Μη κρατικά Πανεπιστήμια: «Δυναμική και σύμφωνη με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ενωσης» ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5, 6 και 8 του Συντάγματος ή αντισυνταγματική «αναθεώρησή του» με τυπικό νόμο;

Περιεχόμενα

Ι. Αντί εισαγωγής: ο σεβασμός του θεμελιώδους νόμου και τα όρια της ερμηνείας του

ΙΙ. Η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του Συντάγματος

ΙΙΙ. Ο ν. 5094/2024 και η, κατά την αιτιολογική του έκθεση, δυναμική και σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο, ερμηνεία του άρθρου 16 του Συντάγματος

ΙV. Η, κατά το άρθρο 16 παρ. 5,6 και 8 του Συντάγματος, απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων και η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας

V. Το άρθρο 16 του Συντάγματος και η σχέση του με το ενωσιακό δίκαιο, κατά τη νομολογία των Δικαστηρίων της Ένωσης

Α. Εισαγωγικά

Β. Οι πρώτες αποφάσεις του ΔΕΚ και του ΠΕΚ για τη μη αντίθεση, προς την αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης, των απαγορεύσεων του άρθρου 16 του Συντάγματος.

1. ΔΕΚ, απόφαση της 15^ης Μαρτίου 1988, C-147/86, Επιτροπή κατά Ελλάδας

2. ΠΕΚ, απόφαση της 11^ης Φεβρουαρίου 1992, Τ-16/90, Αν. Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

3. Παρατηρήσεις

Γ. Νεότερες αποφάσεις του ΔΕΕ για την, κατά το άρθρο 16 του Συντάγματος, απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων

1. ΔΕΕ, απόφαση της 23^ης Οκτωβρίου 2008, C-274/05, Επιτροπή κατά Ελλάδας

2. ΔΕΕ, απόφαση της 6^ης Δεκεμβρίου 2008, C-151/07, Θ.-Γ. Χατζηθανάσης

3. Παρατηρήσεις

Δ. Η, κατά το νομοθέτη του ν. 5094/2024 και τους με αυτόν συντασσόμενους, αντίθεση προς το ενωσιακό δίκαιο της συνταγματικής απαγόρευσης των ιδιωτικών πανεπιστημίων, σύμφωνα με τη νεότερη νομολογία του ΔΕΕ

VI. Συμπεράσματα και ο ρόλος του Συμβουλίου της Επικρατείας ως κατ’ εξοχήν εγγυητή της τήρησης του Συντάγματος

Ι. ΑΝΤΙ ΕΙΣΑΓΩΓΗΣ: Ο ΣΕΒΑΣΜΟΣ ΤΟΥ ΘΕΜΕΛΙΩΔΟΥΣ ΝΟΜΟΥ ΚΑΙ ΤΑ ΟΡΙΑ ΤΗΣ ΕΡΜΗΝΕΙΑΣ ΤΟΥ

Η Unión de Pequeños Agricultores, επαγγελματική ένωση των μικρών ισπανικών γεωργικών επιχειρήσεων, άσκησε, δυνάμει του άρθρου 173, τέταρτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ, ενώπιον του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΠΕΚ), προσφυγή με την οποία ζήτησε την μερική ακύρωση του Κανονισμού (ΕΚ) 1638/98 του Συμβουλίου κατά το μέρος με το οποίο, μεταρρυθμίζοντας την κοινή οργάνωση αγοράς ελαιολάδου, είχε καταργήσει την ενίσχυση στην κατανάλωση καθώς και την ειδική ενίσχυση στους μικρούς παραγωγούς.

Κατά την πάγια όμως νομολογία των δικαστηρίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), το άρθρο 173, τέταρτο εδάφιο, της Συνθήκης παρείχε στους ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, το δικαίωμα να προσβάλουν κάθε απόφαση η οποία, αν και εκδόθηκε υπό τη μορφή κανονισμού, πάντως τους αφορά άμεσα και ατομικά. Εν όψει αυτού, το Πρωτοδικείο απέρριψε με διάταξη την προσφυγή ως προδήλως απαράδεκτη, κρίνοντας ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός, ο οποίος, όπως δέχθηκε, είχε από τη φύση και το περιεχόμενό του κανονιστικό χαρακτήρα, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αφορά ατομικά την προσφεύγουσα και ως εκ τούτου δεν συνέτρεχε μία από τις προϋποθέσεις του παραδεκτού, που έθετε το άρθρο 173, τέταρτο εδάφιο, της Συνθήκης.

Η Unión de Pequeños Agricultores άσκησε, κατά της απορριπτικής της προσφυγής της διάταξης του Πρωτοδικείου, αίτηση αναίρεσης ενώπιον του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ). Το Δικαστήριο έκρινε ότι, εν όψει των γενομένων δεκτών από το Πρωτοδικείο και των προβαλλομένων με την αίτηση αναίρεσης, έπρεπε να εξετασθεί το ζήτημα αν η αναιρεσείουσα, ως εκπρόσωπος των συμφερόντων των μελών της, μπορεί να ασκήσει παραδεκτώς, τηρουμένου του άρθρου 173, τέταρτο εδάφιο, της Συνθήκης, την προσφυγή κατά του προσβαλλομένου κανονισμού, «για τον λόγο και μόνον ότι αυτό απαιτεί το δικαίωμα προς παροχή αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, λαμβανομένης υπόψη της προβαλλόμενης ελλείψεως οποιουδήποτε αποτελεσματικού ένδικου βοηθήματος ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων».

Το Δικαστήριο, αφού, μεταξύ άλλων, επισημάνει: α) ότι η Ευρωπαϊκή Κοινότητα είναι μία κοινότητα δικαίου, οι δε πράξεις των κοινοτικών οργάνων της υπόκεινται σε έλεγχο για το αν είναι σύμφωνες με τη Συνθήκη και τις γενικές αρχές του δικαίου, στις οποίες περιλαμβάνονται τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως είναι το δικαίωμα της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, β) ότι στο πλαίσιο του καθιερούμενου από τη Συνθήκη, συστήματος δικαστικού ελέγχου των πράξεων των κοινοτικών οργάνων, οι ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, που δεν έχουν την δυνατότητα, λόγω των κατά το άρθρο 173 της Συνθήκης προϋποθέσεων, να προσβάλουν απευθείας τις πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα, έχουν την δυνατότητα να προβάλουν την ακυρότητα των πράξεων αυτών είτε κατά τρόπο παρεμπίπτοντα ενώπιον του κοινοτικού δικαστή είτε ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, ζητώντας από αυτά να υποβάλουν προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο και γ) ότι κατά συνέπεια στα κράτη μέλη εναπόκειται να προβλέψουν ένα σύστημα ενδίκων βοηθημάτων και διαδικασιών, προκειμένου να διασφαλίσουν τον σεβασμό του δικαιώματος για παροχή αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας , θα απορρίψει την αίτηση αναίρεσης με τις εξής , εν τέλει, σκέψεις:

«44. Τέλος, πρέπει να προστεθεί ότι, σύμφωνα με το σύστημα ελέγχου νομιμότητας το οποίο καθιερώνει η Συνθήκη, ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο δεν μπορεί να ασκήσει προσφυγή κατά κανονισμού παρά μόνον εάν ο κανονισμός αυτός το αφορά όχι μόνον άμεσα αλλά και ατομικά. Μολονότι η προϋπόθεση αυτή πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα της αρχής της παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, λαμβανομένων υπόψη των διαφόρων περιστάσεων που είναι δυνατόν να εξατομικεύουν τον προσφεύγοντα (…) η ερμηνεία αυτή δεν είναι δυνατόν να καταλήξει στο να μη λαμβάνεται υπόψη η εν λόγω προϋπόθεση, η οποία ρητώς προβλέπεται στη Συνθήκη, χωρίς να υπάρξει υπέρβαση των αρμοδιοτήτων που αναγνωρίζει στα κοινοτικά δικαστήρια.

45. Μολονότι είναι δυνατόν να υπάρξει βεβαίως ένα σύστημα ελέγχου της νομιμότητας των κοινοτικών πράξεων κανονιστικού χαρακτήρα, διαφορετικό από αυτό που καθιερώνει η ιδρυτική Συνθήκη και το οποίο ουδέποτε έχει τροποποιηθεί ως προς τις αρχές του, ωστόσο εναπόκειται, αν παραστεί ανάγκη, στα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 48 ΕΕ, να αναμορφώσουν το νυν ισχύον σύστημα.

46. Βάσει των προεκτεθέντων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το Πρωτοδικείο δεν υπέπεσε σε νομικό σφάλμα απορρίπτοντας την προσφυγή που άσκησε η αναιρεσείουσα ως απαράδεκτη, χωρίς να εξετάσει αν, στην προκειμένη περίπτωση υπάρχει δυνατότητα ασκήσεως ένδικου βοηθήματος ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων προκειμένου να εξετασθεί το κύρος του προσβαλλόμενου κανονισμού» (ΔΕΕ, απόφαση της 25^ης Ιουλίου 2002, Unión de Pequeños Agricultores, C-50/00 P).

Το Δικαστήριο λοιπόν θα αποφανθεί ότι προέχει η τήρηση των ρητών διατάξεων της Συνθήκης, έστω και αν αυτό δεν διασφαλίζει πλήρως, σε ορισμένες περιπτώσεις, το θεμελιώδες δικαίωμα της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.

