάγκης»[8] των κρατικών οργάνων. Υποστηρίζεται συναφώς ότι εάν αναγνωριζόταν η δυνατότητα εφαρμογής ενός άγραφου δικαίου της ανάγκης υπερσυνταγματικής ισχύος, το δίκαιο αυτό θα αποτελούσε “ένα αόρατο ζήτημα στη νομική θεωρία”[9]. Συνεπώς, όπως έχει υποστηριχθεί στην ελληνική θεωρία, όταν το Σύνταγμα σιωπά δεν επιτρέπεται η αναγνώριση «δικαίου της ανάγκης» ως υπερκείμενου αυτού, δυνάμει του οποίου τα όργανα του κράτους έχουν την εξουσία να αποστούν της υποταγής στο Σύνταγμα με επίκληση του κανόνα “salus populi suprema lex esto” (spsle). Τούτο δε καθόσον δεν νοείται τέτοιου είδους κανόνας όταν πρόκειται περί αυστηρού Συντάγματος. H εφαρμογή του επιτρέπεται μόνο στο μέτρο και σε όση έκταση τον καθιερώνει και τον προβλέπει το ίδιο το Σύνταγμα[10]. Με άλλα λόγια η αναγνώριση της εξουσίας προσφυγής σε ένα υπερσυνταγματικής ισχύος «δίκαιο της ανάγκης» ευλόγως θεωρείται ότι εμπεριέχει από την φύση του κατά πολύ περισσότερους κινδύνους για την έννομη τάξη, καθώς ενισχύει την δυνατότητα καταστρατήγησης κρίσιμων συνταγματικών διατάξεων[11].
Όπως εύστοχα σημειώνεται οι θεωρίες περί κατάστασης ανάγκης είναι έντονα επηρεασμένες από τις πολιτικές και κοινωνικές συνθήκες που επικρατούσαν κατά τον χρόνο που διατυπώθηκαν[12]. Σε κάθε πάντως περίπτωση τα ζητήματα που αφορούν στην αναγκαιότητα αναγνώρισης και θεσμοποίησης του δικαίου της ανάγκης, την θέση του στην σύγχρονη έννομη τάξη και τις εν γένει προϋποθέσεις και συνέπειες της εφαρμογής του, έχουν απασχολήσει, αλλά και έντονα διχάσει την ελληνική και την διεθνή συνταγματική θεωρία. Αναδεικνύουν δε χωρίς αμφιβολία, όπως ήδη αναφέρθηκε, ενδιαφέροντες και μείζονος σημασίας δογματικούς προβληματισμούς, που ευλόγως η εξαντλητική προσέγγισή τους εκφεύγει των ορίων της παρούσας μελέτης.
- Η ρύθμιση του άρθρου 48 του Συντάγματος 1975 και η αναθεώρηση του 1986
Με τη διάταξη του άρθρου 48 το Σύνταγμα του 1975 ακολούθησε τη συνταγματική παράδοση και παραβλέποντας την ιστορική σύνδεση του θεσμού της κατάστασης πολιορκίας με αντιδημοκρατικές εκτροπές, όχι μόνο διατήρησε τον αναχρονιστικό και ιδεολογικά «υποβλητικό» όρο της «κατάστασης πολιορκίας»[13], αλλά επανέλαβε ουσιαστικά αυτούσιο το περιεχόμενο της διάταξης του άρθρου 91 του Συντάγματος του 1952, ιδίως σε σχέση με τις ουσιαστικές προϋποθέσεις και τις συνέπειες κήρυξής της[14]. Ως προς τις ουσιαστικές προϋποθέσεις η παρ. 1 του αρχικού κειμένου του άρθρου 48 προέβλεπε δύο ξεχωριστές διαδικασίες, ανάλογα με το είδος και την φύση του κινδύνου. Με την επόμενη παρ. 2 διευρύνθηκαν για πρώτη φορά ιστορικά οι εξουσίες της εκτελεστικής εξουσίας και οι συνέπειες της κήρυξης της κατάστασης πολιορκίας, καθώς προβλέφθηκε ότι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορούσε να λαμβάνει και όλα τα αναγκαία νομοθετικής και διοικητικής φύσεως μέτρα για την αντιμετώπιση της κατάστασης και την αποκατάσταση της λειτουργίας των συνταγματικών θεσμών. Η δυνατότητα πρακτικής ενοποίησης νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας στο πρόσωπο του Προέδρου της Δημοκρατίας που ακολούθησε το πρότυπο του άρθρου 16 του γαλλικού Συντάγματος του 1958[15] επικρίθηκε σφόδρα ως «θεσμοθέτηση προσωρινής προεδρικής δικτατορίας»[16]. Με τις ρυθμίσεις των παρ. 3 και 4 οι διαδικαστικές προϋποθέσεις έγιναν λιγότερο αυστηρές. Σύμφωνα με την παρ. 3 η ισχύς του π.δ. που κήρυξε την κατάσταση πολιορκίας, εάν δεν ανακαλείτο νωρίτερα, αιρόταν αυτοδικαίως σε περίπτωση πολέμου με την λήξη του, σε κάθε δε άλλη περίπτωση εντός τριάντα ημερών από της δημοσιεύσεώς του, εκτός αν η ισχύς αυτού παρατεινόταν και πέραν των τριάντα ημερών με π.δ. που εκδιδόταν μετά από προηγούμενη άδεια της Βουλής. Κατά την επόμενη παρ. 4 εάν η έκδοση του π.δ. ελάμβανε χώρα ενώ η Βουλή ήταν απούσα, προβλεπόταν η σύγκλησή της και αν ακόμη είχε λήξει η περίοδος αυτής ή είχε διαλυθεί εντός τριάντα ημερών.
Δύο χρόνια περίπου μετά από την ισχύ του Συντάγματος 1975 εκδόθηκε ο εκτελεστικός του άρθρου 48 Σ. νόμος 566/1977 «περί καταστάσεως πολιορκίας». Σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις του οι εξουσίες των πολιτικών αρχών που ανάγονται στην προστασία της ασφαλείας του κράτους, την τήρηση της τάξεως και την αστυνομία, αναλαμβάνονται από την στρατιωτική αρχή, στο μέτρο που κρίνεται αναγκαίο (άρθρο 2), ενώ το άρθρο 3 προβλέπει τις ειδικότερες εξουσίες της στρατιωτικής αρχής, που ασκούνται στο πλαίσιο της αναστολής της ισχύος των θεμελιωδών δικαιωμάτων που αναφέρονται στην παρ. 1 του άρθρου 48 Σ.[17].
Η αναθεώρηση του 1986, με βάση την οποία διαμορφώθηκε το σημερινό περιεχόμενο του άρθρου 48 Σ., αν και διατήρησε τον απαρχαιωμένο όρο «κατάσταση πολιορκίας»[18] επιχείρησε να τροποποιήσει επί το αυστηρότερο τις προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για την κήρυξή της. Για τον σκοπό αυτό ο αναθεωρητικός νομοθέτης ανέθεσε την σχετική αρμοδιότητα στη Βουλή και την Κυβέρνηση, επιδιώκοντας παράλληλα να ευθυγραμμίσει, κατά το δυνατόν, τις συνέπειες της κήρυξης κατάστασης πολιορκίας με το περιεχόμενο του άρθρου 44 § 1 Σ.[19].
Με την νέα παρ. 1 η πρωτοβουλία κήρυξης της κατάστασης πολιορκίας ανατίθεται συνολικά στην Κυβέρνηση και η σχετική απόφαση λαμβάνεται από την Βουλή. Ως ουσιαστικές προϋποθέσεις προβλέπονται η περίπτωση πολέμου και επιστράτευσης εξαιτίας εξωτερικών κινδύνων, η άμεση απειλή της εθνικής ασφάλειας, καθώς και η εκδήλωση ένοπλου κινήματος για την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος. Έτσι, η σοβαρή διαταραχή ή έκδηλη απειλή κατά της δημόσιας τάξης και ασφάλειας του κράτους από εσωτερικούς κινδύνους αντικαθίσταται από την άμεση απειλή της εθνικής ασφάλειας και την εκδήλωση ένοπλου κινήματος για την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος. Με το συγκεκριμένο αναθεωρημένο περιεχόμενό της η νέα διάταξη εκτός από την ουσιαστική νομική της σημασία εμπεριέχει και αντιδιχαστικό συμβολισμό. Θα πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι η νέα παρ. 1 προσαρμόζεται επίσης ρητά στην θεμελιώδη αρχή της προσωρινότητας του δικαίου της ανάγκης[20], καθώς προβλέπεται πλέον ότι η διάρκεια ισχύος των προβλεπόμενων περιοριστικών μέτρων δεν μπορεί να υπερβαίνει τις δεκαπέντε ημέρες[21].
Όπως όμως σημειώνει ο Α. Μάνεσης, η πρακτική σημασία αυτής της εντυπωσιακής για την δημοκρατικότητά της ρύθμισης μειώνεται από τη διάταξη της παρ. 2, που ορίζει ότι «σε περίπτωση απουσίας της Βουλής» ή, επίσης, «αν συντρέχει αντικειμενική αδυναμία να συγκληθεί εγκαίρως», η κατάσταση πολιορκίας κηρύσσεται με π.δ. που εκδίδεται ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, το οποίο υποβάλλεται από την Κυβέρνηση στη Βουλή για έγκριση μόλις καταστεί δυνατή η σύγκλησή της[22]. Σύμφωνα με τον ίδιο, αυτό σημαίνει ότι ουσιαστικά η απόφαση ανήκει στην Κυβέρνηση, που πρακτικά κρίνει για την ύπαρξη «αντικειμενικής αδυναμίας» για σύγκληση της Βουλής. Έτσι, η νέα διατύπωση της διάταξης της παρ. 2 παρέχει στην Κυβέρνηση την ευχέρεια να αποφύγει την Βουλή και την αυξημένη πλειοψηφία των τριών πέμπτων, επικαλούμενη αδυναμία έγκαιρης σύγκλησής της, οπότε και θέτει τη Βουλή στο περιθώριο επί δεκαπέντε ολόκληρες ημέρες[23].
Περαιτέρω με την παρ. 3 προβλέπεται ότι η διάρκεια των περιοριστικών μέτρων μπορεί να παρατείνεται ανά δεκαπενθήμερο μόνο με απόφαση της Βουλής. Κατά την επόμενη παρ. 4 τα εν λόγω μέτρα αίρονται αυτοδικαίως, εφόσον δεν παρατείνονται με απόφαση της Βουλής και σε κάθε περίπτωση εάν είχαν επιβληθεί εξαιτίας πολέμου με τη λήξη του.
Σε ό,τι αφορά πάντως τις συνέπειες της κήρυξης της κατάστασης πολιορκίας, η σημαντικότερη ίσως αλλαγή είναι αυτή που επήλθε με την παρ. 5, η οποία καταργεί την αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας να προβαίνει στη λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων νομοθετικής ή διοικητικής φύσεως για την αντιμετώπιση της κατάστασης και την αντικαθιστά με την αρμοδιότητά του να εκδίδει μετά από πρόταση της Κυβέρνησης «πράξεις νομοθετικού περιεχομένου για να αντιμετωπιστούν επείγουσες ανάγκες ή για να αποκατασταθεί ταχύτερα η λειτουργία των συνταγματικών θεσμών». Με την συγκεκριμένη διάταξη επαναλαμβάνεται κατ’ ουσίαν η ρύθμιση του άρθρου 44 παρ. 1 Σ., σύμφωνα με την οποία ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει π.ν.π. Αυτονόητο δε θεωρείται ότι όσα ισχύουν ως προς την αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας να εκδίδει τις π.ν.π. του άρθρου 44 παρ. 1 ισχύουν και προκειμένου για τις π.ν.π. του άρθρου 48 παρ. 5 Σ.[24]. Η μόνη διαφορά μεταξύ των δύο αυτών διατάξεων εντοπίζεται στην προθεσμία υποβολής τους στη Βουλή για κύρωση. Ενώ στην περίπτωση του άρθρου 44 παρ. 1 οι εκεί προβλεπόμενες π.ν.π. υποβάλλονται μέσα σε σαράντα ημέρες η αντίστοιχη προθεσμία του άρθρου 48 παρ. 5 είναι δεκαπέντε ημερών. Η νέα ρύθμιση της παρ. 5 θεωρείται ότι αποτελεί αναμφίβολα θετικό βήμα σε σχέση με την ρύθμιση της παλιάς παραγράφου 2 του άρθρου 48 του Συντάγματος που απένεμε στον Ανώτατο Άρχοντα νομοθετικές και διοικητικές υπερεξουσίες χωρίς μάλιστα σαφή όρια και περιορισμούς[25]. Πρόσθετη δε αξία στην νέα αυτή ρύθμιση θα πρέπει να αναγνωρισθεί και από συστηματική άποψη. Με την θέσπισή της κατά προσαρμογή στα κανονιστικά πρότυπα του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. ο αναθεωρητικός νομοθέτης συστηματοποιεί και εξομοιώνει σε σημαντικότατο βαθμό τις νομοθετικές διαδικασίες και στις δύο βασικές περιπτώσεις του συνταγματικού δικαίου της ανάγκης: αυτή δηλαδή του άρθρου 48 που ρυθμίζει το στρατιωτικού χαρακτήρα δίκαιο της ανάγκης (κατάσταση πολιορκίας) και του άρθρου 44 παρ. 1 που ρυθμίζει τις λοιπές καταστάσεις ανάγκης που δεν έχουν στρατιωτικά χαρακτηριστικά. Έτσι, οι π.ν.π. ανάγονται συνταγματικά στο βασικό νομοθετικό μέσο άσκησης του νομοθετικού έργου από την εκτελεστική εξουσία στις περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης. Το γεγονός μάλιστα αυτό, όπως σημειώνεται, θα πρέπει να θεωρείται προσθέτως θετικό και από την άποψη της ενοποίησης των πηγών του δικαίου[26].
Τέλος, με την τελευταία παρ. 7 προβλέπεται ότι σε όλη τη διάρκεια της εφαρμογής των έκτακτων μέτρων ισχύουν αυτοδικαίως οι διατάξεις των άρθρων 61 και 62 του Συντάγματος περί ανεύθυνου και ακαταδίωκτου των βουλευτών αντίστοιχα.
Σε ό,τι αφορά τον εκτελεστικό του άρθρου 48 Σ. ν. 566/1977 το περιεχόμενό του παρέμεινε αναλλοίωτο. Έτσι, ο νόμος αυτός, όπως παρατηρείται, ελάχιστα εναρμονίζεται με το νέο περιεχόμενο του άρθρου 48, όπως διαμορφώθηκε μετά από την αναθεώρηση του 1986[27].
Από τα ήδη εκτεθέντα συνάγεται ότι η αναθεώρηση του 1986 επέφερε σημαντικές βελτιώσεις στο συνταγματικό καθεστώς της κατάστασης πολιορκίας τόσο από άποψη αρμοδιοτήτων και διαδικασίας όσο και από άποψη ουσιαστικού περιεχομένου. Παρόλα αυτά όμως ο θεσμός αυτός, κυρίως λόγω του βεβαρημένου παρελθόντος και των συνεπειών σε νομικό και πολιτικό επίπεδο, εξακολουθεί να θεωρείται, ίσως όχι άδικα, από μερίδα της θεωρίας «θεσμός αυταρχικός και επικίνδυνος για τη σταθερότητα του πολιτεύματος και τη δημοκρατική ομαλότητα[28].
Σε αντίθεση πάντως με την πολύ συχνή ιστορικά ενεργοποίηση του θεσμού της κατάστασης πολιορκίας, κατ’ ευτυχή συγκυρία, υπό το καθεστώς του Συντάγματος του 1975, η διάταξη του άρθρου 48 και ο σχετικός εκτελεστικός νόμος δεν έχουν τεθεί ποτέ σε ισχύ. Συνεπώς, μετά από μισό σχεδόν αιώνα μη εφαρμογής του, ευλόγως μπορεί να γίνεται λόγος για ένα νεκρό δίκαιο (totes Recht) ή θεσμό που βρίσκεται σε ημιθανή κατάσταση, δηλαδή ασήμαντης κανονιστικής αξίας στην πράξη.
- Η ρύθμιση του άρθρου 44 παρ. 1
3.1. Το άρθρο 44 παρ. 1 Σ. ως δίκαιο της ανάγκης
Στην σύγχρονη τυπολογία του δικαίου της ανάγκης όλο και πιο συχνά γίνεται λόγος για «μεγάλες» και «μικρές καταστάσεις ανάγκες»[29]. Πρόκειται για την διάκριση μεταξύ καταστάσεων ανάγκης «μείζονος» και «ήσσονος βαρύτητας» με κριτήριο την φύση και την σοβαρότητα των κινδύνων και των απειλών που τις συνοδεύουν. Η μεν πρώτη κατηγορία αφορά στις καταστάσεις ιδιαίτερα σοβαρής μορφής, που σχετίζονται με κινδύνους υπαρξιακού χαρακτήρα για το κράτος και το πολίτευμα και ρυθμίζονται από το ανωτέρω άρθρο 48 Σ., ενώ στην δεύτερη κατηγορία εντάσσονται όλες εκείνες οι καταστάσεις που δεν υπάγονται στο κανονιστικό πεδίο του άρθρου αυτού. Πρόκειται για τις καταστάσεις εκείνες που ναι μεν έχουν εξαιρετικό και απρόβλεπτο χαρακτήρα, αλλά συγκριτικά με την κατάσταση πολιορκίας, οι κίνδυνοι και οι απειλές που τις συνοδεύουν είναι ηπιότερης μορφής[30]. Οι μικρές αυτές καταστάσεις απαιτούν μεν εξαιρετικές λύσεις με την λήψη άμεσων και έκτακτων ειδικών μέτρων, αλλά ταυτόχρονα η φύση και σοβαρότητά τους δεν δικαιολογούν μια ευρεία παρέμβαση στις συνταγματικές δομές και λειτουργίες και εκτενείς αποκλίσεις από το καθεστώς της κανονικότητας[31]. Ως χαρακτηριστικά παραδείγματα τέτοιου είδους έκτακτης, εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης θεωρούνται οι καταστάσεις εκείνες που προκύπτουν ως συνέπειες σοβαρών φυσικών καταστροφών, περιβαλλοντικών ατυχημάτων, υγειονομικών ή οικονομικών κρίσεων[32] κ.λπ.[33].