Αναμφίβολα πρόκειται για μία πολύ σημαντική απόφαση, απόφαση αρχής. Η προσφυγή της Unión de Pequeños Agricultores κατά του προσβαλλόμενου Kανονισμού έχει απορριφθεί από το Πρωτοδικείο σύμφωνα με πάγια νομολογία, ως προδήλως απαράδεκτη και μάλιστα με διάταξη. Παρά ταύτα, η αίτηση αναίρεσης θα αχθεί προς εκδίκαση στην μείζονα σύνθεση του Δικαστηρίου. Προφανώς γιατί κρίθηκε ότι το ζήτημα που ανέκυπτε στην υπόθεση, ήταν ιδιαιτέρως σοβαρό.

Σεβασμός του θεμελιώδους νόμου, της Συνθήκης, ή προστασία του θεμελιώδους δικαιώματος προς παροχή αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των δικαιωμάτων που οι ιδιώτες αντλούν από την κοινοτική έννομη τάξη; Ενός δικαιώματος που, όπως τονίζεται με έμφαση στην απόφαση του Δικαστηρίου, όχι μόνον αποτελεί τμήμα των γενικών αρχών του δικαίου, οι οποίες απορρέουν από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών, αλλά καθιερώνεται επίσης από τα άρθρα 6 και 13 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών (σκ.39).

Το Δικαστήριο στο δίλημμα αυτό θα προτάξει τον σεβασμό της Συνθήκης. Προέχει η τήρηση των κανόνων που θεσπίζονται με την Συνθήκη, όσον αφορά το καθιερούμενο από αυτή σύστημα ελέγχου της νομιμότητας, σύμφωνα με το οποίο ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο δεν μπορεί να ασκήσει προσφυγή κατά κανονισμού, παρά μόνον εάν ο κανονισμός το αφορά όχι μόνον άμεσα αλλά και ατομικά.

Και ασφαλώς η προϋπόθεση αυτή πρέπει, όπως επισημαίνει το Δικαστήριο, να ερμηνεύεται υπό το φως της αρχής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Ωστόσο, η ερμηνεία αυτή έχει ένα όριο: δεν είναι δυνατόν να φθάσει έως την κατάργηση μίας ρητώς προβλεπόμενης από τη Συνθήκη προϋπόθεσης. Στην αντίθετη περίπτωση, η ερμηνεία παύει να είναι ερμηνεία, αφού το Δικαστήριο δεν ερμηνεύει πλέον αλλά στην ουσία τροποποιεί τη Συνθήκη, υπερβαίνοντας τις αρμοδιότητες που αυτή απονέμει στα κοινοτικά δικαστήρια.

Μόνη συνεπώς, κατά το Δικαστήριο, οδός προκειμένου να διασφαλισθεί πλήρως το θεμελιώδες δικαίωμα σε αποτελεσματική δικαστική προστασία, είναι η τροποποίηση της Συνθήκης και η θέσπιση ενός συστήματος δικαστικού ελέγχου των κοινοτικών πράξεων κανονιστικού χαρακτήρα διαφορετικού από αυτό «που καθιερώνει η ιδρυτική Συνθήκη και το οποίο ουδέποτε έχει τροποποιηθεί ως προς τις αρχές του». Η τροποποίηση όμως αυτή, που το Δικαστήριο θεωρεί εμμέσως πλην σαφώς, ενδεδειγμένη, αποτελεί, κατά τη Συνθήκη, αρμοδιότητα των κρατών μελών, στα οποία εναπόκειται, αν την κρίνουν σκόπιμη, «να αναμορφώσουν το νυν ισχύον σύστημα». Έως ότου όμως τροποποιηθεί το άρθρο 173 της Συνθήκης από τα κράτη μέλη, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 48 ΕΕ , επιβάλλεται η πιστή τήρηση του ισχύοντος συστήματος ελέγχου νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων, έστω και αν με αυτό δεν διασφαλίζεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, πλήρως το θεμελιώδες δικαίωμα σε παροχή αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.

Σεβασμός λοιπόν της Συνθήκης, αυτό είναι το κρίσιμο και μείζον, διακηρύσσει το ανώτατο Δικαστήριο της ΕΕ. Και η ερμηνεία της από το Δικαστήριο, η αντίθετη σε ρητή διάταξη της Συνθήκης δεν επιτρέπεται, έστω και αν γίνεται για καλό, ιερό σκοπό, όπως είναι η προστασία του θεμελιώδους δικαιώματος της δικαστικής προστασίας. Απαιτείται η τροποποίηση, η αναθεώρηση της Συνθήκης που είναι έργο των κρατών μελών.

Τα κράτη μέλη της ΕΕ προχώρησαν το 2007 στην τροποποίηση της επίμαχης διάταξης του τέταρτου εδαφίου, του άρθρ.173 της Συνθήκης ΕΚ, με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας (άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο της ΣΛΕΕ), αναγνωρίζοντας ότι η αρχική ρύθμιση δεν διασφάλιζε πλήρως το θεμελιώδες δικαίωμα της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.

ΙΙ. Η, ΣΥΜΦΩΝΗ ΜΕ ΤΟ ΔΙΚΑΙΟ ΤΗΣ ΕΕ, ΕΡΜΗΝΕΙΑ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

Όλα αυτά, τα οποία δέχεται το ΔΕΕ στην απόφαση της Unión de Pequeños Agricultores για τα όρια της ερμηνείας από τα δικαστήρια της ΕΕ των διατάξεων της Συνθήκης, όρια τα οποία υπαγορεύονται από την υποχρέωση σεβασμού της Συνθήκης και των αρμοδιοτήτων που αυτή κατανέμει στα θεσμικά όργανα της ΕΕ, είναι αυτονόητο ότι ισχύουν, mutatis mutandis, για κάθε θεμελιώδη νόμο. Ισχύουν δηλαδή και για το Σύνταγμά μας. Εκτός εάν αποδεχθούμε ότι το Σύνταγμα είναι ήσσονος σεβασμού. Απολύτως ανεπίτρεπτο.

Και ασφαλώς όχι μόνον ενδείκνυται αλλά επιβάλλεται η, σύμφωνη με το δίκαιο της ΕΕ, ερμηνεία των διατάξεων του Συντάγματος, προκειμένου να αποτρέπεται, κατά το δυνατόν, η σύγκρουση του Συντάγματος με τους υπερέχοντες κανόνες του ενωσιακού δικαίου.

Όταν όμως ο εφαρμοστής του Συντάγματος, είτε είναι ο κοινός νομοθέτης είτε είναι ο δικαστής, επικαλείται, κατά την ερμηνεία συνταγματικών διατάξεων, το ενωσιακό δίκαιο, όχι για να προβεί απλώς σε μία υπό το φως των κανόνων του δικαίου της Ένωσης ερμηνεία τους –λαμβάνοντας δηλαδή υπ’ όψη το ενωσιακό δίκαιο ως ένα, μεταξύ άλλων, ερμηνευτικό στοιχείο για τη συναγωγή της έννοιας των συνταγματικών διατάξεων εν όψει των ρητώς οριζόμενων σε αυτές– αλλά για να τους αποδώσει μία έννοια, με την οποία παρακάμπτονται, κατ’ ουσίαν, ρητές προβλέψεις του Συντάγματος, ήτοι για να προβεί σε contra constitutionem ερμηνεία, η, υπό τις συνθήκες αυτές, προσφυγή σε σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του Συντάγματος γίνεται, διότι η θεσπιζόμενη από τον κοινό νομοθέτη ή η ελεγχόμενη από τον δικαστή νομοθετική ρύθμιση αντίκειται στις εφαρμοστέες συνταγματικές διατάξεις, ερμηνευόμενες αυτές καθαυτές. Η επίκληση λοιπόν του ενωσιακού δικαίου είναι, στην περίπτωση αυτή, το έσχατο μέσο για τη διάσωση τους κύρους μίας αντισυνταγματικής, χωρίς τη συνδρομή του δικαίου της Ένωσης, νομοθετικής ρύθμισης.

Εν όψει συνεπώς αυτού, δηλαδή ενόψει του ότι η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση παραβιάζει συνταγματικές διατάξεις, ερμηνευόμενες αυτές καθαυτές, για την εναρμονισμένη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία τους, πρέπει οπωσδήποτε να συντρέχει ο εξής αυτονόητος όρος: η έννοια των εφαρμοστέων κανόνων του δικαίου της ΕΕ, της οποίας γίνεται επίκληση από τον κοινό νομοθέτη για την σύμφωνη προς αυτούς ερμηνεία του Συντάγματος, επιβάλλεται να είναι όχι απλώς αντικειμενικά υποστηρίξιμη αλλά αδιαμφισβήτητη.

Και πότε η έννοια των κανόνων του ενωσιακού δικαίου είναι αδιαμφισβήτητη; Την απάντηση τη δίνει το ΔΕΕ, ερμηνεύοντας το άρθρο 234, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ και ήδη 267, τρίτο εδάφιο της Συνθήκης ΛΕΕ: όταν οι εφαρμοστέοι κανόνες του δικαίου της Ένωσης έχουν ήδη ερμηνευθεί από το ΔΕΕ ή όταν η ορθή εφαρμογή τους είναι τόσο προφανής, ώστε να μην καταλείπεται περιθώριο για καμία εύλογη αμφιβολία. Πρόκειται για τη γνωστή θεωρία της acte clair.

Βέβαια, το άρθρο 267, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το οποίο επιβάλλει την διατύπωση προς το ΔΕΕ προδικαστικού ερωτήματος για την έννοια του ενωσιακού δικαίου, αφορά μόνο τα εθνικά δικαστήρια και δη εκείνα των οποίων οι αποφάσεις δεν υπόκεινται σε κανένα ένδικο μέσο, κατά το εσωτερικό δίκαιο. Ο εθνικός νομοθέτης, όπως και όλες οι δημόσιες αρχές των κρατών μελών, οφείλουν ασφαλώς να τηρούν το δίκαιο της Ένωσης με την ορθή εφαρμογή του, χωρίς όμως να έχουν υποχρέωση, εκτός των δικαστικών αρχών κατά τα προεκτεθέντα, αλλά ούτε καν δυνατότητα διατύπωσης ερωτήματος προς το ΔΕΕ για την έννοια του ενωσιακού δικαίου.

Είναι ωστόσο, προεχόντως η αυτονόητη υποχρέωση τήρησης, σεβασμού του Συντάγματος από την οποία απορρέει η ανωτέρω προϋπόθεση της, σύμφωνης προς το δίκαιο της Ένωσης, ερμηνείας από τον κοινό νομοθέτη συνταγματικών διατάξεων, όταν πρόκειται να θεσπίσει νομοθετική ρύθμιση, η οποία, χωρίς την συνδρομή του ενωσιακού δικαίου, θα αντέβαινε στο Σύνταγμα. Για την εναρμονισμένη προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία του Συντάγματος συνεπώς, πρέπει να υπάρχει βεβαιότητα ως προς την έννοια του ενωσιακού δικαίου. Και αυτό δεν είναι σχολαστικισμός ή συνταγματικός «πατριωτισμός» αλλά στοιχειώδης, αυτονόητη υποχρέωση σεβασμού προς το Σύνταγμα, τον θεμελιώδη νόμο της πολιτείας.

Τα προεκτεθέντα ισχύουν κατά μείζονα λόγο όταν υπάρχει πάγια αντίθετη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ), τόσο ως προς την έννοια των εφαρμοστέων συνταγματικών διατάξεων όσο και ως προς τη συμβατότητά της προς το δίκαιο της ΕΕ. Και εάν ο νομοθέτης επικαλείται –για να δικαιολογήσει την, αντίθετη προς την πάγια νομολογία του ΣτΕ νομοθετική ρύθμιση– εξέλιξη του δικαίου της Ένωσης ή της νομολογίας του ΔΕΕ η οποία δεν έχει, κατά την άποψή του, ληφθεί υπ΄όψη από το ΣτΕ κατά τη διαμόρφωση της νομολογίας του; Και στην περίπτωση αυτή πρέπει, κατά μείζονα λόγο, να συντρέχει ο προαναφερόμενος –αναγκαίος για την, σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης, ερμηνεία του Συντάγματος– όρος. Θα πρέπει η έννοια του ενωσιακού δικαίου, στην οποία προσφεύγει ο νομοθέτης για να παρακάμψει την πάγια αντίθετη νομολογία του ΣτΕ, να είναι τόσο προφανής, ώστε να μην καταλείπεται περιθώριο για καμία εύλογη αμφιβολία. Δηλαδή, πρέπει να μην τίθεται καν ζήτημα αποστολής προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ για την έννοια των κρίσιμων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης.

Και τούτο διότι δεν είναι νοητό ο κοινός νομοθέτης να προχωρεί στην θέσπιση νομοθετικής ρύθμισης αντίθετης, κατά την πάγια νομολογία του ΣτΕ, προς το Σύνταγμα, ερμηνευόμενο μάλιστα και σε συνδυασμό με το δίκαιο της Ένωσης, προσδοκώντας ή το χειρότερο «εκβιάζοντας», με τη δημιουργία τετελεσμένων, τη μεταστροφή της νομολογίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Και δεν αρκεί μόνον αυτό. Θα πρέπει η έννοια του ενωσιακού δικαίου, την οποία επικαλείται ο κοινός νομοθέτης, να επιβεβαιωθεί από το ΔΕΕ, στο οποίο το Συμβούλιο της Επικρατείας οφείλει να αποστείλει προδικαστικό ερώτημα για την ερμηνεία των κρίσιμων κανόνων του δικαίου της Ένωσης, ενόψει της πάγιας αντίθετης νομολογίας του.

Και αυτό δεν είναι, κατά το Σύνταγμα, ανεκτό. Γιατί με μία τέτοια νομοθετική ρύθμιση πού καταλήγουμε; Καταλήγουμε στο να υπάρχει βεβαιότητα για την αντίθεση της επίμαχης ρύθμισης προς το Σύνταγμα και αβεβαιότητα ως προς το εάν είναι πράγματι δυνατή η κάλυψη, η άρση της αντισυνταγματικότητας, με σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία του Συντάγματος. Και έως ότου αποφανθεί το ΔΕΕ να εφαρμόζεται μία αντισυνταγματική νομοθετική ρύθμιση. Αντισυνταγματική όχι κατά την άποψη των αντιπολιτευόμενων βουλευτών ή συνταγματολόγων, αλλά κατά την πάγια νομολογία του ΣτΕ.

Η υπό τα ανωτέρω λοιπόν δεδομένα θεσπιζόμενη νομοθετική ρύθμιση δεν είναι προϊόν επιτρεπτής από τον κοινό νομοθέτη ερμηνείας του Συντάγματος. Ο κοινός νομοθέτης, στην περίπτωση αυτή, δεν ερμηνεύει πράγματι το Σύνταγμα, αλλά κατ’ουσίαν το «αναθεωρεί» με τυπικό νόμο, υπερβαίνοντας τις αρμοδιότητες που το ίδιο το Σύνταγμα του απονέμει. Σφετερίζεται δηλαδή αρμοδιότητα, η οποία, σύμφωνα με το άρθρο 110 του Συντάγματος, ανήκει στον αναθεωρητικό νομοθέτη.

Κατά συνέπεια, η θέσπιση της εν λόγω νομοθετικής ρύθμισης δεν αποτελεί απλώς μία προκλητική εκδήλωση έλλειψης σεβασμού προς το Σύνταγμα. Συνιστά πολλαπλή παραβίασή του: παραβιάζεται η «ερμηνευόμενη» συνταγματική διάταξη, παραβιάζεται επίσης το άρθρο 110 του Συντάγματος. Και βέβαια παραβιάζεται η θεμελιώδης συνταγματική αρχή της ασφάλειας του δικαίου, αφού η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση προκαλεί την πλήρη ανασφάλεια δικαίου, έως ότου το ΔΕΕ αποφανθεί για την έννοια των κανόνων του δικαίου της Ένωσης. Και αν βέβαια αποφανθεί υπέρ της έννοιας την οποία έχει υιοθετήσει ο κοινός νομοθέτης, προκειμένου να προβεί σε σύμφωνη με αυτή ερμηνεία του Συντάγματος, σε πλήρη αντίθεση προς τη νομολογία του ΣτΕ.

Συμπέρασμα: είναι συνταγματικά ανεπίτρεπτη νομοθετική ρύθμιση, η οποία μολονότι αντίθετη προς ρητές διατάξεις του Συντάγματος, όπως έχουν παγίως ερμηνευθεί από το ΣτΕ, θεσπίζεται μετά από σύμφωνη, κατά την άποψη του κοινού νομοθέτη, ερμηνεία των εν λόγω συνταγματικών διατάξεων προς το ενωσιακό δίκαιο, όταν η έννοια των εφαρμοστέων κανόνων του δικαίου της Ένωσης δεν είναι πρόδηλη.

Στην περίπτωση αυτή, το ΣτΕ, επιλαμβανόμενο σχετικής διαφοράς, οφείλει, αφού διαπιστώσει την, κατά τη νομολογία του, αντίθεση της επίμαχης νομοθετικής ρύθμισης προς το Σύνταγμα, να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα προς το ΔΕΕ για την έννοια των κανόνων του ενωσιακού δικαίου.

ΙΙΙ. Ο Ν. 5094/2024 ΚΑΙ Η, ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΤΟΥ ΕΚΘΕΣΗ, «ΣΥΜΦΩΝΗ ΜΕ ΤΟ ΕΝΩΣΙΑΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΕΡΜΗΝΕΙΑ» ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 16 ΠΑΡ. 5, 6 ΚΑΙ 8 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

Με τις διατάξεις του ν. 5094/2024 επιτρέπεται η εγκατάσταση και λειτουργία στην Ελλάδα παραρτημάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, τα οποία λειτουργούν ως εκπαιδευτικά ιδρύματα ανώτατης εκπαίδευσης σε άλλη χώρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή τρίτης χώρας. Τα εν λόγω παραρτήματα, μη κερδοσκοπικού, κατά το νόμο, χαρακτήρα, έχουν αποκλειστικό σκοπό την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης και χορηγούν στους αποφοίτους τους τίτλο σπουδών του μητρικού ιδρύματος, ο οποίος αναγνωρίζεται από το ελληνικό κράτος, χωρίς να υποβάλλεται στην διαδικασία ακαδημαϊκής αναγνώρισης τίτλου σπουδών στον Διεπιστημονικό Οργανισμό Αναγνώρισης Τίτλων Ακαδημαϊκών και Πληροφόρησης (ΔΟΑΤΑΠ). Δεν αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου χαρακτηριζόμενα ως νομικά πρόσωπα πανεπιστημιακής εκπαίδευσης (ΝΠΠΕ) ειδικού σκοπού και οι καθηγητές τους δεν αποτελούν δημόσιους λειτουργούς.

Όμως στο άρθρο 16 του Συντάγματος, ρητώς ορίζεται: α) ότι «Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου» (παρ.5), β) ότι «Οι καθηγητές των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι δημόσιοι λειτουργοί» (παρ.6) και γ) ότι «Η σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται» (παρ.8).