Με σκοπό λοιπόν την αντιμετώπιση των ανωτέρω εξαιρετικών καταστάσεων ανάγκης που ναι μεν έχουν επείγοντα και απρόβλεπτο χαρακτήρα, αλλά δεν εντάσσονται στο κανονιστικό πεδίο του άρθρου 48, ο συντακτικός νομοθέτης του 1975 προέβλεψε για πρώτη φορά με το άρθρο 44 παρ. 1 την δυνατότητα λήψης ειδικών μέτρων μέσω έκτακτης νομοθέτησης από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας. Ειδικότερα, σύμφωνα με την διάταξη αυτή σε έκτακτες περιπτώσεις που συνιστούν εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, μετά από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει π.ν.π. Οι πράξεις αυτές πρέπει να υποβληθούν στη Βουλή για κύρωση μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Σε περίπτωση που δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις εν λόγω προθεσμίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής.
Από συστηματική άποψη, κατά την γενικώς κρατούσα γνώμη, οι συγκεκριμένες εξαιρετικές νομοθετικές αρμοδιότητες της κυβέρνησης και του αρχηγού της εκτελεστικής εξουσίας συνάπτονται άμεσα από τη φύση τους και τον προορισμό τους με τo δίκαιο της ανάγκης[34]. Τούτο σημαίνει ότι δεν μπορεί να ασκηθούν οποτεδήποτε και κατά την ελεύθερη κρίση των αρμόδιων οργάνων, αλλά μόνο όταν συντρέχει πράγματι έκτακτη, εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη, που μπορεί να θέσει σε κίνδυνο σοβαρά κρατικά συμφέροντα. Εφόσον όμως ελλείπει η προϋπόθεση αυτή οι εν λόγω εξαιρετικές νομοθετικές αρμοδιότητες της εκτελεστικής εξουσίας αργούν[35] και δεν είναι νόμιμη η ενεργοποίησή τους. Σημαίνει δε προσθέτως ότι τα νοµοθετικά µέτρα που λαμβάνονται με τις εν λόγω π.ν.π. πρέπει να έχουν ειδικό και συγκεκριμένο χαρακτήρα και σε καμία περίπτωση γενικό και πάγιο. Συναφώς επισημαίνεται ότι με βάση το ουσιαστικό περιεχόμενό της, η διάταξη του άρθρου 44 παρ. 1 συνιστά μια «πολιτική» υποδοχή του Συντάγματος στο δίκαιο της ανάγκης, δηλαδή σε περιόδους ειρήνης σε σχέση με το άρθρο 48 Σ., που σχετίζεται με εμπόλεμες ή ανώμαλες πολιτικές καταστάσεις και συνιστά την στρατιωτική έκφανσή του[36]. Πρόκειται με άλλα λόγια για την γενικώς κρατούσα σύγχρονη αντίληψη που τάσσεται με την ευρύτερη έννοια της «πολιτικής ανάγκης», δηλαδή της ανάγκης από πολιτική και όχι μόνο πολιτειακή άποψη, που απαιτεί την άμεση νομοθετική αντιμετώπιση ενός απρόβλεπτου, εξαιρετικού και επείγοντος προβλήματος[37]. Ρητός χαρακτηρισμός του άρθρου 44 παρ. 1 ως μέρους του δικαίου της ανάγκης συναντάται και στη νομολογία, σύμφωνα με την οποία οι εκεί προβλεπόμενες π.ν.π. «εκδίδονται μόνο όταν υπάρχουν ορισμένες συστατικές προϋποθέσεις που τις ορίζει το Σύνταγμα»[38].
Από ουσιαστική άποψη, όπως ορθά επισημαίνεται, το άρθρο 44 παρ. 1 Σ. ρυθμίζει μια εξαιρετική κατάσταση, συνιστώντας το θεσμικό πλαίσιο ενός συντεταγμένου δικαίου της ανάγκης, που οφείλει να υπακούει σε συγκεκριμένες και αυστηρές τυπικές και ουσιαστικές προϋποθέσεις, καθώς μέσα σε σύντομες προθεσμίες είτε καθίσταται τυπικός νόμος είτε παύει να ισχύει[39]. Με βάση τα ανωτέρω η κρατούσα θέση προβαίνει σε μια ιδιαίτερα κρίσιμη διαπίστωση: αφού το ισχύον Σύνταγμα προβλέπει και μετά από την αναθεώρηση του 1986 κρίσιμες εξουσίες του Προέδρου της Δημοκρατίας σε περιπτώσεις ανάγκης (άρθρα 44 και προπάντων 48), δεν μπορεί πλέον να γίνεται λόγος για ένα εξωσυνταγματικό «δίκαιο της ανάγκης». Υποστηρίζεται ευλόγως ότι δεν υφίσταται πλέον ούτε δημοκρατική νομιμοποίηση προς τούτο ούτε οιαδήποτε πρακτική δικαιολογία. Το δίκαιο της ανάγκης λοιπόν, υπό την έννοια ενός δικαίου που δημιουργείται και παράγεται κατά παράβαση του Συντάγματος, δεν μπορεί να αποτελεί υπό το ισχύον Σύνταγμα πηγή του δημόσιου δικαίου[40]. Συναφώς δε επισημαίνεται πως τυχόν διαπίστωση ότι το ρητώς προβλεπόμενο στα άρθρα 44 και 48 Σ. δίκαιο της ανάγκης δεν μπορεί να ανταποκριθεί στην πολυμορφία των σύγχρονων διακινδυνεύσεων, δεν θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι μια τέτοια διαπίστωση μπορεί να λειτουργήσει υπέρ της αποδοχής περαιτέρω εκπτώσεων ως προς τις εγγυήσεις του κράτους δικαίου[41].
Τονίζεται πάντως ότι η διάκριση μεταξύ «συντεταγμένου» και συντακτικού δικαίου της ανάγκης εξακολουθεί να διατηρεί όχι μόνο την εννοιολογική της σημασία, αλλά και την κανονιστική της αξία και μετά από την ισχύ του Συντάγματος του 1975. Κατά την άποψη αυτή συντεταγμένο δίκαιο της ανάγκης συνιστούν οι ρυθμίσεις που προβλέπονται από τα συντάγματα ή τη διεθνή ή την ενωσιακή νομοθεσία για μικρές ή μεγάλες καταστάσεις ανάγκης, ενώ το «συντακτικό» δίκαιο της ανάγκης είναι εκείνο που «θεμελιώνεται αφ’ εαυτού του σε απρόβλεπτες και καινοφανείς πραγματικές καταστάσεις που ξεπερνούν τις προβλέψεις της έννομης τάξης». Καταστάσεις δηλαδή, οι οποίες δεν είναι απλώς δύσκολες ή ακραίες, αλλά μπορεί να οδηγήσουν σε διάρρηξη ή ακόμη και κατάλυση της έννομης τάξης, αν δεν γίνει προσπάθεια να αντιμετωπισθούν πέραν μεν των ισχυουσών προβλέψεων της, αλλά πάντως «εγκιβωτιζόμενες» σε αυτήν[42].
Με βάση τo ανωτέρω περιεχόμενό του, το άρθρο 44 παρ.1 Σ. μαζί με το άρθρο 48 Σ. συνιστούν το γενικό μέρος του συνταγματικού δικαίου της ανάγκης, που έχει ως σκοπό την αντιμετώπιση των μεγάλων και μικρών κρίσεων. Από κοινού δε με ειδικότερες συνταγματικές διατάξεις[43] που προβλέπουν την λήψη έκτακτων μέτρων σε πολύ συγκεκριμένους τομείς όταν συντρέχουν εξαιρετικές περιπτώσεις αποτελούν το corpus των συνταγματικών ρυθμίσεων με τις οποίες αντιμετωπίζονται ακραίες, έκτακτες, εξαιρετικά επείγουσες και απρόβλεπτες καταστάσεις ανάγκης[44], το οποίο από συστηματική άποψη θα μπορούσε να χαρακτηρισθεί ως «Σύνταγμα της ανάγκης».
3.2. Το άρθρο 44 παρ. 1 Σ ως δίκαιο της κανονικότητας
Δεν στερείται όμως υποστηρικτών και η αντίθετη άποψη σύμφωνα με την οποία το κανονιστικό περιεχόμενο του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά δίκαιο της ανάγκης. Τούτο δε καθώς στην περίπτωση του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. δεν συντρέχουν όλες οι απαιτούμενες προϋποθέσεις, που θα δικαιολογούσαν έναν τέτοιο χαρακτηρισμό. Ειδικότερα, θεωρείται ότι δεν συντρέχει παρά μόνο το κριτήριο που αφορά στο απρόβλεπτο και σοβαρό συμβάν, το οποίο καλύπτεται εν πολλοίς στη συγκεκριμένη διάταξη από την έννοια της εξαιρετικώς επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης[45]. Συνεπώς, σημειώνεται, δεν αρκεί η συνδρομή του συγκεκριμένου κριτηρίου για τον χαρακτηρισμό του άρθρου 44 παρ. 1 Σ ως μορφής του δικαίου της ανάγκης, καθώς δεν συντρέχουν οι υπόλοιπες ουσιαστικές προϋποθέσεις και ειδικότερα δεν συντρέχει η προϋπόθεση που αφορά στην «ύπαρξη πολιτειακού κινδύνου»[46].
Υποστηρίζεται περαιτέρω ότι «γράμμα και τέλος των συνταγματικών διατάξεων δεν μπορούν να μεταβληθούν λόγω εκτάκτων συνθηκών». Κατά τα λοιπά, ούτε νομική ερμηνεία ούτε μεθοδολογία της ανάγκης είναι δογματικώς ανεκτή. Η μέθοδος ερμηνείας του δικαίου δεν μπορεί να μεταβάλλεται λόγω εκτάκτων συνθηκών[47].
Προβάλλεται τέλος, ότι δεν θα πρέπει να γίνει δεκτή ούτε η θέση σύμφωνα με την οποία το άρθρο 44 παρ. 1 θεσπίζει ηπιότερη μορφή δικαίου της ανάγκης σε σχέση με το άρθρο 48 Σ., που συνιστά την σοβαρότερη και πλέον καθαρή περίπτωσή του[48], καθώς η καθιέρωση ενός δικαίου ανάγκης με ηπιότερα χαρακτηριστικά δημιουργεί, κατά την άποψη αυτή, εννοιολογικές συγχύσεις. Έτσι, θα πρέπει να γίνει δεκτό, κατά την ίδια άποψη, ότι η διάταξη του άρθρου 44 παρ. 1 δεν συνιστά δίκαιο ανάγκης, αλλά διεύρυνση της νομοθετικής εξουσίας του Προέδρου της Δημοκρατίας[49]. Συνεπώς, συνεχίζει η ίδια πάντοτε γνώμη, με τη διάταξη του άρθρου 44 παρ. 1 ρυθμίζεται όχι τόσο το δίκαιο της ανάγκης, αλλά η κατάσταση της νομοθετικής ανάγκης, καθώς μεταξύ των θεσμών των π.ν.π. και της κατάστασης πολιορκίας δεν υφίσταται τίποτε περιςσότερο από μια απλή εννοιολογική συγγένεια[50].
Είναι προφανές ότι οι ανωτέρω απόψεις που αρνούνται τον χαρακτηρισμό του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. ως μορφής του δικαίου της ανάγκης είναι επηρεασμένες από το γεγονός ότι ο συντακτικός νομοθέτης στην χώρα μας έως το Σύνταγμα του 1975, όπως και ορισμένα άλλα αλλοδαπά Συντάγματα, ρύθμιζε ρητά μόνο την παραδοσιακή πτυχή του δικαίου της ανάγκης, δηλαδή την κατάσταση πολιορκίας. Τούτο βεβαίως δεν σημαίνει ότι δεν υφίσταντο στην κοινωνική και νομική πραγματικότητα άλλες ακραίες καταστάσεις που δεν συνδέονταν μεν με πολιτειακούς κινδύνους, αλλά για την αντιμετώπισή τους δεν αρκούσε το δίκαιο της κανονικότητας και ήταν απαραίτητη η εφαρμογή ενός εξαιρετικού δικαίου, το οποίο εμφανίζει έντονες ομοιότητες με αυτό που ρυθμίζει την κατάσταση πολιορκίας.
Όπως δε γίνεται γενικώς δεκτό στην συνταγματική θεωρία και νομολογία, όχι μόνο στην χώρα μας, αλλά και διεθνώς, το δίκαιο της ανάγκης δεν εξαντλείται στη σωτηρία του κράτους και της πατρίδας από πολιτειακού χαρακτήρα κινδύνους και απειλές. Τα σύγχρονα κράτη και οι κοινωνίες κινδυνεύουν επίσης από ακραίες καταστάσεις ανάγκης «πολιτικού χαρακτήρα» που απαιτούν την εφαρμογή ενός εξαιρετικού δικαίου. Όπως δε χαρακτηριστικά επισημαίνεται, οι αντικειμενικοί κίνδυνοι που συνοδεύουν τον θεσμό της κατάστασης πολιορκίας δεν πρέπει να λειτουργούν αποτρεπτικά για την αναγνώριση μιας «κατάστασης έκτακτης ανάγκης», που χρήζει έκτακτης νομοθετικής αντιμετώπισης προκειμένου να αντιμετωπισθούν ακραίες περιβαλλοντικές, οικονομικές ή υγειονομικές κρίσεις, όπως η πρόσφατη πανδημία, ή ακόμα φυσικές καταστροφές εξαιρετικών διαστάσεων[51], όπως οι πολύ πρόσφατες πυρκαγιές και πλημμύρες.
3.3. Ο κίνδυνος καταχρηστικής και εργαλειακής εφαρμογής του άρθρου 44 παρ. 1
Με δεδομένο τον, κατά τα ανωτέρω, σκοπό που είναι προορισμένη να υπηρετεί η διάταξη του άρθρου 44 παρ. 1 Σ., τα νοµοθετικά µέτρα που λαμβάνονται κατ’ εφαρμογή της, όπως ήδη αναφέρθηκε, θα πρέπει να έχουν ειδκό και όχι γενικό και πάγιο χαρακτήρα[52]. Οι σχετικές ρυθμίσεις δηλαδή θα πρέπει να σχετίζονται αυστηρά με την αντιμετώπιση κινδύνων που απορρέουν από μια συγκεκριμένη κατάστασης ανάγκης και, συνεπώς, να έχουν πρόσκαιρη διάρκεια. Τούτο σημαίνει ότι ο χρόνος ισχύος των μέτρων που θεσπίζονται δεν θα πρέπει να υπερβαίνει την διάρκεια της επίμαχης κρίσης. Θα πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι στις περισσότερες περιπτώσεις η έκδοση των π.ν.π., ιδίως κατά τις τελευταίες δύο δεκαετίες, λαμβάνει χώρα χωρίς να συντρέχουν οι ουσιαστικές προϋποθέσεις της εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης και της προσωρινότητας[53] των σχετικών ρυθμίσεων[54]. Τούτο δε καθώς παρατηρείται ολοένα και περισσότερο έντονα πληθωρική χρήση του θεσμού[55] με αποτέλεσμα να νοθεύεται το κοινοβουλευτικό πολίτευμα και να καταστρατηγείται το άρθρο 43 παρ. 2 Σ., αφού εκδίδονται ουσιαστικά διοικητικές πράξεις και μάλιστα γενικού περιεχομένου χωρίς προηγούμενη νομοθετική εξουσιοδότηση. Με άλλα λόγια η καταχρηστική εφαρμογή του άρθρου 44 παρ. 1 παραβιάζει ευθέως τον νομολογιακό κανόνα[56], που καθιερώθηκε στις αρχές της δεκαετίας του 1990, σύμφωνα με τον οποίο είναι ανίσχυρος ο νόμος που κυρώνει αναδρομικά κανονιστική πράξη, η οποία εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση[57]. Ουσιαστικά δηλαδή η συγκεκριμένη καταχρηστική εφαρμογή επαναφέρει την πρακτική που ακολουθείτο πριν από την καθιέρωση του εν λόγω νομολογιακού κανόνα: την κατά καταστρατήγηση δηλαδή του άρθρου 43 παρ. 2 έκδοση κανονιστικών αποφάσεων χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση, που αποκτούσαν ισχύ μέσω αναδρομικού νόμου.
Όπως ήδη αναφέρθηκε το δίκαιο της ανάγκης έχει διανύσει ιδιαίτερα μακρό ιστορικά δρόμο. Εκτός από την παγκοσμιότητα απέκτησε και έντονα εργαλειακό χαρακτήρα, καθώς συχνά αναδεικνύεται σε μέσο εκπλήρωσης και επίτευξης πολιτικών και ιδεολογικών στόχων[58]. Πολλά είναι τα ιστορικά παραδείγματα, ιδίως μετά από τις αρχές του προηγούμενου αιώνα, χωρών που βρίσκονταν σε μια διαρκή κατάσταση έκτακτης ανάγκης που με πρόσχημα πολιτειακούς κινδύνους και την προστασία του πολιτεύματος οδήγησαν σε πλήρη παράλυση του κοινοβουλίου ή ακόμη και σε συνταγματική εκτροπή και κατάλυση του δημοκρατικού καθεστώτος.
Όπως βέβαια επισημαίνεται περιπτώσεις καταχρηστικής εφαρμογής του δικαίου της ανάγκης καταγράφονται ιστορικά όχι μόνα από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά και μέσω ενός «νομοθετικού», όπως αποκαλείται, «μοντέλου». Πρόκειται για τις περιπτώσεις εκείνες, όπου ένα κοινοβούλιο υιοθετεί εξουσίες έκτακτης ανάγκης και πολύ συχνά ενισχύει την εκτελεστική εξουσία με νέες διευρυμένες έκτακτες «αρμοδιότητες ανάγκης». Μια τέτοια, κοινοβουλευτική από τυπική άποψη διαδικασία, μπορεί από μια πρώτη προσέγγιση να φαίνεται πιο δημοκρατική, αλλά στην ουσία νομιμοποιεί την καταχρηστική εφαρμογή ενός εξαιρετικού δικαίου σε περιπτώσεις είτε ανύπαρκτων κινδύνων είτε λήψης υπερβολικών μέτρων σε σχέση με τη φύση και την έκταση της αντιμετωπιζόμενης κατάστασης. Ίσως ακόμη πιο ανησυχητική, όπως σημειώνεται, μπορεί να χαρακτηρισθεί η περίπτωση των αποκαλούμενων νομοθετικών «αντιδράσεων έκτακτης ανάγκης». Πρόκειται για την εξαιρετική νομοθεσία που δεν ορίζεται μεν ως εξουσία έκτακτης ανάγκης, αλλά ψηφίζεται κατά τη διάρκεια μιας απειλής ως αντίδραση σε αυτήν. Όπως μάλιστα σημειώνεται, πολλές από τις σχετικές ρυθμίσεις που θεσπίζονται στο πλαίσιο μιας τέτοιας συνήθους νομοθετικής διαδικασίας κάνουν τις περισσότερες εξουσίες έκτακτης ανάγκης να φαίνονται πολύ ήπιου χαρακτήρα[59].
Σε ό,τι αφορά πάντως τους κινδύνους, που μπορεί να προκύψουν από τις μικρές καταστάσεις ανάγκης για την συνολική λειτουργία της έννομης τάξης, υποστηρίζεται ότι επειδή η αιτία ενεργοποίησης του σχετικού καθεστώτος δεν σχετίζεται με πολιτειακούς κινδύνους και τα λαμβανόμενα είναι τόσο ορατά και προφανή, οι καταστάσεις αυτές έκτακτης ανάγκης θα πρέπει να θεωρούνται καταρχάς πολύ λιγότερο επικίνδυνες για τη συνταγματική τάξη και την ομαλή και ταχεία επάνοδο στην κανονικότητα[60].
Δεν αποκλείεται πάντως σε ορισμένες περιπτώσεις το ενδεχόμενο και οι μικρές καταστάσεις ανάγκης που συνοδεύονται από χαλαρότερα μέτρα και λιγότερο αυστηρούς περιορισμούς να αποτελέσουν ευκαιρία και αφορμή για την εκτελεστική εξουσία να παραβιάσει τους δημοκρατικούς θεσμούς και να προβεί σε απολυταρχικές αποφάσεις που ενισχύουν τις κρατικές εξουσίες προκειμένου να κάμψουν εστίες αμφισβήτησης και αντίστασης. Ένα πρόσθετο ζήτημα που μπορεί να προκύψει και στις περιπτώσεις των «μικρών καταστάσεων ανάγκης» είναι η διάρκεια των περιοριστικών μέτρων και ο χρόνος που απαιτείται για την επιστροφή στο status quo ante[61]. Έτσι, και μικρές καταστάσεις ανάγκης μπορεί να αποτελέσουν πρόσχημα για παρατεταμένους και αδικαιολόγητους περιορισμούς στις συνταγματικές ελευθερίες, ενώ έχουν ήδη αρθεί οι λόγοι που δικαιολογούσαν την επιβολή τους. Με βάση τις διαπιστώσεις αυτές, επισημαίνεται, ότι υπάρχει μια έντονη σχέση ανάμεσα σε όλες τις περιπτώσεις κατάστασης ανάγκης και την παράλυση των συνταγματικών θεσμών[62].
Πράγματι, η ιστορία είναι γεμάτη από υπερβολικές και καταχρηστικές εφαρμογές του δικαίου της ανάγκης. Ευλόγως, όπως σημειώνεται, οι ανησυχίες της θεωρίας εστιάζονται περισσότερο στην δυσανάλογα υπερβολική κρατική αντίδραση, ενώ υποτιμώνται ή παραβλέπονται παντελώς οι κίνδυνοι που μπορούν να προκύψουν είτε από μια σκόπιμη ή μη, παντελή απροθυμία και αδράνεια είτε από μια μειωμένη αντίδραση των αρμόδιων κρατικών οργάνων σε περιπτώσεις που καταστάσεις ανάγκης επιβάλλουν την λήψη έκτακτων μέτρων[63]. Τονίζεται συναφώς ότι και η απραξία ή η ελλιπής κρατική αντίδραση (underreaction) σε τέτοιου είδους καταστάσεις ανάγκης από την πλευρά των αρμόδιων οργάνων μπορεί να προκαλέσει σοβαρές ή και ανεπανόρθωτες βλάβες στα κρατικά συμφέροντα και να θέσει σε κίνδυνο την συνταγματική τάξη και την ανθεκτικότητα του συντάγματος[64]. Είναι προφανές ότι η επάρκεια και η αποτελεσματικότητα του Συντάγματος δεν εξαρτώνται μόνο από την επινοητικότητα των συντακτών του, το κανονιστικό του περιεχόμενο και την ικανότητά του να προσαρμόζεται στην διαρκώς εξελισσόμενη πραγματικότητα. Ως κείμενο μπορεί να αποτελεί τον υπέρτατο νομικό κανόνα που επιβάλλει την συμμόρφωση προς τις επιταγές του κυβερνώντων και κυβερνωμένων, αλλά δεν διαθέτει νομικό αυτοματισμό. Ο σεβασμός και η τήρησή του εξαρτώνται καταφανώς από την ετοιμότητα και την βούληση του εφαρμοστή του να αναγνώσει, να κατανοήσει και να αντιμετωπίσει εν τέλει με τα κατάλληλα μέτρα την πραγματικότητα.
Ένα σύγχρονο δημοκρατικό σύνταγμα όσο και αν εκφράζει με επαρκή κανονιστική πυκνότητα την «βασική ιδέα περί διακυβέρνησης και έννομης τάξης» και περιέχει τους γενικούς και αφηρημένους κανόνες που καθορίζουν την λειτουργία του δικαίου της ανάγκης, προφανώς και δεν μπορεί να διαθέτει αυτοματισμούς ούτε ως προς το πότε επιβάλλεται η ενεργοποίηση του δικαίου αυτού ούτε ως προς το είδος, την έκταση και την ένταση ούτε ως προς την διάρκεια των μέτρων που πρέπει να ληφθούν. Ο συντακτικός νομοθέτης και στην περίπτωση του δικαίου της ανάγκης θεσπίζει γενικούς και αφηρημένους κανόνες με τους οποίους καθορίζονται οι εξαιρετικές εξουσίες σε ακραίες περιπτώσεις κινδύνων που χρήζουν ειδικής αντιμετώπισης. Η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν συνιστά μια απλή ενεργοποίησή τους, όπως στην περίπτωση του “νομικού αυτοματισμού”, αλλά προϋποθέτει πάντοτε σταθμίσεις και αξιολογήσεις από την πλευρά των αρμόδιων κρατικών οργάνων.
Αποδεικνύεται τέλος, ότι οι εφαρμοστές του δικαίου της ανάγκης καλούνται να αναζητούν πάντοτε το κρίσιμο σημείο αντικειμενικής μεσότητας και ισορροπίας ανάμεσα στις ορίζουσες έννοιες των ακραίων καταστάσεων: την υπερβολή από την μία πλευρά και το αντίζυγο της αδράνειας ή υποτονίας από την άλλη. Στο ενδιάμεσο πεδίο θα πρέπει να αναζητηθεί το κρίσιμο σημείο μεσότητας που θα καθορίζει την ορθότητα και την αποτελεσματικότητα των μέτρων που πρέπει να επιλεγούν. Όταν ο εφαρμοστής του Συντάγματος κινείται στα ανωτέρω άκρα είναι προφανές ότι ηθελημένα ή μη αλλοιώνει ουσιωδώς την δικαιοκρατική αρχή και την γενικότερη λειτουργία του Συντάγματος. Καταφανώς στις περιπτώσεις αυτές δεν πρόκειται για ανεπάρκεια και αποτυχία του Συντάγματος, αλλά για κρατική αποτυχία και ανεπάρκεια να αντιμετωπίσει την πραγματικότητα[65].
Με βάση τα ανωτέρω, αυτό που καθίσταται προφανές είναι ότι, ακόμη και όταν τα εξαιρετικά μέτρα ανάγκης λαμβάνουν σοβαρά υπόψη τις εγγυήσεις της δικαιοκρατικής αρχής, διάκριση των εξουσιών και θεμελιώδη δικαιώματα συνήθως δοκιμάζονται. Έτσι, όπως σημειώνεται, χωρίς ουσιαστικά ανεξάρτητη δικαστική εξουσία ή ουσιαστικά ενεργή «κοινοβουλευτική εποπτεία» για την τήρηση των συνταγματικών περιορισμών και εγγυήσεων, τα όρια στη χρήση των εξουσιών «ανάγκης» αποτελούν απλώς λόγια επί χάρτου[66].
ΙΙΙ. Ο δικαστικός έλεγχος συνταγματικότητας των νομικών πράξεων που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης
Η συνταγματοποίηση της κατάστασης πολιορκίας για πρώτη φορά με το Σύνταγμα του 1864/1911 αποτέλεσε αναμφίβολα έναν από τους σημαντικότερους σταθμούς του ελληνικού συνταγματισμού. Οι σοβαρές ανατροπές που επέφερε η θεσμοποίηση αυτή στην συνολική λειτουργία της έννομης τάξης ευλόγως ανέδειξαν σε κρίσιμο quaestio juris το ζήτημα του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των σχετικών μέτρων και της έκτασης αυτού. Το εάν με άλλα λόγια δηλαδή οι εν γένει νομικές πράξεις που εκδίδονται στο πλαίσιο του δικαίου της ανάγκης δικαιολογούνται από το κανονιστικό περιεχόμενο και την έκταση που αναγνωρίζεται σε αυτό από το Σύνταγμα ως lex superior.
Έτσι, η ιδιάζουσα λειτουργία της κατάστασης πολιορκίας και οι συνέπειές της στην συνολική συνταγματική αρχιτεκτονική, όπως αναμενόταν, προκάλεσε από νωρίς το έντονο ενδιαφέρον της συνταγματικής θεωρίας και ως προς την αναγνώριση της εξουσίας για διενέργεια δικαστικού ελέγχου και ως προς το βάθος αυτού. Ένα ενδιαφέρον που λόγω της διαχρονικής σημασίας του δικαίου της ανάγκης για την συνολική λειτουργία της έννομης τάξης παραμένει αναμφισβήτητα αμείωτο έως και σήμερα. Οι έντονα πολιτικοί και ιδεολογικοί χρωματισμοί των εκτιμήσεων και αξιολογήσεων που οδηγούν στην απόφαση των αρμόδιων πολιτειακών οργάνων να ενεργοποιήσουν εξουσίες ανάγκης, καταφανώς συνδέονται άμεσα με το μείζον πρόβλημα της οριοθέτησης του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων και τον οριακό ή μη χαρακτήρα του[67].
Η ενεργοποίηση του δικαίου της ανάγκης είναι προφανές ότι βρίσκει έρεισμα σε ρυθμίσεις που τοποθετούνται καταρχάς στη νομική σφαίρα. Είναι όμως εξαιρετικά αμφίβολο αν οι ουσιαστικοί λόγοι που οδήγησαν στην εφαρμογή των ρυθμίσεων αυτών κινούνται στην ίδια σφαίρα και δεν προσδίδουν στην ανάγκη χαρακτηριστικά που την μετατρέπουν εν τέλει σε «πολιτική». Ζητούμενο είναι δηλαδή αν το «δίκαιο» ορίζει την μορφή και η «πολιτική» τους ουσιαστικούς λόγους ενεργοποίησης των εξαιρετικών εξουσιών, απδεσμευόμενη στο σημείο αυτό από το δίκαιο. Ευλόγως λοιπόν αναφύεται το ερώτημα εάν η φύση του δικαίου της ανάγκης και τα έντονα πολιτικά στοιχεία που το διακρίνουν, το ανάγουν τελικά σε νομική περιοχή που διακρίνεται από στεγανότητα απέναντι στον δικαστικό έλεγχο και εντάσσεται στη δικαστικά ανέλεγκτη αρμοδιότητα των πολιτειακών οργάνων[68].
Προσθέτως, ο δικαστικός έλεγχος των ως άνω πράξεων βρίσκεται αντιμέτωπος και με το κρίσιμο επίσης ζήτημα της συνταγματικότητας των λαμβανόμενων μέτρων τόσο ως προς την φύση, την έκταση και την ένταση όσο και ως προς την διάρκεια της ισχύος τους. Τα ζητήματα αυτά συνοδεύονται από ιδιαίτερες δυσκολίες, καθώς ο έλεγχός τους στις περισσότερες περιπτώσεις απαιτεί ειδική επιστημονική γνώση. Οι εγγενείς εν λόγω δυσχέρειες του ελέγχου συνταγματικότητας γίνονται ακόμη πιο περίπλοκες όταν τα μέσα που πρέπει να επιλεγούν έχουν πολιτική και ιδίως κοινωνική διάσταση. Στις περιπτώσεις αυτές δεν μπορεί να είναι γνωστή επακριβώς η αιτιακή συνάφεια μέσων και σκοπού και, επομένως, δεν είναι διαθέσιμη η επαρκής εμπειρία που απαιτείται για τον επακριβή προσδιορισμό των καταλληλότερων και ηπιότερων μέσων προκειμένου να αντιμετωπισθούν συγκεκριμένοι κίνδυνοι και να επιτευχθούν συγκεκριμένοι στόχοι[69].
Προκύπτει συνεπώς, ότι η φύση του δικαίου της ανάγκης ως ιδιόμορφης συνταγματικής ύλης προσδιορίζει σε μεγάλο βαθμό δικονομικά και την φύση και το βάθος του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των σχετικών πολιτειακών πράξεων. Οι έντονες διαφωνίες στις σχετικές προσεγγίσεις τόσο στο πεδίο της θεωρίας όσο και της νομολογίας αναδεικνύουν δογματικά ζητήματα με διαχρονικό ενδιαφέρον.
- Ο δικαστικός έλεγχος συνταγματικότητας επί κατάστασης πολιορκίας
1.1. Οι απόψεις της θεωρίας υπό το προϊσχύσαν δίκαιο
Σύμφωνα με μια πρώτη προσέγγιση οι εκτιμήσεις και οι αξιολογήσεις των αρμόδιων πολιτειακών οργάνων με βάση τις οποίες κηρύσσεται η κατάσταση πολιορκίας έχουν πολιτικά χαρακτηριστικά. Συνεπώς, η αναγνώριση εξουσίας στον δικαστή να διενεργεί τέτοιου είδους έλεγχο θα συνιστούσε εμπλοκή του σε κρίσεις πολιτικής σκοπιμότητας, δηλαδή ξένες προς το δικαιοδοτικό του λειτούργημα[70]. Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η έννοια των εξαιρετικών καταστάσεων ανάγκης δεν συνδέεται με την αρχή της νομιμότητας, δηλαδή με αρχή δημόσιου δικαίου, αλλά εντάσσεται στον χώρο της σκοπιμότητας. Η ανάγκη αποτελεί «αποκλειστικά πολιτική και όχι νομική θεωρία» και, επομένως, ο δικαστής δεν είναι αρμόδιος να κρίνει τη συνδρομή των στοιχείων της έννοιας αυτής, διότι διαφορετικά θα μεταβαλλόταν σε πολιτικό όργανο[71]. Υποστηρίχθηκε συναφώς ότι «η αναγνώρισις δικαστικού ελέγχου επί της ανάγκης, ίνα εξακριβωθεί είτε η κατ’ αρχήν συνδρομή της, είτε η τήρησις των άκρων ορίων της, είτε τέλος η περί αυτής συνείδησις παρά τη κυβερνήσει, είναι αδύνατος». Τούτο δε, καθόσον άμεσα ή έμμεσα «μεταθέτει κρίσιν περί πολιτικής σκοπιμότητος εις τον δικαστήν και τον καθιστά, ολίγον πολύ, φορέα πολιτικής εξουσίας άνευ πολιτικής ευθύνης και άνευ τεχνικής αρμοδιότητας»[72].
Εκτός όμως από την νομική φύση της πράξεως που κηρύσσει την κατάσταση πολιορκίας θεωρήθηκε ότι και αντικειμενικοί λόγοι δεν επιτρέπουν τον σχετικό δικαστικό έλεγχο. Υποστηρίχθηκε ειδικότερα ότι το ανεπίτρεπτο του δικαστικού ελέγχου επιβάλλεται και λόγω αντικειμενικής αδυναμίας του δικαστή να διενεργήσει σχετικό έλεγχο. Όπως τονίζεται χαρακτηριστικά τα στοιχεία εκτίμησης της κατάστασης πολιορκίας ούτε μπορεί να γνωρίζει λεπτομερώς ο δικαστής ούτε τις απαιτούμενες γνώσεις διαθέτει ούτως ώστε και αν ακόμη κατέχει τα στοιχεία αυτά να είναι βέβαιο ότι η εκτίμησή του θα είναι ακριβής. Τούτο δε είναι πολύ φυσικό να συμβαίνει, αφού τα συγκεκριμένα στοιχεία από τη φύση τους είναι πολύ ολίγον νομικά και πάρα πολύ πολιτικά[73].