Η αντίθεση λοιπόν προς τις ρητές αυτές διατάξεις του άρθρου 16, παρ.5,6 και 8 του Συντάγματος, των ρυθμίσεων του ν. 5094/2024, με τις οποίες επιτρέπεται η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα από ιδρύματα που δεν αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, είναι έκδηλη. Για τον λόγο ακριβώς αυτόν και γνωρίζοντας προφανώς την πάγια αντίθετη νομολογία του ΣτΕ, ο νομοθέτης επιχειρεί, με την αιτιολογική έκθεση του εν λόγω νόμου, να παρακάμψει τη ρητή και κατηγορηματική συνταγματική απαγόρευση της παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από μη κρατικά εκπαιδευτικά ιδρύματα. Και αυτό το επιχειρεί μέσω της ερμηνείας των επίμαχων διατάξεων του άρθρου 16 του Συντάγματος, ερμηνείας «δυναμικής» και δη σε «συνδυασμό με το ενωσιακό δίκαιο».

Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση, «Οι διατάξεις του Συντάγματος παρουσιάζουν εξελικτική πορεία, δεν είναι σε καμία περίπτωση στατικές, και επιβάλλεται να ερμηνεύονται δυναμικά, ώστε το Σύνταγμα να προσαρμόζεται στις σύγχρονες, μεταβαλλόμενες οικονομικές, τεχνολογικές και επιστημονικές εξελίξεις. Η δυναμική, άλλωστε, ερμηνεία των συνταγματικών διατάξεων πραγματοποιείται μέσω της ιστορικο-εξελικτικής και τελολογικής ερμηνείας τους, λαμβάνοντας υπόψη τις μεταβαλλόμενες συνθήκες στην εθνική, αλλά και την ενωσιακή έννομη τάξη». Και σημειώνεται επίσης ότι το «Σύνταγμα αναντίρρητα αποτελεί ένα ζωντανό εργαλείο («living instrument”) το οποίο εξελίσσεται διαρκώς και πρέπει να ερμηνεύεται δυναμικά, ιδίως εντός του πλαισίου του δικαίου της Ε.Ε., με αποτέλεσμα κανόνες δικαίου της ΕΕ να επανακαθορίζουν το νόημα και το περιεχόμενο ορισμένων διατάξεων του Συντάγματος».

Πριν όμως προχωρήσουν στην αναλυτική παρουσίαση της «δυναμικής» ερμηνείας των διατάξεων του άρθρου 16 του Συντάγματος, με την οποία ερμηνεία στην ουσία καταργείται η θεσπιζόμενη από αυτές ρητή απαγόρευση των μη κρατικών πανεπιστημίων, οι συντάκτες της αιτιολογικής έκθεσης του ν. 5094/2024, θα κάνουν ευθύς εξ αρχής μία, εκ πρώτης όψεως αθώα, αναφορά στην ιστορία των εν λόγω διατάξεων. Συγκεκριμένα, επισημαίνεται ότι «οι ρυθμίσεις των παρ.5 και 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος εισήχθησαν για πρώτη φορά το 1975 στο Σύνταγμα από την Ε΄Αναθεωρητική Βουλή, η δε νομική φύση των πανεπιστημίων ως Ν.Π.Δ.Δ. θεσπίστηκε για πρώτη φορά το 1968 με το δικτατορικό Σύνταγμα». Μάλιστα δε, οι συντάκτες της αιτιολογικής έκθεσης έχουν ανατρέξει και στα «πρακτικά των συζητήσεων του δικτατορικού Υπουργικού Συμβουλίου» από τα οποία, όπως αναφέρεται, προκύπτει «ότι το δικτατορικό καθεστώς, προκειμένου να διασφαλίσει ότι τα πανεπιστημιακά ιδρύματα θα τελούν υπό τον έλεγχό του, ανήγαγε σε συνταγματικό κανόνα τη νομική φύση των πανεπιστημίων ως Ν.Π.Δ.Δ., παρότι ορισμένα από αυτά προήλθαν από μη κρατικές ιδιωτικές πρωτοβουλίες (όπως η Πάντειος Ανώτατη Σχολή Πολιτικών Επιστημών, οι Ανώτατες Βιομηχανικές Σχολές Θεσσαλονίκης και Πειραιώς)».

Και αν ακόμη δεχθούμε ότι η αναφορά αυτής της αιτιολογικής έκθεσης στο δικτατορικό «Σύνταγμα» δεν έχει την έννοια ότι η νομική φύση των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ως ν.π.δ.δ. είναι χουντικής έμπνευσης, πάντως με αυτή τονίζεται με έμφαση ότι το δημοκρατικό Σύνταγμα του 1975 αντιγράφει μία ανελεύθερη ρύθμιση του συνταγματικού κειμένου (και όχι «Συντάγματος») της δικτατορίας, που απέβλεπε στην χειραγώγηση των πανεπιστημίων. Πολύ δύσκολα κρύβεται η πρόθεση των συντακτών της αιτιολογικής έκθεσης να στιγματίσουν την απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων με την αναφορά αυτή (που το πολύ πολύ να ήταν μία απλή υποσημείωση), την οποία σημειωτέον σπεύδουν να κάνουν ευθύς εξ αρχής, προκειμένου, είναι προφανές, να απαξιώσουν ηθικά και πολιτικά την επίμαχη ρύθμιση του, ψηφισμένου μετά την κατάρρευση της δικτατορίας, δημοκρατικού Συντάγματος για την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν ΝΠΔΔ. Άρα, δεν αξίζουν καθόλου δάκρυα για την κατάργηση της επίμαχης συνταγματικής απαγόρευσης των ιδιωτικών πανεπιστημίων, μέσω της ερμηνείας και όχι με την τήρηση της, προβλεπόμενης στο άρθρο 110 του Συντάγματος, διαδικασίας αναθεώρησής του…

Πρόκειται όχι απλώς για ανεπίτρεπτη απρέπεια, αλλά για βαριά προσβολή να αποδίδεται στους βουλευτές μέλη της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής, πολλοί από τους οποίους είχαν φυλακισθεί, εξορισθεί, βασανισθεί από το δικτατορικό καθεστώς, ότι αν όχι υιοθετούν, πάντως επαναλαμβάνουν μία ανελεύθερη ρύθμισή του. Όταν το Σύνταγμα του 1975 ψηφίζεται στον απόηχο του εμβληματικού συνθήματος των εξεγερμένων φοιτητών κατά της δικτατορίας, για ψωμί-παιδεία-ελευθερία. Για παιδεία, φυσικά ανώτατη παιδεία, ελεύθερη και δωρεάν.

Και εδώ κλείνει η παρένθεση. Για να δούμε στη συνέχεια πώς ο νομοθέτης του ν. 5094/2024 αντιλαμβάνεται τη «δυναμική και σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης» ερμηνεία του Συντάγματος και πού αυτή οδηγεί.

Μετά τη γενική διακήρυξή του υπέρ της «δυναμικής και σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας του Συντάγματος», ο νομοθέτης επιχειρεί να αιτιολογήσει την ερμηνεία που υιοθετεί προς στήριξη της επίμαχης νομοθετικής ρύθμισης. Κατά την οποία, η απαγόρευση της εγκατάστασης και λειτουργίας των παραρτημάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, τα οποία λειτουργούν ως εκπαιδευτικά ιδρύματα ανώτατης εκπαίδευσης σε άλλη χώρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή τρίτης χώρας, αντιβαίνει στις θεμελιώδεις αρχές της ελεύθερης εγκατάστασης και ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, όπως αυτές κατοχυρώνονται στα άρθρα 49 επ. της Συνθήκης για τη Λειτουργία της ΕΕ (ΣΛΕΕ), την ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων (άρθρο 14 παρ.3 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων), την επιχειρηματική ελευθερία (άρθρο 16 ΧΘΔ) και την ακαδημαϊκή ελευθερία (άρθρο 13, εδ.δεύτερο του ΧΘΔ). Επί πλέον δε, διατυπώνεται και η άποψη ότι με την παρεχόμενη δυνατότητα εγκατάστασης και λειτουργίας των εν λόγω παραρτημάτων, υπό την μορφή των ΝΠΠΕ, «δεν θίγεται η απαγόρευση το πρώτον ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων, την οποία επιτάσσει το Σύνταγμα, αλλά αντιμετωπίζεται μόνο η εγκατάσταση και λειτουργία στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών ανώτατων πανεπιστημιακών ιδρυμάτων, ζήτημα το οποίο δεν είχε τύχει σχετικής ρύθμισης».

Και η αιτιολόγηση της ανωτέρω «δυναμικής και σύμφωνης με το δίκαιο της Ένωσης» ερμηνείας του Συντάγματος θα γίνει με αναφορά σε χαρακτηριστικές, κατά το νομοθέτη, αποφάσεις τόσο του ΣτΕ όσο και του ΔΕΕ.

Όσον αφορά τη νομολογία του ΣτΕ, η αιτιολογική έκθεση αναφέρεται: α) στην απόφαση 2411/2012 της Ολομέλειας, με την οποία κρίθηκε σύμφωνη με το άρθρο 16 παρ.4 του Συντάγματος, η επιβολή διδάκτρων στα μεταπτυχιακά προγράμματα των ελληνικών δημόσιων Πανεπιστημίων, β) στις αποφάσεις 178-179/2023 επίσης της Ολομέλειας, που αφορούν την επαγγελματική αναγνώριση τίτλων τυπικής ανώτατης εκπαίδευσης, χορηγούμενων από τις αρμόδιες αρχές των άλλων κρατών – μελών και γ) στα πρακτικά επεξεργασίας που αφορούν τον διορισμό πολιτών άλλων κρατών-μελών σε θέσεις δημόσιων υπηρεσιών, με τα οποία ερμηνεύεται, σε συνδυασμό με το άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΚ, η παρ.4 του άρθρου 4 του Συντάγματος.