Στον αντίποδα της ανωτέρω προσέγγισης υποστηρίχθηκε ότι οι πράξεις με τις οποίες εφαρμόζεται δίκαιο της ανάγκης δεν πρέπει να διαφεύγουν του δικαστικού ελέγχου ούτε ως προς τη συνδρομή των σχετικών ουσιαστικών προϋποθέσεων. Η άποψη αυτή στηρίζεται κυρίως στην συνταγματικώς αναγνωριζόμενη εξουσία και υποχρέωση του δικαστή να διενεργεί έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων. Κατ’ ακολουθία, η συγκεκριμένη εξουσία συνάπτεται άμεσα και με τον έλεγχο της επείγουσας ανάγκης για την έκδοση ενός νομοθετήματος και, συνεπώς, όχι μόνο δικαιολογεί, αλλά καθιστά υποχρεωτικό τον σχετικό δικαιοδοτικό έλεγχο[74].
Ειδικότερα, σύμφωνα με την σαφή θέση του Α. Μάνεση, ο δικαστής εφόσον δικαιούται και υποχρεούται να ερευνά εν γένει την συνταγματικότητα των πράξεων όλων των πολιτειακών οργάνων, έχει, κατά λογική συνέπεια, την αρμοδιότητα να ερευνά και το ζήτημα της συνδρομής των όρων εφαρμογής του δικαίου της ανάγκης. Τούτο δε καθόσον το δίκαιο αυτό καλύπτει την τυπική αντισυνταγματικότητα νομοθετικών πράξεων που ενεργούνται αναρμοδίως, μέσα σε συνταγματικό πολίτευμα που λειτουργεί ομαλώς κατά τα άλλα, για την αντιμετώπιση εξαιρετικών και κρίσιμων για την πολιτεία περιστάσεων[75]. Κρίνεται συνεπώς επιβεβλημένη, κατά την ίδια άποψη, ο από μέρους του δικαστή έλεγχος αν σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση ενεργοποίησης του δικαίου της ανάγκης συνέτρεχαν οι απαιτούμενοι όροι. Από την συνδρομή των όρων αυτών εξαρτάται η νομιμοποίηση της εκτελεστικής εξουσίας να νομοθετήσει μέσω αναγκαστικών νόμων και, κατ’ ακολουθία, η ισχύς αυτών και η υποχρέωση του δικαστή να συμμορφωθεί προς τους κανόνες που θεσπίσθηκαν με τον τρόπο αυτό[76]. Συνεπώς, κατά την ίδια πάντοτε γνώμη, που ακολούθησε μεγάλη μερίδα της θεωρίας, η σχετική κρίση συνιστά ζήτημα νομικό που πρέπει να υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο[77].
Σύμφωνα με ενδιάμεση άλλη άποψη ο δικαστής ναι μεν δεν διαθέτει εξουσία να ελέγχει την συνδρομή των ουσιαστικών προϋποθέσεων της κατάστασης ανάγκης, αλλά πρέπει να γίνει δεκτό ότι οφείλει να εξετάζει την αναγραφή στο σώμα της σχετικής πράξης του λόγου που υπαγόρευσε την έκδοσή της, διότι άλλως δεν θα πρέπει να γίνει δεκτή η εφαρμογή της. Πιο συγκεκριμένα κατά την προσέγγιση αυτή «ο δικαστής οφείλει μόνο να εξετάση αν αναγράφεται εις το αναγκαστικόν διάταγμα ως δικαιολογία της εκδόσεώς του το επείγον της ανάγκης, κατά την κρίσιν της εκτελεστικής εξουσίας, άνευ δε της βεβαιώσεως ταύτης πρέπει να μη δέχεται να το ερφαρμόση ως μέτρον εξ ανάγκης επιβαλλόμενον, αλλά δεν δικαιούται να κρίνη περί της αληθείας της βεβαιώσεως ταύτης»[78]. Με άλλα λόγια ο δικαστής πρέπει να διαθέτει περιορισμένη εξουσία ελέγχου, αλλά η εξουσία αυτή δεν μπορεί να εκτείνεται έως τον έλεγχο νομιμότητας της διαλαμβανόμενης αιτιολογίας[79].
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον έχει η άποψη σχετικά με τον δικαστικό έλεγχο των νομοθετικών διαταγμάτων που η έκδοσή τους από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας μετά από ειδική εξουσιοδότηση των Βουλών προβλέφθηκε για πρώτη φορά με το άρθρο 77 του Συντάγματος του 1927. Μολονότι δεν προβλεπόταν ρητά στη σχετική διάταξη, υποστηρίχθηκε ότι για την έκδοση των νομοθετικών αυτών διαταγμάτων έπρεπε να συντρέχει ορισμένη έκτακτη και επείγουσα περίπτωση και η ενεργοποίηση της συγκεκριμένης διαδικασίας θα έπρεπε να αιτιολογείται από την άποψη αυτή. Το περιεχόμενο της εν λόγω αιτιολογίας μπορεί να μην ελεγχόταν δικαστικά, αλλά η παράθεση και η ύπαρξη αιτιολογίας θεωρείτο αναγκαία ως διαδικαστική εγγύηση μαζί με τις λοιπές τυπικές εγγυήσεις που πρόβλεπε το άρθρο 77 Σ 1927[80].
1.2. Οι απόψεις της θεωρίας υπό το κράτος του άρθρου 48 Σ.
Σε ό,τι αφορά τις προϋποθέσεις κήρυξης κατάστασης πολιορκίας κατ’ εφαρμογή του άρθρου 48 Σ. γενικώς δεκτή φαίνεται να είναι η άποψη σύμφωνα με την οποία το ζήτημα της συνδρομής των προϋποθέσεων κήρυξης κατάστασης πολιορκίας δεν υπόκειται καταρχήν σε δικαστικό έλεγχο[81]. Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η απόφαση της Βουλής που λαμβάνεται κατά την παράγραφο 1 του άρθρου 48 Σ. συνιστά πράξη διαχείρισης πολιτικής εξουσίας και συνεπώς εξαιρείται του δικαστικού ελέγχου[82].
Επισημαίνεται ωστόσο ότι εάν έχουν εμφιλοχωρήσει παραβιάσεις τέτοιες ώστε να μπορεί να γίνει λόγος για απόπειρα κατάλυσης του Συντάγματος ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας υποχρεούται, με βάση τη γενική διάταξη του άρθρου 120 παρ. 4 Σ. να μη δημοσιεύσει την «απόφαση» της Βουλής κατά το άρθρο 48 παρ. 1. Κατά την ίδια δε άποψη σε μια τέτοια περίπτωση και οι δικαστές μπορούν να ελέγξουν την εν λόγω απόφαση ή την κατά τις παρ. 2 και 3 του ίδιου άρθρου έγκριση ή παράταση. Η εν λόγω δικαιοδοτική εξουσία θεωρείται ότι θεμελιώνεται στο άρθρο 87 παρ. 2 του Συντάγματος, αφού πρόκειται για νομικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατά κατάλυση του[83].
Περαιτέρω, σύμφωνα με την γενικώς δεκτή άποψη, το π.δ. της παρ. 2 του άρθ. 48 Σ. με το οποίο κηρύσσεται η κατάσταση πολιορκίας σε περίπτωση απουσίας της Βουλής ή αν συντρέχει αντικειμενική αδυναμία έγκαιρης σύγκλησής της συνιστά κατεξοχήν «πράξη κυβερνήσεως», δηλαδή πράξη που δεν υπόκειται στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας[84] κατ’ άρθρο 45 παρ. 5 του οικείου Οργανικού Νόμου (π.δ. 18/1989)[85].
Με δεδομένη την άρνηση της νομολογίας, όπως θα εκτεθεί κατωτέρω, να ελέγχει τους ουσιαστικούς λόγους που υπαγόρευσαν την έκδοση των π.ν.π. του άρθρου 44 παρ. 1 Σ., θεωρείται αυτονόητος ο αποκλεισμός δικαστικού ελέγχου των ουσιαστικών προϋποθέσεων έκδοσης των π.ν.π. που προβλέπονται στο άρθρο 48 παρ. 5 Σ. Τούτο δε και για τον πρόσθετο λόγο ότι στην περίπτωση αυτή η «ανάγκη» εμφανίζεται με μεγαλύτερη ένταση[86].
1.3. Οι θέσεις της νομολογίας
Ενόψει του ότι, όπως έχει ήδη επισημανθεί, το άρθρο 48 Σ. δεν έχει εφαρμοσθεί έως σήμερα, κρίνεται σκόπιμη η παράθεση των σημαντικότερων νομολογιακών θέσεων υπό το προϊσχύσαν δίκαιο. Άρειος Πάγος και Συμβούλιο της Επικρατείας, εκτός από περιορισμένες εξαιρέσεις εμφανίζουν αξιομνημόνευτη σύγκλιση ως προς τα περισσότερα και σημαντικότερα ζητήματα που γεννά η έκδοση των σχετικών νομοθετημάτων[87].
1.3.1. Η νομoλoγία του Αρείου Πάγου
Παρά την αναγωγή της κατάστασης πολιορκίας σε θεσμό συνταγματικής περιωπής η νομολογία του Αρείου Πάγου εξακολουθούσε να καταφεύγει συχνά στην επίκληση της αρχής spsle, που δεν έπαυσε να αναγνωρίζεται ως «ύπατος σκοπός» και να θεωρείται επαρκές νομικό θεμέλιο για την νόμιμη έκδοση και εφαρμογή των νομοθετικών πράξεων που εκδίδονταν μέσω της ανώμαλης και αντισυνταγματικής οδού.
Σύμφωνα με την αρχική νομολογία του Αρείου Πάγου, η οποία προσέλαβε στη συνέχεια πάγια χαρακτηριστικά η εκτελεστική εξουσία δυνάμει του θεμελιώδους «κοινωνικού» αξιώματος spsle «ου μόνο δύναται αλλά και οφείλει εκ μόνης της αυθεντίας της υπερβαίνουσα τα εκ του συντάγματος όρια αυτής να εκδώση αναγκαστικά νομοδιατάγματα». Τούτο δε κατά το Δικαστήριο όταν η κοινή σωτηρία το απαιτεί, δηλαδή όταν το Κράτος πιέζεται από επείγοντα κίνδυνο ή επείγουσα ανάγκη και η νομοθετική εξουσία δεν δύναται να λειτουργήσει είτε διότι έχει διαλυθεί είτε διότι ανώμαλες περιστάσεις δεν επιτρέπουν την σύγκληση του κοινοβουλίου[88]. Με βάση λοιπόν την πάγια επίκληση του εν λόγω κοινωνικού αξιώματος, το Δικαστήριο έκρινε σταθερά ότι την έκδοση των αμφισβητούμενων νομοθετημάτων ανάγκης που ελάμβανε χώρα «προς συντήρησιν της ελληνικής πολιτείας» ή «επ’ ωφελεία» αυτής δικαιολογούσαν επείγουσες καταστάσεις και κατ’ ακολουθίαν δεν ήταν αντίθετα με τη συνταγματική τάξη[89].
Συναφώς ως προς την εξουσία διενέργειας δικαιοδοτικού ελέγχου των σχετικών νομοθετημάτων, γινόταν δεκτό ότι το κριτήριο που σχετίζεται τόσο με τις απαιτήσεις που αξιώνει η κοινή σωτηρία, όσο και με την συνδρομή του στοιχείου της ευρισκόμενης σε κίνδυνο πολιτείας, δηλαδή της κύριας προϋπόθεσης εφαρμογής του «δικαίου της ανάγκης» είναι πολύ περισσότερο πολιτικό παρά νομικό. Έτσι, κατά την πάγια θέση του Δικαστηρίου, ο δικαστής στερείται της εξουσίας να προβεί σε σχετικό έλεγχο των ουσιαστικών προϋποθέσεων της ανάγκης, καθώς μόνο στην «Βουλήν απόκειται να αποφανθή εάν υπήρξε πράγματι η συνδρομή των λόγων οίτινες δύνανται να δικαιολογήσωσι την έκδοσιν τοιούτων αναγκαστικών νομοδιαταγμάτων υπό της εκτελεστικής εξουσίας»[90]. Συνεπώς η εκτίμηση των όρων που συνιστούν την κατάσταση ανάγκης αποτελεί πολιτική κρίση και οι σχετικές τυπικές και ουσιαστικές προϋποθέσεις δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο[91].
Η συγκεκριμένη προσέγγιση του Αρείου Πάγου παρέμενε σταθερή και με αφορμή των έλεγχο των νομοθετικών διαταγμάτων, τα οποία εκδίδονταν με βάση το άρθρο 35 παρ. 2 του Συντάγματος του 1952. Έτσι, ως προς την συνδρομή της επείγουσας πραγματικής ανάγκης για την έκδοση των νομοθετικών αυτών διαταγμάτων γινόταν παγίως δεκτό ότι ο δικαστής οφείλει να αποδέχεται τη σχετική βεβαίωση του νομοθετικού οργάνου και να αρκείται σε αυτή[92].
1.3.2. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας
Τον ανέλεγκτο δικαστικά πολιτικό χαρακτήρα των νομοθετικών πράξεων που εκδίδονταν κατ’ εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης υιοθέτησε και το Συμβούλιο της Επικρατείας από τα πρώτα χρόνια λειτουργίας του. Το Δικαστήριο σε σειρά αποφάσεών του δεχόταν σταθερά ότι η κρίσιμη εκτίμηση είναι κατά κύριο χαρακτήρα πολιτική, και ως εκ τούτου ανήκει αποκλειστικώς στην νομοθετική λειτουργία, γεγονός που αποκλείει τον, επί του θέματος αυτού, έλεγχο των δικαστηρίων[93].
Ως προς την έννοια της ανάγκης το Δικαστήριο χρησιμοποιεί διαφοροποιημένη ορολογία χωρίς όμως ουσιαστικές αποκλίσεις. Η ΣτΕ 681/1935 κάνει λόγο απλώς για «ανάγκη», στην ΣτΕ 566/1936 γίνεται λόγος για «έκτακτον ανάγκην», ενώ η ΣτΕ 642/1936 αναφέρεται σε «επιτακτική ανάγκη» που χρήζει άμεσης και επείγουσας θεραπείας[94]. Αξίζει πάντως να σημειωθεί ότι την έκδοση των εξαιρετικών νομοθετημάτων της περιόδου 1935-1936 η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας την δικαιολόγησε όχι με βάση την αρχή spsle, αλλά επειδή συνέτρεχαν λόγοι γενικότερου συμφέροντος[95].
Όπως ορθά πάντως έχει επισημανθεί η εν λόγω γενική επίκληση λόγων γενικότερου συμφέροντος δεν συμπίπτει με την συγκεκριμένη αρχή, αλλά διαφοροποιείται ποιοτικά, αφού δεν στοχεύει και δεν «εξυπηρετεί» τη διάσωση της πολιτείας, αλλά συνιστά απλώς ένα αόριστο επιχείρημα[96]. Αντιτάσσεται βέβαια ότι η αναφορά σε λόγους γενικότερου συμφέροντος αποτελεί απλή παραλλαγή της αρχής spsle από την οποία το μόνο στοιχείο που την «διαφοροποιεί» είναι η ηρωική[97] και μη δραματοποιημένη διατύπωση.
Το Δικαστήριο όμως εγκαταλείπει την άποψη αυτή στα μέσα της δεκαετίας του 1940 και με μια σειρά αποφάσεών του αποφάνθηκε ότι διέθετε την εξουσία να προβαίνει σε έλεγχο της συνδρομής των τυπικών και ουσιαστικών προϋποθέσεων της ανάγκης για την έκδοση των κατά παρέκκλιση του Συντάγματος νομοθετημάτων[98]. Πρόκειται για την θεμελιώδεις ΣτΕ 13 και 68/1945[99], με τις οποίες το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η θέσπιση κανόνων για λόγους έκτακτης ανάγκης υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, καθόσον με τον τρόπο αυτό «ασφαλίζεται η επικρατεστέρα ισχύς των συνταγματικών διατάξεων δια του ελέγχου εάν πράγματι υφίσταται κατάστασις εκδήλου επιτακτικής και απαραιτήτου ανάγκης προς έκδοσιν πράξεως κατά παρέκκλισιν από του Συντάγματος»[100]. Λίγο αργότερα με την ΣτΕ 1041/1949 έγινε δεκτό ότι οι ουσιαστικές προϋποθέσεις της ανάγκης ελέγχονται για έκδηλη υπέρβαση των ακραίων ορίων εντός των οποίων πρέπει να κινείται ο νομοθέτης. Με την δέσμη αυτή αποφάσεών του το Δικαστήριο δεχόταν πλέον μια μορφή περιορισμένου δικαστικού ελέγχου των όρων ανάγκης, στο πλαίσιο του οποίου καταλείπονταν ευρύτατα περιθώρια εκτίμησης στα αρμόδια πολιτειακά όργανα. Με άλλα λόγια η μορφή αυτή ελέγχου στόχευε απλώς να στερεί από τα όργανα αυτά την απεριόριστη ελευθερία να επικαλούνται καταχρηστικά μια επείγουσα ανάγκη και σε περιπτώσεις που καταφανώς δεν υφίστατο.
Η νομολογιακή αυτή μεταστροφή προκάλεσε ανάμικτες αντιδράσεις και έντονη διχογνωμία στη συνταγματική θεωρία. Εκτός από θετική υποδοχή, αποτέλεσε και αντικείμενο έντονης κριτικής[101], καθώς θεωρήθηκε ότι αναγνώριζε δικαιοδοτική εξουσία στον δικαστή να κινείται έστω και περιορισμένα σε μια συνταγματική περιοχή που αποτελεί νομικό άβατο, λόγω των πρόδηλων πολιτικών χαρακτηριστικών της.
Με αφορμή πάντως τη νέα διάταξη του άρθρου 35 εδ. 2 του Συντάγματος του 1952, το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, εγκατέλειψε την ως άνω θέση του και επανήλθε στην προ του 1945 νομολογία του. Ως προς τον έλεγχο της συνδρομής ή μη του στοιχείου της ανάγκης και του εξαιρετικώς επείγοντος είναι πλέον της άποψης ότι η εκτίμηση αυτή είναι πρωτίστως πολιτική και συνεπώς αποκλείεται ο επί του θέματος τούτου, δικαστικός έλεγχος[102].
Παρόμοια είναι η άποψη του Δικαστηρίου και ως προς τον έλεγχο της συνδρομής του στοιχείου του δημόσιου συμφέροντος στις περιπτώσεις των περιορισμών που επιβάλλονται με τέτοιου είδους νομοθετικά διατάγματα. Με δύο χαρακτηριστικές αποφάσεις του 1955, το Συμβούλιο της Επικρατείας θεωρεί ότι «η κρίσις περί της συνδρομής του στοιχείου του γενικωτέρου δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος εν τη επιβολή νομίμων περιορισμών της ιδιοκτησίας (ενοικιοστασίου), ως και η κρίσις περί της διαρκείας των τοιούτων περιορισμών, δεν υπόκειται εις τον έλεγχον των δικαστηρίων»[103].
Διαφοροποιημένη εμφανίζεται όμως η άποψη του Δικαστηρίου τρία χρόνια αργότερα με αφορμή τον ακυρωτικό έλεγχο διατάγματος που επέβαλε τους ίδιους περιορισμούς στο δικαίωμα της ιδιοκτησίας. Πιο συγκεκριμένα με την ΣτΕ 1435/1958 θεωρεί ότι η κρίση «περί της υπάρξεως και της διαρκείας της ανάγκης ανήκει κατ’ αρχήν εις την νομοθετική εξουσίαν, ήτις δεν δύναται να ελεγχθεί δικαστικώς εν τη διαπιστώσει της ανάγκης ει μη δι’ υπέρβασιν έκδηλον των ακραίων ορίων εντός των οποίων δέον να κινήται ο νομοθέτης». Η βούληση του Δικαστηρίου για επάνοδο στις θέσεις της περιόδου 1945-1951 επιβεβαιώνεται εμφατικά με την ΣτΕ 1961/1966[104]. Ιδιαίτερο δογματικό ενδιαφέρον έχουν οι βασικές σκέψεις που διατυπώνονται στην απόφαση αυτή σχετικά με την έννοια, την ύπαρξη, τη διάρκεια και τον δικαστικό έλεγχο της ανάγκης. Το Δικαστήριο εκτιμά ότι καταρχάς η κρίση ως προς την ύπαρξη και την διάρκεια της ανάγκης ανήκει καταρχήν στη νομοθετική εξουσία, αλλά υπόκειται στον έλεγχο των δικαστηρίων από την άποψη της υπέρβασης των ακραίων ορίων. Στηριζόμενο δε στα στοιχεία του φακέλου και στα δεδομένα της κοινής πείρας έκρινε ότι έχουν σχεδόν εκλείψει ήδη οι εξαιρετικές συνθήκες που επέβαλαν τους επίμαχους περιορισμούς στο δικαίωμα της ιδιοκτησίας.
- Ο έλεγχος συνταγματικότητας των π.ν.π. του άρθρου 44 παρ. 1 Σ.
2.1. Οι απόψεις της θεωρίας
2.1.1. Ως προς την συνδρομή των ουσιαστικών προϋποθέσεων της ανάγκης
Διαφοροποιημένη σε σχέση με τον δικαστικό έλεγχο των νομικών πράξεων του άρθρου 48 Σ. εμφανίζεται η θεωρία ως προς την αναγνώριση της εξουσίας του δικαστή να διενεργεί έλεγχο της συνδρομής των ουσιαστικών προϋποθέσεων έκδοσης των π.ν.π. του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. Έτσι, κρατούσα είναι η άποψη[105] σύμφωνα με την οποία η αναγνώριση μιας πλήρους ελευθερίας στην κυβέρνηση να εκδίδει π.ν.π. χωρίς να υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο ως προς την συνδρομή των σχετικών προϋποθέσεων έκδοσής τους θα απομάκρυνε την έννομη τάξη από το κράτος δικαίου και θα παρέκαμπτε την Βουλή, κατά καταστρατήγηση του Συντάγματος[106]. Υποστηρίζεται συναφώς ότι από την αρχή του κράτους δικαίου απορρέει η υποχρέωση των δικαστηρίων να ελέγχουν την τήρηση όχι μόνο ορισμένων, αλλά όλων των κανόνων του Συντάγματος[107]. Σημειώνεται προσθέτως ότι, αν όχι συνταγματικά επιβεβλημένη, η διενέργεια οριακού ελέγχου της συνδρομής των εν λόγω προϋποθέσεων από τα δικαστήρια είναι αναγκαία τόσο από δικαιοκρατική όσο και από δημοκρατική άποψη. Τούτο δε καθώς ο δικαστικός έλεγχος τυχόν υπέρβασης ορίων της ευχέρειας καθορισμού της «εξαιρετικά επείγουσας» και «απρόβλεπτης» ανάγκης θα αποτελούσε ένα σημαντικό λειτουργικό αντιστάθμισμα στην έλλειψη προληπτικού ελέγχου νομιμότητας της έκδοσης π.ν.π., καθώς η εκ των προτέρων γνώση ότι υφίσταται πιθανότητα μη εφαρμογής ορισμένης ρύθμισης λόγω της θέσπισής της κατά πρόδηλη παράβαση του Συντάγματος επενεργεί προληπτικά και δύναται να αποτρέψει τα πολιτικά όργανα από την προσχηματική επίκληση προδήλως μη συντρέχουσας ανάγκης[108]. Τέλος, υποστηρίζεται ότι ένας οριακός δικαστικός έλεγχος που θα έχει πρωτίστως ως αντικείμενο την «ύπαρξης κάποιας αιτιολογίας για την καταφυγή στην εξαιρετική εν λόγω διαδικασία» αφενός αποτελεί εγγύηση για την διαφύλαξη της κατανομής αρμοδιοτήτων, όπως προβλέπεται στο Σύνταγμα, από προφανείς καταστρατηγήσεις και αφετέρου δεν παρεμβαίνει στην πολιτική σφαίρα της εκτελεστικής εξουσίας, που είναι αποκλειστικά υπεύθυνη για την διαπίστωση των καταστάσεων επείγοντος[109].
Στον αντίποδα όμως υποστηρίζεται ότι ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων, όπως έχει διαμορφωθεί στην ελληνική έννομη τάξη, δεν μπορεί να υπεισέλθει στη σφαίρα των πολιτικών κρίσεων του νομοθετικού οργάνου, αναφορικά με την αναγκαιότητα ή μη της θέσπισης κανόνων δικαίου. Έτσι, σύμφωνα με την άποψη αυτή, η κρίση, περί της αναγκαιότητας έκδοσης π.ν.π. και, συνακόλουθα, περί της συνδρομής των συνταγματικών προϋποθέσεων, ανήκει αποκλειστικά στο αρμόδιο έκτακτο νομοθετικό όργανο[110].
2.1.2. Ως προς την τήρηση των αρχών της αναλογικότητας και της ισότητας
Ομοφωνία πάντως φαίνεται να υπάρχει ως προς την αναγνώριση της εξουσίας του δικαστή να διενεργεί έλεγχο συνταγματικότητας του ουσιαστικού περιεχομένου των νομοθετικών μέτρων που λαμβάνονται με τις π.ν.π. του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. Όπως ήδη έχει αναφερθεί, το δίκαιο της ανάγκης μπορεί να αποτελεί αντικείμενο της συνταγματικής ύλης, αλλά συνιστά ένα αποκλίνον δίκαιο από την «συνταγματική κανονικότητα». Τούτο όμως δεν σημαίνει ότι τα μέτρα που λαμβάνονται στο πλαίσιο της εφαρμογής μπορούν να περιορίζουν ελεύθερα και χωρίς περιορισμούς τα θεμελιώδη δικαιώματα.
Όπως μας υπενθυμίζει ο R. Alexy, με βάση κυρίως την σχετική νομολογία του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου, τα συνταγματικά δικαιώματα δεν έχουν μόνο χαρακτήρα κανόνων, αλλά και χαρακτήρα αρχών. Οι αξίες ή οι αρχές που απαντώνται στα συνταγματικά δικαιώματα ισχύουν σε όλους τους τομείς του δικαίου. Τούτο σημαίνει ότι τα συνταγματικά δικαιώματα καθίστανται πανταχού παρόντα και ακτινοβολούν σε ολόκληρο το νομικό σύστημα[111]. Τα συνταγματικά δικαιώματα υπό την έννοια αυτή ως αρχές είναι απαιτήσεις βελτιστοποίησης. Ως απαιτήσεις βελτιστοποίησης, οι αρχές συνιστούν κανόνες που απαιτούν την υλοποίηση της άσκησης του δικαιώματος στον μέγιστο δυνατό βαθμό, στο πλαίσιο βέβαια των δεδομένων νομικών και πραγματικών δυνατοτήτων[112]. Τούτο σημαίνει ότι και στο πλαίσιο εφαρμογής του δικαίου της ανάγκης παραμένει καθ’ όλα αμείωτη η απαίτηση να αναζητείται ο βέλτιστος τρόπος άσκησης των δικαιωμάτων σε σχέση με τις νομικές και πραγματικές συνθήκες που οδήγησαν στην ενεργοποίηση του εξαιρετικού αυτού δικαίου. Έτσι, γίνεται γενικώς δεκτό ότι όλα τα εξαιρετικά μέτρα που λαμβάνονται στο πλαίσιο ενεργοποίησής του για την αντιμετώπιση των καταστάσεων ανάγκης πρέπει να είναι σύμφωνα με τις συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας.
Σε ό,τι αφορά την αρχή της αναλογικότητας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 25 παρ. 1 Σ. όπως γίνεται γενικώς δεκτό εμφανίζει τρεις ειδικότερες εκφάνσεις που συνιστούν τρεις επιμέρους αρχές: την αρχή της καταλληλότητας, την αρχή της αναγκαιότητας και την αρχή της αναλογικότητας με τη στενή έννοια (stricto sensu). Σύμφωνα με την αρχή της καταλληλότητας, το μέσο που επιλέγεται θα πρέπει να είναι συναφές και πρόσφορο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος, ενώ σύμφωνα με την αρχή της αναγκαιότητας το επιβαλλόμενο περιοριστικό μέτρο θα πρέπει να είναι αναγκαίο. Κατά την εν στενή εννοία δε αναλογικότητα η περιοριστική ρύθμιση δεν πρέπει να είναι επαχθέστερη από το αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος μέτρο, δηλαδή τα οφέλη από την επιβολή του κρίσιμου περιορισμού να υπερτερούν των ζημιών που μπορεί να προκαλέσει. Με άλλα λόγια θα πρέπει να υπάρχει μια ισορροπία ανάμεσα στις ωφέλειες και τις ζημίες που συνεπάγεται ο περιορισμός.
Ενόψει του ότι οι τρεις εν λόγω ειδικότερες εκφάνσεις της αναλογικότητας εκφράζουν την ιδέα της, κατά τα ανωτέρω, βελτιστοποίησης[113], πρέπει να προκύπτει, κατά τρόπο σαφή, ότι τα μέτρα που λαμβάνονται είναι κατάλληλα, συναφή και αναγκαία, καθώς και επαρκή για την αντιμετώπιση των σχετικών κινδύνων και απειλών[114]. Πρέπει δηλαδή να αποτελούν την τελική λύση και να λαμβάνονται, εφόσον τα ηπιότερα μέσα έχουν εξαντληθεί και έχουν κριθεί ανεπαρκή και αναποτελεσματικά[115]. Με άλλα λόγια σύμφωνα με την ειδικότερη αρχή της αναγκαιότητας όταν υφίστανται, σε γενικές γραμμές, δύο ή περισσότερα εξίσου κατάλληλα μέτρα, πρέπει να επιλέγεται εκείνο που είναι ηπιότερο και συνιστά λιγότερο έντονο περιορισμό[116].
Περαιτέρω, ενόψει των ιδιαίτερα σοβαρών συνεπειών που προκαλεί η ενεργοποίηση του δικαίου της ανάγκης στο πεδίο των θεμελιωδών δικαιωμάτων εξίσου σημαντική θεωρείται και η υποχρέωση τήρησης της αρχής της ισότητας. Τούτο σημαίνει ότι τα περιοριστικά μέτρα πρέπει να μην παραβιάζουν την αρχή της ίσης μεταχείρισης και τα σχετικά βάρη που επιβάλλονται πρέπει να κατανέμονται «δίκαια». Δεν επιτρέπεται δηλαδή οιαδήποτε αυθαίρετη διάκριση είτε είναι ευμενής είτε δυσμενής, για πρόσωπα ή κατηγορίες προσώπων. Επιβάλλεται δηλαδή η όμοια μεταχείριση όσων τελούν κάτω από τις ίδιες συνθήκες και η ανόμοια μεταχείριση εκείνων, που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες. Κατ’ ακολουθία δεν θα πρέπει να θεσπίζονται αυθαίρετες εξαιρέσεις από τους σχετικούς περιορισμούς και να υποχρεώνονται συγκεκριμένες κατηγορίες πολιτών να επωμισθούν κατά τρόπο δυσανάλογο, είτε εξ ολοκλήρου ή το μεγαλύτερο μέρος από τα επιβαλλόμενα βάρη. Η ίδια υποχρέωση ίσης μεταχείρισης ισχύει αυτονόητα όταν το κράτος αποφασίζει να παράσχει διευκολύνσεις ή να καταβάλει αποζημιώσεις σε όσους υπέστησαν ζημίες από καταστροφικές καταστάσεις ανάγκης (λ.χ. πανδημία, φυσικές καταστροφές κ.λπ.). Με άλλα λόγια, όπως συνοπτικά επισημαίνεται, απέναντι στην κρίση όλοι πρέπει να είναι κατ’ αναλογία ίσοι[117].
2.2. Οι θέσεις της νομολογίας
Το κρίσιμο διαχρονικά quaestio juris σχετικά με τον δικαστικό έλεγχο των πράξεων που εκδίδονται επί κατάστασης πολιορκίας ευλόγως απασχόλησε τη νομολογία και με αφορμή την προσβολή π.ν.π. που εκδίδονται σύμφωνα με το άρθρο 44 παρ. 1 Σ.
Με αφορμή την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά π.ν.π. που εκδόθηκε στα μέσα της δεκαετίας του 1980 και με την οποία αποφασίσθηκε η διετής αναστολή μισθολογικών αξιώσεων όλων των εργαζομένων στον δημόσιο και ιδιωτικό τομέα[118] η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας κλήθηκε να δώσει απάντηση σε αυτό. Το Δικαστήριο υιοθετώντας την βασική διαχρονικά νομολογιακή θέση του περί πολιτικού χαρακτήρα των αποφάσεων, που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης, αποφάνθηκε ότι «η κρίση ως προς το έκτακτο των περιστάσεων και το εξαιρετικώς επείγον και απρόβλεπτο της ανάγκης δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, κατά την έννοια του άρθρ. 44 παρ. 1 Σ., γιατί συνδέεται, με την εκτίμηση της ανάγκης του μέτρου, η οποία ανάγεται στην σφαίρα της πολιτικής ευθύνης των οργάνων της νομοθετικής εξουσίας»[119].
Ακολούθησε η παντελώς όμοια ΣτΕ 955/1988, ενώ λίγους μήνες αργότερα το Δικαστήριο έκρινε ότι εφόσον η εκδιδόμενη από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας π.ν.π. δεν υποβληθεί στη Βουλή εμπροθέσμως και δεν ψηφισθεί από αυτή ο τυπικός νόμος με τον οποίο κυρώνονται οι ρυθμίσεις της δεν δύναται να θεωρηθεί ότι η συνδρομή ή μη των προϋποθέσεων εφαρμογής του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. ανάγεται στην πολιτική σφαίρα[120]. Στην περίπτωση αυτή η διαπίστωση της συνδρομής ή μη των εκτάκτων περιστάσεων εξαιρετικώς επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, υπόκειται στον έλεγχο των δικαστηρίων. Η Ολομέλεια όμως του Δικαστηρίου ενώπιον της οποίας παραπέμφθηκε η υπόθεση επέμεινε, κατά πλειοψηφία, στην προηγούμενη κρίση της, όπως εκφράσθηκε στην ως άνω ΣτΕ 2987/1987[121]. Ιδιαίτερο όμως ενδιαφέρον εμφανίζει η άποψη της μειοψηφίας, η οποία δεν αναδιατυπώνει απλώς, αλλά διευρύνει το κύριο σκεπτικό της παραπεμπτικής ΣτΕ 4197/1988. Σύμφωνα με την εν λόγω μειοψηφία, εφόσον η π.ν.π. δεν υποβληθεί στη Βουλή προς κύρωση ή δεν κυρωθεί από αυτήν, ο έλεγχος της συνδρομής των εκτάκτων περιστάσεων «εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης» επιφυλάσσεται στην προκειμένη περίπτωση στον δικαστή, κατά την αληθή έννοια του άρθρου 44 παρ. 1 Σ. σε συνδυασμό με τα άρθρα 87 παρ. 3 και 93 παρ. 4 Σ. Υπό την αντίθετη ερμηνεία επισημαίνεται ότι παρέχεται στην εκτελεστική εξουσία η δυνατότητα να θεσπίζει κανόνες δικαίου με οποιοδήποτε περιεχόμενο χωρίς καμία απολύτως, ούτε καν εκ των υστέρων, σύμπραξη της Βουλής. Σημειώνεται όμως ότι ο συνταγματικός νομοθέτης δεν θέλησε να παραχωρήσει τέτοια δυνατότητα στην εκτελεστική εξουσία, όπως προκύπτει και από τις σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες του Συντάγματος.