Όσον αφορά τη νομολογία του ΔΕΕ, η αιτιολογική έκθεση περιορίζεται σε μόνη την απόφαση του ΔΕΕ (τμήμα μείζονος σύνθεσης) της 6^ης Οκτωβρίου 2020, στην υπόθεση C-66/18, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, η οποία, όπως σημειώνεται, «αποτελεί από τις πλέον πρόσφατες χαρακτηριστικές αποφάσεις του ΔΕΕ». Στην εν λόγω υπόθεση, κατά τα αναφερόμενα στην αιτιολογική έκθεση, «το ΔΕΕ έκρινε ότι η επ’ αμοιβή διοργάνωση μαθημάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, που ασκείται από υπήκοο ενός κράτους μέλους εντός άλλου κράτους μέλους, αποτελεί οικονομική δραστηριότητα, που εμπίπτει στο δικαίωμα της ελεύθερης εγκατάστασης, η οποία δεν επιδέχεται περιορισμών (άρθρο 49 της Συνθήκης για την λειτουργία της Ε.Ε.-ΣΛΕΕ). Επιπροσθέτως, με την επίκληση αφενός μεν των άρθρων 13 («η ακαδημαϊκή ελευθερία είναι σεβαστή»), 14 παρ. 3 (περί ελευθερίας ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων με σεβασμό στις δημοκρατικές αρχές), αφετέρου δε του άρθρου 16(επιχειρηματική ελευθερία) του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε., το ΔΕΕ κατέδειξε το εξής: ο ερμηνευτής και εφαρμοστής του εθνικού Συντάγματος, όταν καλείται να εφαρμόσει συνταγματικές διατάξεις στην περίπτωση της ίδρυσης πανεπιστημιακών σχολών ή της εγκατάστασης παραρτημάτων πανεπιστημίων άλλων χωρών, οφείλει να τις ερμηνεύει σε αρμονία με το νόημα που έχουν και αποκτούν κατά τη συνδυαστική εφαρμογή τους με τις θεμελιώδεις ελευθερίες του δικαίου της Ένωσης».

Δύο παρατηρήσεις: Μία πρώτη παρατήρηση για την υπέρ της «δυναμικής ερμηνείας του Συντάγματος», διακήρυξη του νομοθέτη.

Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση, οι διατάξεις του Συντάγματος «παρουσιάζουν εξελικτική πορεία», δεν είναι «σε καμία περίπτωση στατικές» και «επιβάλλεται να ερμηνεύονται δυναμικά ώστε το Σύνταγμα να προσαρμόζεται στις σύγχρονες μεταβαλλόμενες, οικονομικές, κοινωνικές, τεχνολογικές και επιστημονικές εξελίξεις». Και η δυναμική αυτή ερμηνεία των συνταγματικών διατάξεων «πραγματοποιείται μέσω της ιστορικο-εξελικτικής και τελολογικής ερμηνείας του, λαμβάνοντας υπόψη τις μεταβαλλόμενες συνθήκες στην εθνική αλλά και στην ενωσιακή έννομη τάξη».

Εκπλήσσει η απόλυτη διατύπωση της, υπέρ της «δυναμικής ερμηνείας του Συντάγματος», διακήρυξης του νομοθέτη. Ωσάν να εξαγγέλλεται ένα είδος ερμηνευτικού δόγματος και όχι μία μέθοδος ερμηνείας του Συντάγματος. Λίγη σημασία έχουν τα όσα ρητώς ορίζουν οι συνταγματικές διατάξεις. Άλλωστε το Σύνταγμα είναι ένα «ζωντανό εργαλείο»!

Δυναμική λοιπόν ερμηνεία του Συντάγματος για την προσαρμογή του στις εκάστοτε μεταβαλλόμενες συνθήκες. Χωρίς καν την επιφύλαξη, για την ερμηνεία αυτή, κατά το μέτρο του δυνατού. Χωρίς δηλαδή, κανένα στην ουσία περιορισμό. Όλα είναι δυνατά με τη «δυναμική ερμηνεία». Δεν υπάρχουν όρια. Υπάρχει μόνο ο επιδιωκόμενος σκοπός, τον οποίο επιλέγει ο κοινός νομοθέτης, δηλαδή μία συγκυριακή κυβερνητική πλειοψηφία.

Και πού άραγε οδηγεί αυτή η δυναμική, χωρίς όρια, ερμηνεία του Συντάγματος είτε από τον κοινό νομοθέτη είτε από τον δικαστή; Οδηγεί, κατά αυτονόητη λογική ακολουθία, στην κατάργηση, στην ουσία, του άρθρου 110 του Συντάγματος, το οποίο ορίζει τους όρους και τη διαδικασία αναθεώρησής του, όταν αυτή κριθεί σκόπιμη από τον αναθεωρητικό νομοθέτη.

Το άρθρο 110 του Συντάγματος δεν μας χρειάζεται πλέον ή απλώς μας είναι χρήσιμο για την επικύρωση της «αναθεώρησης» των συνταγματικών διατάξεων, την οποία φρόντισε να κάνει προηγουμένως ο κοινός νομοθέτης με τυπικό νόμο. Ο κοινός νομοθέτης λοιπόν υποκαθιστά τον αναθεωρητικό νομοθέτη στο έργο του, μέσω της «δυναμικής», με τυπικό νόμο, «ερμηνείας» του Συντάγματος, υπερβαίνοντας βεβαίως τις αρμοδιότητες που αυτό του αναγνωρίζει.

Και αυτά τα οποία δέχθηκε το ΔΕΚ, στην απόφαση Unión de Pequeños Agricultores, για τον σεβασμό του θεμελιώδους νόμου και τα όρια της ερμηνείας των κανόνων του; Και για την μη υπέρβαση των αρμοδιοτήτων των θεσμικών οργάνων μέσω της ερμηνείας; Και για την ανάγκη αναθεώρησης της Συνθήκης, σύμφωνα με την προβλεπόμενη από αυτήν διαδικασία;

Όλα αυτά φαντάζουν στα μάτια του νομοθέτη του ν. 5094/2024 αναχρονιστικά και ξεπερασμένα. Ίσως το ανώτατο Δικαστήριο της Ένωσης να μην είχε ενημερωθεί για τη δυναμική ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης, ούτε να είχε υπ’ όψη του την θεωρία του «ζωντανού εργαλείου».

Και αν εκτός από τις ρητές διατάξεις του Συντάγματος, υπάρχει και πάγια αντίθετη νομολογία του ΣτΕ; Και αν έχουν ήδη απορριφθεί τρείς προτάσεις αναθεώρησης του άρθρου 16 του Συντάγματος για να επιτραπεί η λειτουργία ιδιωτικών πανεπιστημίων; Τίποτα δεν μπορεί να σταθεί εμπόδιο στην ακαταμάχητη «δυναμική ερμηνεία», στην «εργαλειοποίηση» του Συντάγματος. Αν δεν μπορούμε με την τήρηση της διαδικασίας αναθεώρησης του Συντάγματος την προβλεπόμενη στο άρθρο του 110, μπορούμε με την ερμηνεία του ως «ζωντανού εργαλείου», με την «εργαλειοποίησή» του. Πόσο πράγματι προσβλητικός είναι αυτός ο όρος, όταν πρόκειται για το Σύνταγμα…

Η δεύτερη παρατήρηση αφορά την παρατιθέμενη στην αιτιολογική έκθεση νομολογία του ΣτΕ και του ΔΕΕ. Πρόκειται για μία άκρως επιλεκτική παράθεση αποφάσεων, προκειμένου να εξυπηρετηθεί το ερμηνευτικό δόγμα, που ακολουθεί ο νομοθέτης. Και αυτό γιατί, όπως θα δούμε από την ανάλυση που ακολουθεί, αφενός μεν, η επιχειρούμενη από το νομοθέτη του ν. 5094/2024 «δυναμική και σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο» ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5,6 και 8 του Συντάγματος, προκειμένου να στηρίξει την επίμαχη ρύθμιση (για την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα από εκπαιδευτικά ιδρύματα που δεν αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου) είναι πλήρως αντίθετη προς την πάγια νομολογία του ΣτΕ. Αφετέρου δε, η έννοια, την οποία ο νομοθέτης αποδίδει στο ενωσιακό δίκαιο, δεν είναι καθόλου προφανής. Το αντίθετο μάλιστα ισχύει. Και τούτο διότι, το ενωσιακό δίκαιο, όπως έχει έως σήμερα ερμηνευθεί από τα Δικαστήρια της Ένωσης, δεν αντιτίθεται στην εθνική ρύθμιση του άρθρου 16 του Συντάγματος, με την οποία θεσπίζεται η απόλυτη απαγόρευση της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ιδρυμάτων ανώτατης εκπαίδευσης.

IV. Η, ΚΑΤΑ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 16 ΠΑΡ. 5, 6 ΚΑΙ 8 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ, ΑΠΟΛΥΤΗ ΑΠΑΓΟΡΕΥΣΗ ΤΩΝ ΙΔΙΩΤΙΚΩΝ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΩΝ ΚΑΙ Η ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΤΟΥ ΣΤΕ

Στο άρθρο 16 του Συντάγματος ρητώς ορίζεται: α) στην παρ.5, ότι «Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου», β) στην παρ. 6, ότι «Οι καθηγητές των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι δημόσιοι λειτουργοί» και γ) στην παρ.8 ότι «Η σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται».

Κατά την πάγια νομολογία του ΣτΕ, το άρθρο αυτό του Συντάγματος απαγορεύει απολύτως τη σύσταση και λειτουργία ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων. Με τις ρητές και κατηγορηματικές, άλλωστε, διατάξεις των παρ.5,6 και 8 του άρθρου 16, το Σύνταγμα ορθώνει ένα τριπλό τείχος απαγόρευσης των ιδιωτικών πανεπιστημίων, ώστε να μην αφήνεται κανένα περιθώριο άλλης ερμηνείας.