Την ίδια θέση επανέλαβε η Ολομέλεια του Δικαστηρίου με την ΣτΕ 1250/2003. Ενδιαφέρον έχει όμως και στην απόφαση αυτή η άποψη της μειοψηφίας, σύμφωνα με την οποία από την θεμελιώδη διάταξη του άθρου 26 παρ. 1 Σ. προκύπτει ότι η νομοθετική εξουσία ανήκει στη Βουλή και δεν δύναται να την εκχωρεί σε άλλα πολιτειακά όργανα, ειμή μόνον υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 43 Σ. Με τη ρύθμιση του άρθρου 44 παρ. 1 δεν ανατίθεται παράλληλη και προσωρινή νομοθετική αρμοδιότητα στον Αρχηγό της εκτελεστικής εξουσίας, αλλ’ απλώς παρέχεται σε αυτόν συνταγματική, αντί νομοθετικής, εξουσιοδότηση να ασκεί κανονιστική εξουσία υπό αυστηρές προϋποθέσεις, η συνδρομή των οποίων ελέγχεται από τον ακυρωτικό δικαστή. Ο έλεγχος αυτός είναι αυτονόητος και αναγκαίος προς διασφάλιση των αρχών του κράτους δικαίου και προς αποφυγή της αλλοιώσεως του πολιτεύματος από τον κίνδυνο καταχρηστικής προσφυγής στην εξαιρετική διαδικασία του άρθρου 44 παρ. 1.
Με μια δέσμη αποφάσεων που ακολούθησαν το Συμβούλιο Επικρατείας επαναλαμβάνει την πάγια ανωτέρω θέση του, θεωρώντας ότι η κρίση ως προς το έκτακτο των περιστάσεων και το εξαιρετικώς επείγον και απρόβλεπτο της ανάγκης δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, καθώς ανάγεται στην σφαίρα της πολιτικής ευθύνης των αρμόδιων πολιτειακών οργάνων[122].
Παρόμοια είναι και η νομολογία των πολιτικών δικαστηρίων, σύμφωνα με την οποία η συνδρομή της «επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης», που προβλέπεται στο άρθρο 44 παρ. 1 Συντ., είναι ζήτημα που κρίνεται αποκλειστικά από την Κυβέρνηση και εκφεύγει του δικαστικού ελέγχου. Ερευνάται δε μόνο από τη Βουλή κατά την διαδικασία κύρωσης των πράξεων αυτών[123].
- IV. Καταληκτικές διαπιστώσεις και θέσεις
Με βάση τις σοβαρές συνέπειες που προκαλεί η ενεργοποίησή του δικαίου της ανάγκης στην ομαλή λειτουργία της έννομης τάξης, αρκετά διαδεδομένη είναι στην θεωρία η άποψη ότι η κατάσταση έκτακτης ανάγκης συνιστά αναστολή του κράτους δικαίου, αφού οι περισσότερες εγγυήσεις του τελευταίου και οι απαιτήσεις του δικαστικού ελέγχου, παραμερίζονται[124]. Πράγματι, από μια πρώτη προσέγγιση ο παραλληλισμός μεταξύ του κράτους δικαίου και καθεστώτων έκτακτης ανάγκης αναδεικνύει πολλαπλές αντιθέσεις και αντινομίες. Από την μία πλευρά το κράτος δικαίου σύμφωνα με το κλασικό περιεχόμενό του αποτελεί ένα οργανωτικό, διαδικαστικό και ουσιαστικό μοντέλο, που στην απόλυτη εφαρμογή του εγγυάται πρωτίστως την διάκριση των εξουσιών και την ακώλυτη άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Από την άλλη πλευρά, οι καταστάσεις έκτακτης ανάγκης, σχετίζονται με ανωμαλίες και κρίσεις που προκαλούνται από συνθήκες εξαιρετικά επείγοντος και απρόβλεπτου χαρακτήρα.
Εν τούτοις από την διαχρονική αναγκαιότητα εφαρμογής του εξαιρετικού αυτού δικαίου και την γενικότερη κανονιστική λειτουργία του συνάγεται ότι η αντιθετική αυτή σχέση με το κράτος δικαίου είναι μάλλον φαινομενική και όχι πραγματική. Από την συνολική λειτουργία τους στο πλαίσιο της έννομης τάξης προκύπτει ότι τελικά οι συγκεκριμένες έννοιες μπορεί να εμφανίζουν τυπικώς μια παντελώς διαφορετική κανονιστική ταυτότητα, αλλά ουσιαστικά τελούν σε μια δυναμική διαλεκτική σχέση αλληλοεπηρεασμού και συμπληρωματικότητας. Με άλλα λόγια η φαινομενική εν λόγω αντινομία συνιστά στην ουσία την οικείωση κανονικότητας και ανωμαλίας και το δίκαιο της ανάγκης υπό την έννοια αυτή αποτελεί σαφή έκφραση και πτυχή του κράτους δικαίου, καθώς ρυθμίζει την σχέση μεταξύ του κανόνα και της εξαίρεσης[125]. Όπως η αρχή του κράτους δικαίου συνιστά την υποταγή της κρατικής εξουσίας σε κανόνες που στοχεύουν τον περιορισμό της, έτσι το δίκαιο της ανάγκης συνιστά τον λελογισμένο αυτοπεριορισμό του κράτους δικαίου προκειμένου να αποφευχθούν σοβαροί κίνδυνοι και απειλές για την ίδια την κρατική οντότητα και να επιτευχθεί το ταχύτερο δυνατό η επάνοδος στο status quo ante. Τούτο σημαίνει, όπως επισημαίνεται, ότι η άρνηση της έννομης τάξης να εντάξει το δίκαιο της ανάγκης στο κανονιστικό περιεχόμενο της αρχής του κράτους δικαίου μπορεί να αποτελέσει μια πηγή επιζήμιας αδράνειας του κράτους μπροστά σε μια κρίση εξαιρετικών και ακραίων διαστάσεων[126].
Η ενσωμάτωση βέβαια ενός θετικοποιημένου δικαίου της ανάγκης στο συνταγματικό κείμενο δεν σημαίνει ότι το δίκαιο αυτό «εξαγνίζεται» πλήρως και αποβάλλει αυτόματα όλες τις αρνητικές συνέπειες που εξ αντικειμένου το συνοδεύουν. Όπως αναφέρθηκε, η εφαρμογή του δεν στοχεύει συχνά την επάνοδο στο status quo ante και την αποκατάσταση της συνταγματικής νομιμότητας, αλλά την δημιουργία μόνιμων και παγιωμένων καταστάσεων που φθάνουν έως και την κατάλυση και την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος[127]. Ακόμη και αν παραβλέψουμε τις ακραίες ιστορικά περιπτώσεις, δύσκολα θα μπορούσε να αμφισβητηθεί το γεγονός ότι το κράτος δικαίου και ειδικότερα τα ανθρώπινα δικαιώματα ως ιδιαίτερα ευάλωτη και ευεπίφορη σε προσβολές νομική κατηγορία, είναι συνήθως τα πρώτα θύματα μιας κρίσης από τις καταχρηστικές επιβολές υπέρμετρων συχνά περιορισμών[128].
Από τις σκέψεις που προηγήθηκαν προκύπτει ευχερώς ότι η κατάσταση έκτακτης ανάγκης παρουσιάζει πολλές προκλήσεις για το σύγχρονο δημοκρατικό σύστημα και τη λειτουργία του. Επιτακτική θα πρέπει να θεωρείται συνεπώς η ουσιαστικότερη, κατά το δυνατόν, προσαρμογή του δικαίου που την ρυθμίζει στις σύγχρονες δικαιοκρατικές απαιτήσεις[129].
Αναμφισβήτητα η γενική λειτουργία του δικαίου της ανάγκης ως θεσμικού μηχανισμού στοχεύει και υπηρετεί σκοπούς που από τη φύση τους κινούνται μεταξύ νομικής και πολιτικής σφαίρας και δεν μπορούν να ενταχθούν στο σύνολό τους στο επίπεδο της νομικής λειτουργίας. Κρίσιμο συνεπώς ζητούμενο αποτελεί το πως “έκτακτη ανάγκη” και δίκαιο που την ρυθμίζει δεν θα γίνουν σκόπιμα κρατικά εργαλεία, που θα χρησιμοποιούνται για να διευκολύνουν την παραβίαση των αρχών του κράτους δικαίου[130] και των συνταγματικών εν γένει εγγυήσεων.
Όπως ήδη αναφέρθηκε οι έντονες ιδιαιτερότητες που συνοδεύουν το δίκαιο της ανάγκης και η προφανής έλλειψη νομικών κανόνων και κριτηρίων δεν συνηγορούν προφανώς υπέρ της υιοθέτησης ενός πλήρους δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των ουσιαστικών προϋποθέσεων ενεργοποίησής του. Η συγκεκριμένη όμως δικονομική παραδοχή δεν σημαίνει ότι η εφαρμογή του εξαιρετικού αυτού δικαίου πρέπει να απολαύει πλήρους «δικαστικής ασυλίας». Είναι προφανές ότι η ασυλία αυτή σε συνδυασμό με το γεγονός ότι το δίκαιο της ανάγκης είναι ευεπίφορο σε προσχηματικές επικλήσεις και καταχρηστικές εφαρμογές έχει ως συχνό αποτέλεσμα την παράβαση της δικαιοκρατικής αρχής και την αλλοίωση του δημοκρατικού και κοινοβουλευτικού χαρακτήρα του πολιτεύματος.
Όπως μάλιστα επισημαίνεται σε αντίθεση με τις εξωθεσμικές ασκήσεις εξουσίας που ανέκαθεν συνιστούσαν την πλέον συνήθη παραβίαση της δικαιοκρατικής αρχής, οι νόμιμες ασκήσεις εξουσίας έκτακτης ανάγκης μπορεί να είναι πιο ύπουλες, επειδή η απόκλιση από τις αξίες του κράτους δικαίου είναι πιο δύσκολο να εντοπιστεί[131]. Συνεπώς, κρίνεται επιβεβλημένος ένας οριακός δικαστικός έλεγχος και της συνδρομής των ουσιαστικών προϋποθέσεων ενεργοποίησης του δικαίου της ανάγκης, όπως ακριβώς γίνεται δεκτό από την νομολογία του ΕΔΔΑ και του ΔΕΕ όταν ερμηνεύουν την εφαρμογή των άρθρων 15 ΕΣΔΑ και 347 ΣΛΕΕ αντίστοιχα. Τον εν λόγω οριακό δικαστικό έλεγχο θεωρεί επιβεβλημένο και η κρατούσα στην ελληνική θεωρία άποψη, κυρίως όμως ως προς την περίπτωση των π.ν.π. του άρθρου 44 παρ. 1 Σ.[132]. Ενόψει δε των μεγαλύτερης έντασης συνεπειών που μπορεί να προκαλέσει η έκδοση ορισμένων πράξεων, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 48 Σ., θα πρέπει να γίνει δεκτός ο οριακός δικαστικός έλεγχος και των πράξεων που εκδίδονται σύμφωνα με τις παρ. 2 και 5 του άρθρου αυτού. Το κράτος εξακολουθεί να διαθέτει ένα ευρύ περιθώριο εκτίμησης, η οποία όμως θα πρέπει να ελέγχεται ως προς την καταχρηστικότητά της: όταν δηλαδή υπερβαίνει το γράμμα και το πνεύμα του Συντάγματος. Με άλλα λόγια η συγκεκριμένη οριοθέτηση του δικαστικού ελέγχου θα πρέπει να εξαντλείται στο αν ασκήθηκαν καταχρηστικά οι σχετικές εξουσίες και να περιορίζεται στις περιπτώσεις προφανούς παράβασης των διατάξεων των άρθρων 44 παρ. 1 και 48 παρ. 2και 5 Σ[133].
Όπως μάλιστα σημειώνεται, ενόψει της σημαίνουσας θέσης που κατέχει το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας μεταξύ των θεμελιωδών δικαιωμάτων, καταστάσεις ανάγκης και δικαστικός έλεγχος δεν είναι έννοιες αντιθετικές και ασύμβατες ακόμη και όταν οι καταστάσεις αυτές εκδηλώνονται με ιδιαίτερα έντονο και ακραίο τρόπο. Μολονότι ορισμένοι περιορισμοί του δικαιώματος αυτού μπορεί να θεωρούνται δικαιολογημένοι όταν συντρέχουν προς τούτο σοβαροί λόγοι, σε μια δημοκρατική κοινωνία δεν επιτρέπεται να οδηγούν στην κατάργηση του πυρήνα και της ουσίας του. Τούτο δε καθόσον, όπως υποστηρίζεται, η αποστολή των δικαιοδοτικών οργάνων είναι να διασφαλίζουν ότι εκείνο που από πολιτικής απόψεως είναι επιβεβλημένο σε μια δεδομένη στιγμή είναι, επίσης, σύμφωνο προς τους ισχύοντες νομικούς κανόνες, διότι άλλως καμία δημοκρατική κοινωνία δεν μπορεί, μακροπρόθεσμα να ευημερήσει[134].
[1] Α. Μάνεσης, Περί Αναγκαστικών Νόμων, 1953, σ. 136 επ.
[2] Α. Μάνεσης, όπ.π., σ. 137 με παραπομπή σε: Ciceronis De legibus, βιβλ. ΙΙΙ παρ. 3 : “Salus populi suprema lex esto”.
[3] E. Klein, Der innere Notstand, σε: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. VII, Heidelberg 1993, § 169 Rndr. 1, H. Krieger, Notstand und gewaltenteilende Staatsstrukturen: eine rechtsvergleichende Perspektive, σε: H. Krieger (Hrsg), Berliner Online-Beiträge zum Völker- und Verfassungsrecht 1/2010, σ. 2.
[4] Για την σχετική προβληματική βλ. εκτενέστερα J. Robert, Les situations d’urgence en droit constitutionnel, Revue internationale de droit comparé, 1990, σ. 751 επ. (764), σε: [https://www.persee.fr/doc/ridc_0035-3337_1990_num_42_2_1989].
[5] R. Bockhofer, Unbewältigte Gegenwart: 30 Jahre Notstandsrecht, σε: [https://taz.de/Unbewaeltigte-Gegenwart-30-Jahre-Notstandsrecht/!1335633/], P. Kinzle, Eine kritische Auseinandersetzung mit den „Notstandsgesetzen”, σ. 1 επ., σε: [https://www.uni-siegen.de/grundgesetz/aktionen/schreibwettbewerb/04_schreibwettbewerb_patrick_kinzle_bk_wirtschaft_siegen_mod.pdf]. Βλ. επίσης, P. Leroy, L’organisation constitutionnelle et les crises, 1966, σ. 36, ο οποίος τονίζει χαρακτηριστικά ότι αυτό που φοβάται ιδίως κανείς είναι ότι η θεσμοποίηση των εξουσιών κρίσεως συντελεί στην πραγματικότητα, στη δημιουργία πλαισίου έτοιμου για δικτατορία.
[6] Βλ. σχετ. Κ. Roach, Ordinary laws for emergencies and democratic derogations from rights, σε: V. Ramraj (εκδ.), Emergencies and the Limits of Legality, 2008, σ. 229 επ. (234), Ι. Κριάρη, Οι Συνταγματικοί Θεσμοί Κρατικών Κρίσεων στην Ελλάδα και στην Αλλοδαπή, 1985, σ. 8 επ.
[7] Βλ. σχετ. A. Arndt, Notstandsgesetze aber wie?, 1962, σ. 13, H.-E. Folz, Staatsnotstand und Notastandsrecht, 1962, σ. 156 επ. Βλ. επίσης Ι. Κριάρη, όπ.π., σ. 7 επ. Για την γενικότερη προβληματική βλ. J. Augustin, Ausnahmezustand, 2016, σ. 25 επ. με εκτενείς αναφορές στη θεωρία.
[8] K.-L. Scheppele, Small Emergencies, Georgia Law Review 2006, σ. 835 επ. (858).
[9] F. Schauer, Exceptions, University of Chicago Law Review, 1991, σ. 872.
[10] Α. Σβώλος, Συνταγματικόν Δίκαιον, 1934, Α’, σ. 94.
[11] Ι. Κριάρη, όπ.π., σ. 7 με εκτενείς παραπομπές στην ελληνική και αλλοδαπή θεωρία.
[12] J. Augustin, Ausnahmezustand, Die österreichische Notstandsverfassung auf dem Prüfstand, 2016, σ. 14.
[13] Α. Μάνεσης, Η συνταγματική αναθεώρηση του 1986, σε: Συνταγματική θεωρία και πράξη, ΙΙ, 2007, σ. 418.
[14] Βλ. και Κ. Χρυσόγονος, Η κατάσταση πολιορκίας πριν και μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος, Δίκαιο και Πολιτική, 1988, σ. 291.
[15] Πρβλ. κριτική Ν. Ρώτη, Στρατιωτικός νόμος και δημοκρατία. Η κατάσταση πολιορκίας στα πλαίσια του νέου Συντάγματος, ΤοΣ 1976, σ. 39 επ.
[16] Βλ. Φ. Βεγλερής, Η διαρρύθμισις της εκτελεστικής εξουσίας κατά το σχέδιον του νέου Συντάγματος, ΤοΣ 1975, σ. 282 επ. (304 επ.), Ε. Βενιζέλος, Η λογική του πολιτεύματος και η δομή της εκτελεστικής εξουσίας στο Σύνταγμα του 1975, 1980, σ. 37, Κ. Γιαννόπουλος, Κ.Δ. Τσάτσος – Α.Ι. Μάνεσης. Διάλογος τον οποίο αξίζει και πρέπει να συνεχίσουμε, 210, σ. 161 επ., Σ.-Ι. Κουτνατζής, «Άρθρο 48», σε: Φ. Σπυρόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Χ. Ανθόπουλος/Γ. Γεραπετρίτης, Σύνταγμα: κατ’ άρθρον ερμηνεία, 2017, σ. 950, Α. Μάνεσης, Η νομικοπολιτική θέση του Προέδρου της Δημοκρατίας κατά το κυβερνητικό σχέδιο Συντάγματος, σε: Συνταγματική Θεωρία και Πράξη, Ι, 1980, σ. 622, Κ. Χρυσόγονος, Η κατάσταση πολιορκίας, όπ.π., σ. 293
[17] Α. Μάνεσης, Η συνταγματική αναθεώρηση, όπ.π., σ. 428. Βλ. επίσης, Α. Βλαχογιάννης, Άρθρο 48 Σ., σε: ΣΥΝΤΑΓΜΑ Ερμηνεία κατ’ άρθο, επιμέλεια Σ. Βλαχόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Γ. Τασσόπουλος, ηλεκτρονική έκδοση, 2023, σ. 15 επ., Φ. Σπυρόπουλος, Συνταγματικό δίκαιο, 2η έκδοση, 2020, σ. 269 επ.
[18] Τον όρο αυτό χρησιμοποιεί και ο Κανονισμός της Βουλής στο άρθρο 117. Σημειώνεται βέβαια ότι στην παρ. 7 του άρθρου 48 Σ. χρησιμοποιείται και ο ευρύτερος όρος «κατάσταση ανάγκης». Βλ. σχετ. Α. Ράικος, Γενική Πολιτειολογία – Εισαγωγή στο Συνταγματικό Δίκαιο και Οργανωτικό, Ι, 5η έκδοση, 2018, σ. 838. Βλ. επίσης Α. Βλαχογιάννης, όπ.π., σ. 12 επ., Ν. Ρώτης, Στρατιωτικός νόμος και δημοκρατία, όπ.π., σ. 6 επ.
[19] Α. Μάνεσης, Η συνταγματική αναθεώρηση, όπ.π., 428. Κ. Χρυσόγονος, Η κατάσταση πολιορκίας, όπ.π., σ. 297 επ., Σ.-Ι. Κουτνατζής, Άρθρο 48 Σ., όπ.π., σ. 950 επ.
[20] O. Gross, Once More unto the Breach: The Systemic Failure of Applying the European Convention on Human Rights to Entrenched Emergencies, Yale Journal of International Law, 1998, σ. 437 επ. (455).
[21] Βλ. και ΣτΕ 2332/2022 με την οποία κρίθηκε ότι η επιβολή περιοριστικών μέτρων για την προστασία από τον κορωνοϊό πρέπει να στηρίζεται σε επίκαιρες μελέτες και επαναξιολόγησή τους.
[22] Α. Μάνεσης, Η συνταγματική αναθεώρηση του 1986, σε: Συνταγματική θεωρία και πράξη, τόμ. 2, 2007, σ. 420 επ.
[23] Α. Μάνεσης, Η συνταγματική αναθεώρηση, όπ.π., σ. 421.
[24] Ε. Βενιζέλος, Συνταγματικό δίκαιο, 2η έκδοση, 2021, σ. 576.
[25] Α. Μάνεσης, Η συνταγματική αναθεώρηση, όπ.π., σ. 428.
[26] Κ. Χρυσόγονος, Η κατάσταση πολιορκίας, όπ.π., σ. 306.
[27] Βλ. και Α. Μάνεσης, Συνταγματικά δικαιώματα, α΄ Ατομικές Ελευθερίες (1982), σ. 100, ο ίδιος, Η συνταγματική αναθεώρηση, όπ.π., σ. 429 που επισημαίνει ότι για τον σχετικό «εκδημοκρατισμό» και την κάποια «φιλελευθεροποίηση» των διατάξεων του συγκεκριμένου εκτελεστικού νόμου δεν χρειάζεται καν αναθεώρηση του Συντάγματος. Βλ. και Κ. Χρυσόγονος, Η κατάσταση πολιορκίας, όπ.π., που τονίζει αφενός ότι η νέα ρύθμιση των ουσιαστικών προϋποθέσεων μολονότι συνιστά σημαντική πρόοδο δεν μπορεί να αποκλείσει εκ του πονηρού μελλοντικές ερμηνευτικές προσεγγίσεις (σ. 301) και αφετέρου την ανάγκη προσαρμογής του ν. 566/1977 στην αναθεωρημένη διάταξη του άρθ. 48 Σ. (σ. 322 επ.).
[28] Βλ. Κ. Χρυσόγονο, Η κατάσταση πολιορκίας, όπ.π., σ. 305 επ., που θεωρεί ότι η κατάσταση πολιορκίας αποτελεί «Δούρειο Ίππο», που παραμένει μέσα στα τείχη της δημοκρατίας».
[29] Για την συγκεκριμένη τυπολογία των καταστάσεων ανάγκης βλ. K.-L. Scheppele, Small emergencies, Georgia Law Review, 40 (2003), σ. 835, Η ίδια, Underreaction in a Time of Emergency: America as a Nearly Failed State, σε: [https://verfassungsblog.de/underreaction-in-a-time-of-emergency-america-as-a-nearly-failed-state/], η οποία ως πλέον χαρακτηριστικά παραδείγματα των μικρών καταστάσεων ανάγκης αναφέρει τους σεισμούς και τους τυφώνες, καθώς επίσης τις εκρήξεις ηφαιστείων, τις χιονοθύελλες και τις πλημμύρες. Βλ. επίσης και J. Ferejohn/P. Pasquino, The law of the exception: A typology of emergency powers, International Journal of Constitutional Law, 2004, σ. 210 επ.
[30] Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση του άρθρου 19 του πορτογαλικού Συντάγματος, που διακρίνει ρητώς μεταξύ “κατάστασης πολιορκίας” και “κατάστασης έκτακτης ανάγκης”. Η τελευταία εφαρμόζεται όταν οι συνθήκες είναι “λιγότερο σοβαρές” και “μόνο ορισμένα δικαιώματα, ελευθερίες και εγγυήσεις μπορούν να ανασταλούν”. Η αρχή της αναλογικότητας δε είναι αυτή που καθορίζει την επιλογή μεταξύ αυτών των δύο καθεστώτων έκτακτης ανάγκης. Βλ. σχετ. E. Bulmer, Pouvoirs d’urgence Guide introductif à l’élaboration d’une constitution, nº 18, IDEA, σε: [https://doi.org/10.31752/idea.2021.22].
[31] K.-L. Scheppele, Small emergencies, όπ.π., σ. 835.
[32] Βλ. σχετ. Δ. Κόρσος, Διοικητικό Δίκαιο – Γενικό Μέρος, 4η έκδοση, 2013, σ. 93, I. Μαθιουδάκης, Το διοικητικό δίκαιο αντιμέτωπο με την τρομοκρατία: Το γαλλικό παράδειγμα έννομης προστασίας κατά των μέτρων έκτακτης ανάγκης και η ερμηνευτική λειτουργία των άρθρ. 48 παρ. 1 του ελληνικού Συντάγματος και 285 του ελληνικού ΑΚ στο εγχώριο διοικητικό, σε: constitutionalism.gr, σ. 17, υποσημ. 67.
[33] Βλ. και K.-L. Scheppele, Underreaction in a Time of Emergency, όπ.π.
[34] Βλ. σχετ. Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 15η έκδοση, 2017, σ. 41 επ. Στην ίδια κατεύθυνση, Ε. Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, όπ.π., σ. 156, Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 7η έκδοση, 2015, σ. 58, αρ. 137, Δ. Κόρσος, Διοικητικό Δίκαιο, όπ.π., σ. 93 επ., Κ. Γιαννακόπουλος, Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της οικονομικής κρίσης, ΕφημΔΔ 1/2012.100-112, Κ. Μποτόπουλο, Κορωνοϊός και Έκτακτη Ανάγκη, σε: Syntagmawach, 2020, Β. Χρήστου, άρθρο 44 Σ., σε: Φ. Σπυρόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Χ. Ανθόπουλος/Γ. Γεραπετρίτης, Σύνταγμα, 2017, σ. 920.
[35] Δ. Κόρσος, Διοικητικό Δίκαιο, όπ.π., σ. 95.
[36] Κ. Μποτόπουλος, Κορωνοϊός και Έκτακτη Ανάγκη, όπ.π.
[37] Π. Παραράς, Αι Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου του Προέδρου της Δημοκρατίας, 1981, σ. 296.
[38] Βλ. ΕφΘεσ 35/1986, Αρμενόπουλος, 1986, σ. 792, που τονίζει ότι πρόκειται ειδικότερα για τη συνδρομή περιπτώσεων του λεγομένου δικαίου ανάγκης (jus extremae necessitatis).
[39] Ε. Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, 2021, σ. 156. .
[40] Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, όπ.π., σ. 58. Πρβλ. Θ. Τσάτσος, Παραδόσεις διοικητικού δικαίου, Α΄, 1970, σ. 51 επ.
[41] Κ. Γιαννακόπουλος, Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της οικονομικής κρίσης, όπ.π., σ. 100 επ.
[42] Ευ. Βενιζέλος, Η εθνική νομοθεσία εφαρμογής των μνημονίων συνιστά δίκαιο της ανάγκης; σε: Ευ. Βενιζέλος, Η Δημοκρατία μεταξύ Ιστορίας και συγκυρίας, 2018, σ. 484 επ. όπου και περαιτέρω βιβλιογραφικές αναφορές.
[43] Πρόκειται για τις συνταγματικές διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 4 (περιοριστικά μέτρα ελεύθερης κίνησης ή εγκατάστασης), 14 παρ. 3, (κατάσχεση εφημερίδων και άλλων εντύπων), 18 παράγραφος 3 (επίταξη πραγμάτων), 22 παράγραφος 4 (επίταξη προσωπικών υπηρεσιών), 103 παρ. 2 (πρόσληψη προσωπικού για κάλυψη απρόβλεπτων και επειγουσών αναγκών) και 120 παρ. 4 (δικαίωμα αντίστασης σε επιχειρούμενη βίαιη κατάλυση του Συντάγματος). Βλ. σχετ. Χ. Ακριβοπούλου, H κατάσταση έκτακτης ανάγκης και τα όρια της δημοκρατίας και των δικαιωμάτων, ΕφημΔΔ 5/2020, σ. 623 επ. (632), Ε. Βενιζέλος, Η εθνική νομοθεσία εφαρμογής των μνημονίων συνιστά δίκαιο της ανάγκης; 15 Μαΐου 2018, διαθέσιμο σε: [https://www.evenizelos.gr/speeches/conferences-events/423-conferencespeech2018/6214-i-ethniki-nomothesia-efarmogis-ton-mnimonion-synista-dikaio-tis-anagkis.html], Α. Καϊδατζής, Η κατάσταση εξαίρεσης στην ελληνική συνταγματική πρακτική και νομολογία, σε: https://www.academia.edu, σ. 2.
[44] Ε. Βενιζέλος, Η εθνική νομοθεσία εφαρμογής των μνημονίων συνιστά δίκαιο της ανάγκης; Ομιλία σε επιστημονική συζήτηση με θέμα «Καταστάσεις ανάγκης, Σύνταγμα και Δημοκρατία», που οργανώθηκε στις 15 Μαΐου 2018 στην Αθήνα, διαθέσιμη σε: [https://www.evenizelos.gr/speeches/conferences-events/423-conferencespeech2018/6214-i-ethniki-nomothesia-efarmogis-ton-mnimonion-synista-dikaio-tis-anagkis.html].
[45] Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 291.
[46] Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 290. Βλ. και Α. Γεωργιάδου, Η ρύθμιση των έκτακτων περιστάσεων στο Σύνταγμα του 1975, 1985, σ. 101.
[47] Βλ. Π. Λαζαράτος, Δημοσιονομικό συμφέρον και δίκαιο της ανάγκης, ΘΠΔΔ, 8-9/2013, σ. 686 επ.
[48] Βλ. Α. Γεωργιάδου, όπ.π., σ. 191, Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 285 επ.
[49] Α. Γεωργιάδου, Η ρύθμιση των έκτακτων περιστάσεων στο Σύνταγμα του 1975, όπ.π., σ. 102.
[50] Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 292.
[51] P. Foundethakis, State of Emergency in Democracy: the Case of Greece, Revue Hellénique de Droit International, 2004, σ. 101, Η ίδια, Οι ανατροπές της κανονικότητας, ό.π., σ. 1175 επ. Βλ. και Α. Βλαχογιάννης, όπ.π., σ. 29.
[52] Βλ. και Ν. Σημαντήρας, Άρθρο 44 Σ., σε: ΣΥΝΤΑΓΜΑ Ερμηνεία κατ’ άρθρο, επιμέλεια Σ. Βλαχόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Γ. Τασσόπουλος, ηλεκτρονική έκδοση, 2023, σ. 15.
[53] Όπως μάλιστα επισημαίνεται από την Επιτροπή της Βενετίας στην από 19-6-2020 Έκθεσή της (Study n° 987/2020) τα έκτακτα διατάγματα ή άλλα έκτακτα μέτρα δεν πρέπει να χρησιμοποιούνται για την εισαγωγή μόνιμων αλλαγών στη νομοθεσία ή τη διοίκηση. Επίσης δεν θα πρέπει να γίνονται τροποποιήσεις του συντάγματος κατά τη διάρκεια καταστάσεων έκτακτης ανάγκης.
[54] Χαρακτηριστικότατη ίσως περίπτωση αποτελεί η Π.Ν.Π. της 4ης Δεκεμβρίου 2012 που συνιστά στην κυριολεξία «νομοθετικό μωσαϊκό», καθώς κάθε άρθρο αφορούσε σε διαφορετικό ζήτημα, που μάλιστα ουδόλως σχετιζόταν με εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη.
[55] Λ.χ. το έτος 2012 κατά το οποίο ο αριθμός των π.ν.π. που εκδόθηκαν πλησίαζε αυτόν των τυπικών νόμων. Βλ. σχετ. Α. Καϊδατζής, Η κατάσταση εξαίρεσης στην ελληνική συνταγματική πρακτική και νομολογία, σε: https://www.academia.edu, σ. 7.
[56] ΣτΕ 3597/1991 Ολομ., 3268, 2138/2001, 4219, 543/1999 κ.ά.
[57] Βλ. σχετ. Ε. Πρεβεδούρου, Άρθρο 43 Σ., σε: Φ. Σπυρόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Χ. Ανθόπουλος/Γ. Γεραπετρίτης, Σύνταγμα, 2017, σ. 906 επ.
[58] Όπως σημειώνεται το 1978, περίπου 30 χώρες βρίσκονταν σε μια μορφή κατάστασης έκτακτης ανάγκης. Ο αριθμός αυτός το 1986 είχε ανέλθει σε 70. Μέχρι το 1996 οι χώρες που διέθεταν μηχανισμούς για την κήρυξη καταστάσεων έκτακτης ανάγκης ανήλθαν σε 147, ενώ η πραγματική δυνατότητα και χρήση των εξουσιών έκτακτης ανάγκης είναι ακόμη ευρύτερη. Σύμφωνα με στοιχεία από τη βάση δεδομένων CoronaNet, 124 χώρες κήρυξαν κατάσταση έκτακτης ανάγκης κατά τη διάρκεια του 2020 ως απάντηση στην πανδημία Covid-19, ενώ άλλες αρκετές κήρυξαν καταστάσεις έκτακτης ανάγκης σε συγκεκριμένες περιοχές. Βλ. σχετ. L. Kemp, The ‘Stomp Reflex’: When governments abuse emergency powers (28-4-21), σε: [https://www.bbc.com/future/article/20210427-the-stomp-reflex-when-governments-abuse-emergency-powers].
[59] Βλ. L. Kemp, The ‘Stomp Reflex’, όπ.π., που ως χαρακτηριστικό παράδειγμα αυτού του είδους αναφέρει τις νομοθετικές αντιτρομοκρατικές πράξεις που ψηφίστηκαν στο Ηνωμένο Βασίλειο τις τελευταίες δύο δεκαετίες.
[60] K.-L. Scheppele, Underreaction in a Time of Emergency: America as a Nearly Failed State, όπ.π. Παρά ταύτα όμως, σύμφωνα με την ίδια άποψη οι συγκεκριμένες μικρές καταστάσεις ανάγκης με βάση την συνολική λειτουργία τους θεωρούνται ως το μεγαλύτερο πρόβλημα του αμερικανικού συνταγματισμού.
[61] C. Bjørnskov/M. Rode, (2020). Regime types and regime change: A new dataset on democracy, coups, and political institutions. Public Choice (2022), σ. 1 επ. (1 επ.), σε: [https://doi.org/10.1007/s11127-021-00918-6], A. Lührmann/B. Rooney, Autocratization by Decree: States of emergency and democratic decline. Forthcoming in Comparative Politics, 2020, σ. 20 επ.
[62] A. Lührmann/B. Rooney, Autocratization by Decree, όπ.π., σ. 20.
[63] Βλ. σχετ. J. Grogan, States of Emergency. Analysing Global Use of Emergency Powers in Response to COVID-19, European Journal of Law Reform, 2020, σ. 338 επ. (343), K.-L. Scheppele, Underreaction, όπ.π.