Οι πρώτες αποφάσεις, με τις οποίες ερμηνεύονται οι παραπάνω διατάξεις του άρθρου 16 ως προς το ζήτημα αυτό, είναι οι αποφάσεις 2274/1990 και 3457/1998 της Ολομέλειας του Δικαστηρίου. Οι αποφάσεις αυτές εκδόθηκαν επί διαφορών που αφορούσαν την ακαδημαϊκή αναγνώριση τίτλων σπουδών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων της αλλοδαπής, για την χορήγηση των οποίων είχαν ληφθεί υπόψη και σπουδές που πραγματοποιήθηκαν σε τμήμα ή παράρτημα του αλλοδαπού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος, το οποίο λειτουργούσε στην Ελλάδα με τη μορφή ιδιωτικού φροντιστηρίου ή κέντρου (εργαστηρίου) ελευθέρων σπουδών.

Συγκεκριμένα, η Ολομέλεια του ΣτΕ αποφάνθηκε ότι η τυχόν αναγνώριση της ισοτιμίας των εν λόγω τίτλων σπουδών με τους χορηγούμενους τίτλους σπουδών από τα ελληνικά ανώτατα, κατά το άρθρο 16 του Συντάγματος, εκπαιδευτικά ιδρύματα, θα οδηγούσε στην αναγνώριση, εκ του αποτελέσματος, ως σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης, των σπουδών εκείνων οι οποίες έχουν πραγματοποιηθεί στην Ελλάδα, σε τμήμα ή παράρτημα του αλλοδαπού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος με τη μορφή φροντιστηρίου ή κέντρου ελευθέρων σπουδών, γεγονός το οποίο θα συνιστούσε καταστρατήγηση του άρθρου 16 του Συντάγματος που απαγορεύει τη σύσταση και λειτουργία στην Ελλάδα ιδιωτικών πανεπιστημίων.

Αποκρούσθηκε δε, στην απόφαση 3457/1998 της Ολομέλειας του ΣτΕ, η άποψη της μειοψηφίας μελών της, κατά την οποία «το μόνο το οποίο αποκλείεται, ρητώς από το Σύνταγμα, είναι η σύσταση στην Ελλάδα από ιδιώτες ανώτατων Σχολών, όχι όμως και η λειτουργία στην Ελλάδα Τμημάτων ή Παραρτημάτων ομοταγών Ανώτατων Σχολών που έχουν την έδρα τους στην αλλοδαπή και ειδικότερα σε άλλο Κράτος Μέλος της Ευρωπαϊκής Ενώσεως…».

Η νομολογία αυτή της Ολομέλειας του Δικαστηρίου για την καθολική και απόλυτη απαγόρευση, με το άρθρο 16 του Συντάγματος, των ιδιωτικών πανεπιστημίων, περιλαμβανομένων και των παραρτημάτων ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, ακολουθείται έκτοτε απαρεγκλίτως, έως σήμερα, από την Ολομέλεια και τα Τμήματα του ΣτΕ.

Ο νομοθέτης του ν. 5094/2024, αν και προφανώς γνωρίζει τις προαναφερόμενες αποφάσεις της Ολομέλειας του Δικαστηρίου και την σύμφωνη με αυτές πάγια νομολογία, ως προς το επίμαχο ζήτημα, παραλείπει να τις αναφέρει στην αιτιολογική έκθεση του εν λόγω νόμου. Και το παράδοξο είναι ότι διατυπώνει σε αυτήν μία αντίθετη προς τη νομολογία της Ολομέλειας του ΣτΕ ερμηνεία του άρθρου 16 του Συντάγματος. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση, με τις διατάξεις του σχεδίου νόμου «δεν θίγεται η απαγόρευση το πρώτον ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων, την οποία επιτάσσει το Σύνταγμα αλλά αντιμετωπίζεται μόνο η εγκατάσταση και η λειτουργία στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών ανώτατων πανεπιστημιακών ιδρυμάτων, ζήτημα το οποίο δεν είχε τύχει σχετικής ρύθμισης».

Δεν διευκρινίζεται όμως ότι η ερμηνεία αυτή είναι η άποψη, την οποία είχε υποστηρίξει η μειοψηφία μελών της Ολομέλειας στην απόφαση 3457/1998. Ως εκ τούτου, σε αντίθεση με τα αναφερόμενα στην αιτιολογική έκθεση, υπάρχει ρύθμιση και για την μη εγκατάσταση και λειτουργία στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων. Και αυτή είναι η θεσπιζόμενη με το άρθρο 16 του Συντάγματος απόλυτη απαγόρευση των μη κρατικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, στην οποία εμπίπτουν και τα εν λόγω παραρτήματα, αφού η αντίθετη άποψη, ειδικώς ως προς τα παραρτήματα αυτά, αποκρούσθηκε από την πλειοψηφία των μελών της Ολομέλειας του ΣτΕ.

Μεταστροφή της νομολογίας αυτής του ΣτΕ σημειώνεται το 2011. Και αυτή θα είναι όμως μερική και όχι ως προς το επίμαχο ζήτημα, ήτοι της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων. Αφορά μόνο την αναγνώριση της ισοτιμίας (ισοδυναμίας) των διπλωμάτων που έχουν χορηγηθεί από αρμόδιες αρχές άλλου κράτους μέλους της Ένωσης, κατόπιν σπουδών που πραγματοποιήθηκαν, εν όλω ή εν μέρει, στην Ελλάδα, σε φορείς οι οποίοι δεν αποτελούν, κατά την ελληνική νομοθεσία, εκπαιδευτικά ιδρύματα πανεπιστημιακής ή τριτοβάθμιας εν γένει εκπαίδευσης.

Η μερική αυτή μεταστροφή δεν θα είναι προϊόν μίας νέας, διαφορετικής ανάγνωσης από το ΣτΕ των διατάξεων του άρθρου 16 του Συντάγματος, ερμηνευόμενων αυτών καθαυτές. Πρόκειται για αναγκαστική μεταστροφή, οφειλόμενη στην εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου και συγκεκριμένα των διατάξεων της οδηγίας 89/48/ΕΟΚ του Συμβουλίου, σχετικά με ένα γενικό σύστημα αναγνώρισης των διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση ελάχιστης διάρκειας τριών ετών και της οδηγίας 92/51/ΕΟΚ του Συμβουλίου, σχετικά με ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνώρισης της επαγγελματικής εκπαίδευσης, το οποίο συμπληρώνει την οδηγία 89/48/ΕΟΚ.

Συγκεκριμένα, το ΣτΕ ακολούθησε τις αποφάσεις του ΔΕΕ, της 23^ης Οκτωβρίου 2008, C-274/05 , Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας και της 4^ης Δεκεμβρίου 2008, C-151/07, Θ.-Γ. Χατζηθανάσης, που παρουσιάζονται αναλυτικά στο επόμενο κεφάλαιο και με τις οποίες ερμηνεύθηκαν οι διατάξεις της οδηγίας 89/48, με την πρώτη απόφαση, και οι διατάξεις της οδηγίας 92/51, με τη δεύτερη απόφαση. Το ΔΕΕ έκρινε ότι, κατά την έννοια των εφαρμοστέων διατάξεων των οδηγιών, οι οποίες διατάξεις, όπως δέχθηκε, «ταυτίζονται κατ’ ουσίαν», ένα κράτος μέλος υποδοχής υποχρεούται να αναγνωρίσει δίπλωμα χορηγούμενο από αρμόδια αρχή άλλου κράτους μέλους, το οποίο πιστοποιεί την ολοκλήρωση σπουδών που έχουν πραγματοποιηθεί, εν όλω ή εν μέρει, στο κράτος μέλος υποδοχής και οι οποίες, κατά τη νομοθεσία αυτού του κράτους, δεν αναγνωρίζονται ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, κατά δε την απόφαση Θ.-Γ.Χατζηθανάσης, ο εγκατεστημένος στο κράτος υποδοχής φορέας, στον οποίο πραγματοποιήθηκαν οι σπουδές, δεν αναγνωρίζεται, από τη νομοθεσία του κράτους μέλους αυτού, ως εκπαιδευτικό ίδρυμα.

Το ΔΕΕ απάντησε και στους ισχυρισμούς, με τους οποίους είχε γίνει επίκληση, για την δικαιολόγηση της άρνησης αναγνώρισης από τις ελληνικές αρχές των εν λόγω διπλωμάτων, του άρθρου 16 του Συντάγματος, σε συνδυασμό με τα άρθρα 149 και 150 της Συνθήκης ΕΚ, σύμφωνα με τα οποία το περιεχόμενο της εκπαίδευσης και η οργάνωση τόσο του εκπαιδευτικού συστήματος όσο και της επαγγελματικής εκπαίδευσης ανήκει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Συγκεκριμένα, έκρινε ότι η προαναφερόμενη ερμηνεία των οδηγιών 89/48 και 92/51 «δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος», αφενός μεν διότι η οδηγία 89/48 δεν αφορά την αναγνώριση ακαδημαϊκών τίτλων σπουδών, αλλά μόνο επαγγελματικά προσόντα τα οποία παρέχουν πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένα επαγγέλματα, αφετέρου δε διότι τα επίμαχα διπλώματα, δεν εντάσσονται, από την άποψη της εν λόγω οδηγίας, στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα, αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους μέλους από το οποίο εξαρτάται η αρμόδια αρχή που έχει χορηγήσει τα διπλώματα (βλ. απόφαση της 23^ης Οκτωβρίου 2008, Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας, σκ. 36 και 40 και απόφαση της 4^ης Δεκεμβρίου 2008, Θ.-Γ.Χατζηθανάσης, σκ. 31).