[64] K.-L. Scheppele, Underreaction, όπ.π.
[65] Βλ. και K.-L. Scheppele, Underreaction, όπ.π.
[66] J. Grogan, States of Emergency, όπ.π., 342.
[67] Ε. Βενιζέλος, Μαθήματα, όπ.π., σ. 155.
[68] Βλ. σχετ. Ε. Βενιζέλος, Μαθήματα, όπ.π., σ. 237, Α. Γέροντας, Σκέψεις γύρω από τον δικαστικό αυτοπεριορισμό, ΕΔΔΔ 1983, σ. 231 επ., Π. Παραράς, Ο δικαστικός έλεγχος των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου, (παρατηρήσεις στην ΣτΕ (Ολ.) 3636/1989), ΤοΣ, 1990, σ. 240 επ., Γ. Τασόπουλος, Ο ρόλος του δικαστή κατά τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων: αυτοπεριορισμός ή ακτιβισμός, ΤοΣ, 1998, σ. 339 επ.
[69] Χ. Κέλσεν, Τι είναι Δικαιοσύνη, ελληνική μετάφραση Θ. Δρίτσας, 2η έκδοση, 2019, σ. 25.
[70] Βλ. Γ. Αγγελόπουλος, Σύστημα Διοικητικού Δικαίου, 1885, σ. 100 επ., Μ. Δένδιας, Αι πράξεις της Κυβερνήσεως εν τη ελληνική νομοθεσία και νομολογία, 1932, σ. 49 επ., Χ. Σγουρίτσας, Γνωμοδότηση σε «Νέον Δίκαιον» 1950, σ. 126, Ι. Φραγκιάς, Περί των νομοθετικών διαταγμάτων και του κύρους αυτών, 1917, σ. 15 και 19. Εκτενέστερες αναφορές στη σχετική βιβλιογραφία βλ. σε Δ. Κόρσο, Διοικητικό Δίκαιο, όπ.π., σ. 94 επ., Π. Παραρά, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 355 επ., Κ. Χρυσόγονο, Ο έλεγχος συνδρομής των ουσιαστικών προϋποθέσεων για την έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, ΕλλΔνη 1991, σ. 707, Α. Γεωργιάδου, όπ.π., σ. 9.
[71] Ν.Ν. Σαρίπολος, Σύστημα του Συνταγματικού Δικαίου της Ελλάδος, τ. Β, 1923, σ. 175 επ., 177, υποσημ. 1. Βλ. σχετ. Φ. Βεγλερής, Παρατηρήσεις επί της νομολογίας περί το δημόσιον δίκαιον, 1955, σ. 28 επ., Α. Γεωργιάδου, όπ.π., σ. 10, Ι. Μεταξάς, όπ.π., σ. 139, υποσημ. 3, Κ. Χρυσόγονος, ΕλλΔνη 1991, όπ.π., σ. 707.
[72] Βλ. Φ. Βεγλερής, Παρατηρήσεις υπό την ΣΕ 1041/49, Ν. Δίκ. 1949, σ. 310 και 313, Ο ίδιος, Παρατηρήσεις επί της νομολογίας, όπ.π., σ. 81 επ. Βλ. εκτενέστερα Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 355.
[73] Μ. Δένδιας, Το κράτος δικαίου και αι Πράξεις της Κυβερνήσεως, 1932, σ. 146.
[74] Βλ. σχετ. Σ. Σολιώτης, Εισήγησις επί επεξεργασίας διατάγματος, σε Θέμιδα ΜΖ’ 1936, σ. 8. Βλ. σχετ. Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 355.
[75] Α. Μάνεσης, Περί Αναγκαστικών Νόμων, όπ.π., σ. 210.
[76] Α. Μάνεσης, όπ.π., σ. 210.
[77] Α. Μάνεσης, όπ.π., σ. 210. Για περαιτέρω αναφορές στην σχετική βιβλιογραφία βλ. Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 356, Β. Χρήστου, Άρθρο 44 Σ., όπ.π. σ. 920.
[78] Α. Σβώλος, Παρατηρήσεις εις υπ’ αριθμ. 830/35 πρακτικόν επεξεργασίας ΣτΕ, σε Θέμιδα ΜΖ (1936), σ. 4. Βλ. και Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 356.
[79] Βλ. Α. Γεωργιάδου, όπ.π., σ. 11. Βλ. Δ. Αποστολίδης, Η θεωρία της «Κυβερνητικής» νομοθεσίας. Αι πράξεις του Υπουργικού Συμβουλίου, 1954, σ. 58 επ., 134 επ.
[80] Α. Σβώλος, Νομοθετικά διατάγματα κατ’ εξουσιοδότησιν των Βουλών, 1932, σ. 24.
[81] Βλ. σχετ. Σ.-Ι. Κουτνατζής, όπ.π., σ. 955 και Α. Γεωργιάδου, όπ.π, σ. 23 επ. με εκτενέστερη αναφορά στις σχετικές απόψεις της θεωρίας.
[82] Φ. Σπυρόπουλος, Συνταγματικό Δίκαιο, όπ.π., σ. 271, Σ.-Ι. Κουτνατζής, όπ.π., σ. 955.
[83] Κ. Χρυσόγονος, Συνταγματικό Δίκαιο, 2η έκδοση, 2014, σ. 167.
[84] Σ.-Ι. Κουτνατζής, όπ.π., σ. 955, Α. Παντελής, Εγχειρίδιο Συνταγματικού Δικαίου, 5η έκδοση 2020, σ. 457, Κ. Χρυσόγονος, Συνταγματικό Δίκαιο, 2η έκδοση, 2014, σ. 167, που σημειώνει ότι το συγκεκριμένο διάταγμα ως ρυθμιστικό εκτός του ότι εξαιρείται του ακυρωτικού ελέγχου δεν υπόκειται και σε προηγούμενη επεξεργασία από το Συμβούλιο της Επικρατείας κατά το άρθρο 95 παρ. 1 περ. δ΄ Σ.
[85] Βλ. Α. Μάνεσης, Η συνταγματική αναθεώρηση, όπ.π., σ. 421, Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο, όπ.π., σ. 89
[86] Βλ. Κ. Χρυσόγονος, ΕλλΔνη 1991, όπ.π., σ. 717, Δ. Πατσίκας, Η συνταγματική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, 2022, σ. 25.
[87] Βλ. εκτενέστερα Α. Μεταξάς, όπ.π., σ. 141 και 154.
[88] ΑΠ 274/1917, Θέμις ΚΘ’, 1918-1919, σ. 40 επ. Βλ. επίσης τις όμοιου κατά βάση περιεχομένου ΑΠ 198/2018, Θέμις Λ’ (1919-1020), σ. 39, 103/1923, Θέμις ΛΔ’, σ. 417, 222/1924, Θέμις ΛΣΤ’, σ. 145, 73/1936, Ε.Ε.Ν. 1936, σ. 473, 334/1950 Ολομ., Θέμις, 1950, σ. 542 επ., 417/1951, ΕΕΝ 1952, σ. 23, Βλ. σχετ. Ι. Μεταξάς, όπ.π., σ. 139 επ., Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 357, Κ. Χρυσόγονος, ΕλλΔνη 1991, σ. 705 επ.
[89] Βλ. σχετικά Α. Γεωργιάδου, όπ.π., σ. 21. Βλ. και Κ. Κακούρης, Δικαιοδοτική λειτουργία – Δικαιοδοτικό λειτούργημα, σε: Τιμ. Τόμ. ΣτΕ (1929-1979), Ι, 1979, σ. 504, υποσημ. 53.
[90] ΑΠ 274 και 275/1917.
[91] Βλ. εκτενέστερα ΑΠ 334/1950, Θέμις , ΞΑ, σ. 466 επ., ΑΠ 462/1950, Θέμις ΞΑ, σ. 732, Α. Μάνεσης, Περί αναγκαστικών νόμων, όπ.π., σ. 216 επ. Βλ. σχετ. Δ. Κόρσος, Διοικητικό Δίκαιο, όπ.π., σ. 94.
[92] Βλ. ΑΠ 14, 60, 69 και 249/1963, 111/1967, Π. Δαγτόγλου, Νομικά Ανάλεκτα, 2006, σ. 333 επ., Ι. Μεταξάς, όπ.π., σ. 267 επ.
[93] ΣτΕ 99/1929, 80, 328, 665/1930, 212/1931, 830/1935, 308, 560, 566, 642, 942/1936. Βλ. σχετ. Ι. Μεταξάς, σ. 141, υποσημ. 2.
[94] Βλ. σχετ. Α. Γεωργιάδου, όπ.π., σ.16.
[95] Βλ. χαρακτηριστική ΣτΕ πρακτ. 830/1935, Θέμις ΜΖ’ 1936, σ. 1 επ., Α. Σβώλος, Παρατηρήσεις στην ΣτΕ πρακτ. 830/1935, Θέμις ΜΖ΄ 1936.1 επ., καθώς και την εισήγηση Σ. Σολιώτη. Πρβλ. Γ. Φαρδή, Συνταγματικόν Δίκαιον. Τα δημοκρατικά πολιτεύματα. τ. Β’, 1950, σ. 249 επ. Βλ. σχετ. Α. Μάνεσης, Περί Αναγκαστικών Νόμων, σ. 83.
[96] Α. Μάνεσης, όπ.π., σ. 83.
[97] Ι. Μεταξάς, όπ.π., σ. 141, υποσημ. 2.
[98] Βλ. σχετ. Α. Γεωργιάδου, όπ.π., σ. 17, Ι. Μεταξάς, όπ.π., σ. 228.
[99] Σε Θέμις Ξ΄, σ. 284 επ. με Εισήγηση Μ. Στασινόπουλου, Νέον Δίκαιον 1949, σ. 5 επ. Πρβλ. και ΣτΕ 1277/1950, Θέμις ΞΑ΄, σ. 681 επ. Βλ. σχετ. Ι. Μεταξάς, όπ.π., σ. 228, Β. Χρήστου, Άρθρο 44, όπ.π., σ. 917 και 920, Κ. Χρυσόγονος , ΕλλΔνη 1991, όπ.π., σ. 708, υποσημ. 16.
[100] Βλ. σχετ. Α. Γεωργιάδου, όπ.π., σ. 17 και Κ. Χρυσόγονο, ΕλλΔνη 1991, όπ.π., σ. 708.
[101] Βλ. σχετ. Α. Γεωργιάδου, όπ., σ. 19, υποσημ. 47 και 48.
[102] ΣτΕ 2094/1953, 1997/1955, 1046/1959, 1061/1960. Βλ. εκτενέστερα Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 43 επ., Ι. Μεταξάς, όπ.π., σ. 154.
[103] ΣτΕ 1193-1194/1955. Βλ. σχετ. Ι. Μεταξάς, όπ.π., σ. 264.
[104] Όμοια η ΣτΕ 2340/1966 Ολομ. Βλ. σχετ. Ι. Μεταξάς, όπ.π, σ. 265 υποσημ. 2., Π. Παραράς, Αι Πράξεις, όπ.π., σ. 359 επ., υποσημ. 253.
[105] Π. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 6η έκδοση, 2014, σελ. 432, Π. Λαζαράτος, Διοικητικό Δικονομικό, ό.π., σελ. 527, Ν. Σημαντήρας, Άρθρο 44 Σ., όπ.π., σ. 26 επ., Π. Παραράς, Ο δικαστικός έλεγχος των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου, ΤοΣ 1990, σελ. 237 επ., Π. Φουντεδάκη Οι ανατροπές της κανονικότητας και το καθεστώς έκτακτης ανάγκης, ΤοΣ 4/2007, σελ. 1172 επ., Χ. Χρυσανθάκης, Ο δικαστικός έλεγχος των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, ΘΠΔΔ 5/2014, σελ. 393 (395 επ.), Β. Χρήστου, Άρθρο 44 Σ., όπ.π., σ. 921.
[106] Π. Παραράς, Ο δικαστικός έλεγχος, όπ.π., σ. 238 επ.
[107] Π. Παραράς, Ο δικαστικός έλεγχος, όπ.π., σ. 239 επ. με περαιτέρω παραπομπές στην γερμανική θεωρία.
[108] Ν. Σημαντήρας, Άρθρο 44 Σ., όπ.π., σ. 27 επ.
[109] Β. Χρήστου, Άρθρο 44 Σ., όπ.π., σ. 921.
[110] Α. Παπακωνσταντίνου, Πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, όπ.π., σ. 26.
[111] R. Alexy, Constitutional Rights, Balancing, and Rationality, Ratio Juris 2003, σ. 133 με εκτενείς αναφορές στην νομολογία του Δικαστηρίου.
[112] R. Alexy, όπ.π., σ. 135.
[113] R. Alexy, όπ.π., σ. 135.
[114] Βλ. σχετ. Γ. Καραβοκύρης, Το Σύνταγμα και η κρίση. Από το δίκαιο της ανάγκης στην αναγκαιότητα του δικαίου, 2014, σ. 39, Ι. Κριάρη, όπ.π., σ. 326, Φ. Σπυρόπουλος, Συνταγματικό Δίκαιο, όπ.π., σ. 269 επ. Χ. Τσιλιώτης, Πανδημία και περιοριστικά μέτρα (Μέρος II): Οι αρχές της αναλογικότητας και της απαγόρευσης παραβίασης του πυρήνα του δικαιώματος, σε:[https://www.syntagmawatch.gr], (09/04/2020).
[115] Βλ.Β. Χρήστου, Τι σημαίνει κήρυξη της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας; σε: Syntagmawatch.gr (11-4-2019), M. El Zeidy, The ECHR and States of Emergency: Article 15-A Domestic Power of Derogation from Human Rights Obligations, San Diego International Law Journal, vol. 4 (2003), σ. 285.
[116] R. Alexy, Constitutional Rights, όπ.π., σ. 135. επ.
[117] Γ. Καραβοκύρης, όπ.π., σ. 110 με περαιτέρω αναφορές στην θεωρία και τη νομολογία. Βλ. επίσης E. Criddle/E. Fox-Decent, Human Rights, Emergencies and the Rule of Law, Human Rights Quarterly 34 (2012), σ. 39 επ. (59 επ, 77), Χ. Φατούρου, «Η αρχή της ισότητας στα δημοσιονομικά βάρη και η διαφοροποίηση του επιτοκίου Δημοσίου και ιδιωτών. Σχολιασμός των ΣτΕ 1620/2011 και ΑΕΔ 25/2012», Θεωρία και Πράξη Διοικητικού Δικαίου, 1/2013, σ. 47 επ.
[118] Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου της 18ης Οκτωβρίου 1985 «Μέτρα προστασίας της Εθνικής Οικονομίας», η οποία κυρώθηκε με τον Ν. 1584/1986.
[119] ΣτΕ 2987/1987 Ολομ.
[120] ΣτΕ 4197/1988, Αρμενόπουλος 1988, σ. 1048 επ.
[121] ΣτΕ 3636/1989 Ολομ., Αρμενόπουλος 1989, σ. 1258 επ. Βλ. σχετ. Ε. Βενιζέλος, Μαθήματα, όπ.π., σ. 154, Α. Παπακωνσταντίνου, Πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, όπ.π., σ. 32. Βλ. επίσης Π. Παραράς, Ο δικαστικός έλεγχος, ό.π., σ. 237 επ. όπου και εκτενής σχολιασμός της εν λόγω αποφάσεως.
[122] ΣτΕ 2291/2015 Ολομ., 2567/2015 Ολομ. και ΣτΕ 1681/2022.
[123] Α.Π. 1101/1987, ΝοΒ 1988, σ. 1590, ΕφΘεσ 35/1986, Αρμενόπουλος 1986, σ. 792.
[124] D. Rousseau, L’état d’urgence, un état vide de droit(s), Revue Projet 2006/2, σ. 19 επ.
[125] R. Higgins, Derogations under Human Rights Treaties, British Yearbook of International Law, 1976, σ. 281 επ. (281).
[126] V. Souty,L’état d’urgence à la française, Délibérée, 2020, σ. 87 επ.
[127] J. Finn, Constitutions in Crisis: Political Violence and the Rule of Law,1990, σ. 40 επ., O. Gross, Once More unto the Breach: The Systemic Failure of Applying the European Convention on Human Rights to Entrenched Emergencies, Yale Journal of International Law, 1998, σ. 437 επ. (455), C. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government In The Modern Democracies, 1948, σ. 306.
[128] K. Pelc, Seeking Escape: The Use of Escape Clauses in International Trade Agreements, International Studies Quarterly 53, 2009, σ. 349 επ. (349).
[129] B. Ackerman, The Emergency Constitution, όπ.π., 1044.
[130] D. McGoldrick, The Interface Between Public Emergency Powers and International Law, International Journal of Constitutional Law , 2004, σ. 380 επ. (388).
[131]C. Fatovic, Emergencies and the Rule of Law, 2019 σε: [https://doi.org/10.1093/acrefore/9780190228637.013.93].
[132] Π. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό, όπ.π., σ. 432, Π. Λαζαράτος, Διοικητικό Δικονομικό, ό.π., σ. 527, Ν. Σημαντήρας, Άρθρο 44 Σ., όπ.π., σ. 26 επ., Π. Παραράς, ΤοΣ 1990, όπ.π, σ. 237 επ., Π. Φουντεδάκη, Οι ανατροπές της κανονικότητας και το καθεστώς έκτακτης ανάγκης, ΤοΣ 4/2007, σ. 1172 επ., Χ. Χρυσανθάκης, Ο δικαστικός έλεγχος των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, ΘΠΔΔ 5/2014, σ. 393 (395 επ.), Β. Χρήστου, Άρθρο 44 Σ., όπ.π., σ. 921.
[133] Έτσι και Π. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό, όπ.π., σ. 432.
[134] Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα P. Maduro, C‑402/05 Kadi κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, παρ. 45.