Το ΣτΕ, ακολουθώντας τη νομολογία αυτή του ΔΕΕ, δέχεται πλέον ότι οι ελληνικές αρχές, όταν επιλαμβάνονται αιτημάτων για την πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα, οφείλουν να αναγνωρίζουν τα διπλώματα που έχουν χορηγηθεί από αρμόδιες αρχές άλλου κράτους μέλους και να πιστοποιούν σπουδές οι οποίες έχουν πραγματοποιηθεί, εν όλω ή εν μέρει , στην Ελλάδα πλην όμως δεν αναγνωρίζονται κατά την ελληνική νομοθεσία, ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης¹.

Παγίως όμως το ΣτΕ από την κατά τα ανωτέρω, αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων, μέσω της αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοτιμίας (ισοδυναμίας) των εν λόγω διπλωμάτων, διακρίνει την ακαδημαϊκή αναγνώριση των τίτλων σπουδών, με αναφορά μάλιστα και στις προαναφερόμενες αποφάσεις του ΔΕΕ. Συγκεκριμένα, όπως χαρακτηριστικά αναφέρεται στην απόφαση ΣτΕ 2253/2019 «υφίσταται πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας με την οποία γίνεται δεκτό ότι τα ζητήματα της ακαδημαϊκής αναγνώρισης τίτλων σπουδών δεν εμπίπτουν στις διατάξεις των άρθρων 39,43 και 149 καθώς και της Οδηγίας 82/48/ΕΟΚ , διότι, κατά την έννοια του άρθρου 149 (παλαιό άρθρο 126)της ΣυνθΕΚ ανάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας (βλ.ΣτΕ 1698/2013, 3451/2011 7μ, 567/2010, 2318/2006, 1841/2006,1440/2000, 3457/1998 Ολομ., πρβλ. ΣτΕ 570-574/2010, 2550/1999 κ.α.), είναι δε διάφορο το ζήτημα της επαγγελματικής αναγνώρισης τέτοιων τίτλων σπουδών από το ζήτημα της ακαδημαϊκής αναγνώρισης αυτών (ΣτΕ 3099-3101/2017/ 7μ.,1698/2013, 3451/2011, 7μ., ΔΕΚ της 23.10.2008, C-274/05, Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας)». Και στις αποφάσεις 178-179/2023 της Ολομέλειας του ΣτΕ, τις οποίες επικαλείται ο νομοθέτης του ν.5094/2024 στην αιτιολογική έκθεση, για να στηρίξει την «δυναμική ερμηνεία» του άρθρου 16 την οποία επιχειρεί, τονίζεται επίσης ότι «τα ζητήματα της ακαδημαϊκής αναγνώρισης τίτλων σπουδών ανάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας, διαφορετικό δε είναι το ζήτημα της επαγγελματικής αναγνώρισης των τίτλων σπουδών (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2253/2019, 3451/2011 επτ., 39/2001, 2076/1999, 3457/1998 Ολομ. βλ. και την ανωτέρω απόφαση στην υπόθεση Thieffry)”.

Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι με τις ρητές και κατηγορηματικές διατάξεις των παρ. 5, 6 και 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος, όπως έχουν ερμηνευθεί από το ΣτΕ, επιβάλλεται η καθολική και απόλυτη απαγόρευση της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, στην οποία εμπίπτει και η εγκατάσταση παραρτημάτων ιδρυμάτων ανώτατης εκπαίδευσης που εδρεύουν σε άλλο κράτος μέλος ή σε τρίτη χώρα μέρος της GATS. Με μόνο έμμεσο περιορισμό του κανονιστικού εύρους της συνταγματικής αυτής απαγόρευσης την επιβαλλόμενη, όπως έχει εκτεθεί, από το δίκαιο της Ένωσης υποχρέωση αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοτιμίας των διπλωμάτων που χορηγούνται από τις αρμόδιες αρχές άλλου κράτους μέλους, συνεκτιμωμένων και σπουδών που έχουν πραγματοποιηθεί στην Ελλάδα και δεν αναγνωρίζονται από την ελληνική νομοθεσία ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης.

Συνεπώς, η αντίθεση των επίμαχων ρυθμίσεων του ν. 5094/2024 προς τις διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος είναι έκδηλη.

Δεν είναι όμως μόνο οι ρητές και κατηγορηματικές διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος και η πάγια νομολογία του ΣτΕ. Υπάρχει και ένα επί πλέον κρίσιμο, καθοριστικό στοιχείο. Στο πλαίσιο των διαδικασιών αναθεώρησης του Συντάγματος το 2001, το 2008 και το 2019, υποβλήθηκαν προτάσεις αναθεώρησης του άρθρου 16 του Συντάγματος, οι οποίες αποκρούσθηκαν. Συνεπώς, ο αναθεωρητικός νομοθέτης εμμένει στις διατάξεις του άρθρου 16, όπως έχουν ερμηνευθεί από το ΣτΕ.

Με αυτά λοιπόν τα δεδομένα, μία διαφορετική ερμηνεία του άρθρου 16 του Συντάγματος, η οποία θα παρέκαμπτε την επιβαλλόμενη από τις διατάξεις του απαγόρευση της ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων καθώς και της εγκατάστασης στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων, δεν είναι νοητή.

Άρα, τί απομένει για την διάσωση του κύρους των επίμαχων ρυθμίσεων του ν.5094/2024; Το έσχατο μέσο είναι η προσφυγή στο ενωσιακό δίκαιο. Δηλαδή, η σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 16 του Συντάγματος, την οποία επιχειρεί ο νομοθέτης του ν. 5094/2024. Είναι όμως δυνατή μία τέτοια ερμηνεία; Αυτό είναι το ζήτημα που θα εξετάσουμε στη συνέχεια.

V. ΤΟ ΑΡΘΡΟ 16 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ ΚΑΙ Η ΣΧΕΣΗ ΤΟΥ ΜΕ ΤΟ ΕΝΩΣΙΑΚΟ ΔΙΚΑΙΟ, ΚΑΤΑ ΤΗ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΤΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ ΤΗΣ ΕΕ

Α. Εισαγωγικά

Σύμφωνα με το δίκαιο της ‘Ένωσης και συγκεκριμένα τα άρθρα 165 παρ.1 και 166 παρ.1 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρα 149 και 150 της Συνθήκης ΕΚ), αφενός το περιεχόμενο της διδασκαλίας και η οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος και αφετέρου το περιεχόμενο και η οργάνωση της επαγγελματικής εκπαίδευσης ανήκουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών.

Όπως δε έχει κριθεί, «εφόσον εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών η οργάνωση της πανεπιστημιακής εκπαιδεύσεως που παρέχεται επί του εδάφους τους, τα κοινοτικά όργανα οφείλουν να σέβονται τους κανόνες τους οποίους θεσπίζουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, σύμφωνα με τον κανόνα που επιβάλλει στα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα αμοιβαία καθήκοντα ειλικρινούς συνεργασίας… Αυτό ισχύει ιδίως όταν, όπως στην υπό κρίση περίπτωση πρόκειται για διατάξεις συνταγματικού δικαίου»².

Έχει δε συναφώς γίνει δεκτό ότι «εναπόκειται στα κράτη μέλη, στο πλαίσιο της αρμοδιότητας οργανώσεως της παιδείας, να προσδιορίζουν το καθεστώς των ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που λειτουργούν στο έδαφός τους και να καθορίζουν αν οι τίτλοι σπουδών που χορηγούνται από τα ιδρύματα αυτά μπορούν να τύχουν επίσημης αναγνωρίσεως. Τα κοινοτικά όργανα οφείλουν να σέβονται το καθεστώς που θεσπίζουν τα κράτη μέλη στον τομέα αυτόν, εκτός αν το καθεστώς αυτό αντίκειται σε ειδικές διατάξεις του κοινοτικού [ήδη ενωσιακού] δικαίου»³.

Μολονότι όμως, κατά τα κριθέντα από το ΔΕΕ, «το δίκαιο της Ένωσης δεν θίγει την αρμοδιότητα αυτή των κρατών μελών, όσον αφορά, αφενός, το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος καθώς και την πολιτιστική και γλωσσική του πολυμορφία και, αφετέρου το περιεχόμενο και την οργάνωση της επαγγελματικής εκπαίδευσης, όπως προκύπτει από το άρθρο 165 παράγραφος 1, και το άρθρο 166 παράγραφος 1, ΣΛΕΕ», εν τούτοις, «τα κράτη μέλη οφείλουν, κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς τους αυτής, να τηρούν το δίκαιο της Ένωσης και ειδικότερα τις διατάξεις για την ελευθερία εγκατάστασης»⁴.

Το κρίσιμο λοιπόν ζήτημα το οποίο, εν όψει αυτών, ανακύπτει είναι αν τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο άσκησης της αρμοδιότητάς τους αυτής, για την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, άρα και της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης που παρέχεται στο έδαφός τους, έχουν την δυνατότητα να ορίσουν ότι η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά και μόνο από δημόσια εκπαιδευτικά ιδρύματα και άρα απαγορεύονται τα ιδιωτικά πανεπιστήμια. Ή αν, αντιθέτως, η απόλυτη αυτή απαγόρευση, και μάλιστα με διάταξη του Συντάγματος, των ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, δηλαδή η απαγόρευση της άσκησης μέσω των ιδρυμάτων αυτών, της συγκεκριμένης επιχειρηματικής δραστηριότητας, συνισταμένης στην παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης, αντιβαίνει στο ενωσιακό δίκαιο και ειδικότερα στη θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης.

Το άρθρο 16 του Συντάγματος επιβάλλει δύο απαγορεύσεις, όσον αφορά την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος και ειδικότερα της πανεπιστημιακής και τριτοβάθμιας εν γένει εκπαίδευσης αφενός και της επαγγελματικής εκπαίδευσης αφετέρου. Ενώ με τις ρητές διατάξεις των παρ. 5,6 και 8 θεσπίζει την απόλυτη απαγόρευση, γενικώς και αδιακρίτως, των ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, με τις διατάξεις των παρ.7 και 8, όπως έχουν ερμηνευθεί από το ΣτΕ, (ΣτΕ 922/2023) επιτρέπει την ίδρυση και λειτουργία σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης και από ιδιώτες, κατά τους όρους όμως του νόμου. Συνεπώς, έως την έκδοση αυτού του νόμου, δεν ήταν επιτρεπτή, κατά το άρθρο 16 του Συντάγματος, η ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης.

Ο νομοθέτης του ν. 5094/2024 θεωρεί ότι η θεσπιζόμενη με το άρθρο 16 παρ. 5, 6 και 8 του Συντάγματος απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων είναι αντίθετη προς το ενωσιακό δίκαιο και συγκεκριμένα προς την αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης που κατοχυρώνει το άρθρο 49 της ΣΛΕΕ και ως εκ τούτου επιβάλλεται η σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία του εν λόγω άρθρου του Συντάγματος.

Το εύλογο, λοιπόν, κρίσιμο και πρωταρχικό ερώτημα που, κατόπιν αυτού τίθεται και πρέπει ευθύς εξ αρχής να θέσει ο κάθε ερμηνευτής και εφαρμοστής του Συντάγματος, είναι το εξής: υπάρχει άραγε νομολογία των Δικαστηρίων της ΕΕ για την σχέση των ρυθμίσεων αυτών του άρθρου 16 του Συντάγματος με το ενωσιακό δίκαιο; Η απάντηση είναι, και όμως υπάρχει!

Τα Δικαστήρια της ΕΕ έχει απασχολήσει το ζήτημα του συμβατού με το δίκαιο της Ένωσης και συγκεκριμένα με την θεμελιώδη ελευθερία εγκατάστασης και των δύο αυτών απαγορεύσεων του άρθρου 16 του Συντάγματος. Της απόλυτης απαγόρευσης των ιδιωτικών πανεπιστημίων και της σχετικής απαγόρευσης, έως την έκδοση του ειδικού νόμου, των ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης. Πρόκειται για τις αποφάσεις του ΔΕΚ της 15^ης Μαρτίου 1988, C-147/86, Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας και του ΠΕΚ, της 11^ης Φεβρουαρίου 1992, Τ-16/90, Αν. Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

Με τις δύο αυτές αποφάσεις, τα Δικαστήρια της ΕΕ (ΔΕΚ και ΠΕΚ) έκριναν ότι η θεσπιζόμενη με το άρθρο 16 του Συντάγματος απαγόρευση των ιδιωτικών σχολών τόσο της επαγγελματικής όσο και της ανώτατης εκπαίδευσης, δεν αντιβαίνει στο ενωσιακό δίκαιο και συγκεκριμένα στην θεμελιώδη ελευθερία της εγκατάστασης.

Και επειδή πρόκειται για αποφάσεις, που αφορούν ειδικώς το άρθρο 16 του Συντάγματος, αξίζει ή μάλλον επιβάλλεται να τις δούμε αναλυτικά.

Β. Οι πρώτες αποφάσεις του ΔΕΚ και του ΠΕΚ για την μη αντίθεση των απαγορεύσεων του άρθρου 16 του Συντάγματος προς την αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης

1. ΔΕΚ, απόφαση της 15^ης Μαρτίου 1988, C-147/86, Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας

Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζήτησε το 1986, με προσφυγή της προς το ΔΕΚ, να αναγνωρισθεί ότι «η Ελληνική Δημοκρατία απαγορεύοντας στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών την ίδρυση, υπό τους ίδιους με τους Έλληνες όρους, φροντιστηρίων και ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης και την κατ’ οίκον διδασκαλία, και περιορίζοντας τη δυνατότητα απασχολήσεως των υπηκόοων αυτών στις εν λόγω σχολές, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 52,59 και 48 της Συνθήκης» (σκ.1).

Κατά την άποψη της Επιτροπής, το γεγονός ότι δεν επιτρέπεται στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών η ίδρυση φροντιστηρίου ή ιδιωτικής σχολής επαγγελματικής εκπαίδευσης αντιβαίνει στο άρθρο 52 της Συνθήκης, που απαγορεύει κάθε διάκριση λόγω ιθαγένειας για την ανάληψη και άσκηση άμισθων δραστηριοτήτων. Η απαγόρευση στους υπηκόους αυτούς της παροχής κατ’ οίκον διδασκαλίας αντιβαίνει επίσης στο εν λόγω άρθρο. Επιπλέον δε και στο άρθρο 59 που αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (σκ.5).

Η Ελληνική κυβέρνηση αντέταξε ότι η αρχή της ελευθερίας εγκατάστασης, που θεσπίζεται με το άρθρο 52, δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω, διότι, βάσει του άρθρου 55 πρώτη παράγραφος, της Συνθήκης, δεν ισχύει για τις δραστηριότητες που συνδέονται, έστω και περιστασιακά, με την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Όπως συμβαίνει με τις εκπαιδευτικές δραστηριότητες στην Ελλάδα, δεδομένου ότι, κατά το ελληνικό Σύνταγμα, η παιδεία αποτελεί βασική αποστολή του κράτους, έχει δε ως σκοπό την ηθική και πνευματική αγωγή των Ελλήνων και την ανάπτυξη της εθνικής συνείδησής τους και ότι οι ιδιώτες, που ασκούν τέτοιες δραστηριότητες το πράττουν κατά παραχώρηση της δημόσιας εξουσίας.

Το Δικαστήριο, αφού σημειώσει ότι «το άρθρο 55, ως εξαίρεση από θεμελιώδη κανόνα της ελευθερίας εγκατάστασης, πρέπει να ερμηνεύεται στενά, ώστε να περιορίζεται στο μέτρο που είναι απολύτως αναγκαίο για την προστασία των συμφερόντων την οποία επιτρέπει στα κράτη μέλη», θα απορρίψει την αντίρρηση αυτή της Ελληνικής Κυβέρνησης. Συγκεκριμένα έκρινε ότι, μολονότι εναπόκειται σε κάθε κράτος μέλος να προσδιορίζει τον ρόλο και τις αρμοδιότητες της δημόσιας αρχής στον τομέα της εκπαίδευσης, εν τούτοις δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η απλή ίδρυση φροντιστηρίου ή σχολής επαγγελματικής εκπαίδευσης ή η παροχή κατ’ οίκον διδασκαλίας από ιδιώτη συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας, κατά την έννοια του άρθρου 55 της Συνθήκης (σκ.9). Οι ιδιωτικές αυτές δραστηριότητες τελούν πράγματι υπό τον έλεγχο της δημόσιας εξουσίας, η οποία διαθέτει πρόσφορα μέσα για να προστατεύει εν πάση περιπτώσει τα συμφέροντα για τα οποία φέρει την ευθύνη, χωρίς να απαιτείται προς τούτο να περιορίζει την ελευθερία εγκατάστασης (σκ.10).

Η Ελληνική Κυβέρνηση, αντικρούοντας την αιτίαση της Επιτροπής, προέβαλε περαιτέρω ότι «βάσει του άρθρου 16, παράγραφος 7 του ελληνικού συντάγματος, η ίδρυση σχολών επαγγελματικής εκπαιδεύσεως από ιδιώτες μπορεί να επιτραπεί μόνο με νόμο. Ελλείψει τέτοιου νόμου, απαγορεύεται σε κάθε ιδιώτη, έστω και Έλληνα υπήκοο, η ίδρυση σχολών αυτού του είδους. Επομένως δεν υπάρχει εν προκειμένω δυσμενής διάκριση αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο» (σκ.12).

Το Δικαστήριο θα δεχθεί ότι «η αντίρρηση αυτή πρέπει να θεωρηθεί βάσιμη, καθόσον αφορά την επαγγελματική εκπαίδευση κατά την έννοια που δίνει στον όρο αυτό το άρθρο 16 παράγραφος 7 του ελληνικού συντάγματος». Και τούτο διότι «πράγματι, η Επιτροπή δεν απέδειξε ούτε ότι υπάρχει εθνικός νόμος που επιτρέπει, στον τομέα αυτό, την ίδρυση ιδιωτικών σχολών ούτε ότι υφίστανται όντως τέτοιες σχολές» (σκ.13).

Αντιθέτως, το Δικαστήριο θα κρίνει ότι «η απαγόρευση από την ελληνική νομοθεσία στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών να ιδρύουν φροντιστήρια, ιδιωτικές σχολές μουσικής και χορού ή να παρέχουν κατ’ οίκον διδασκαλία αντιβαίνει στο άρθρο 52 της Συνθήκης» (σκ.17). Και τούτο διότι, όπως δέχθηκε, η Επιτροπή «η οποία αναφέρεται με την υπό κρίση προσφυγή, στην επαγγελματική εκπαίδευση υπό κοινοτική έννοια και γενικότερα σε κάθε μορφή ειδικής εκπαιδεύσεως κατ’ αντιδιαστολή προς την γενική εκπαίδευση» απέδειξε ότι «εκτός του πεδίου του άρθρου 16 παράγραφος 7, του Συντάγματος», η εθνική νομοθεσία επιτρέπει σε Έλληνες υπηκόους την ίδρυση σχολών μουσικής και χορού, ενώ την απαγορεύει στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών».

Τί προκύπτει από την απόφαση αυτή του ΔΕΚ; Προκύπτει ότι εφόσον η απαγόρευση της ίδρυσης ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης επιβάλλεται από την ελληνική νομοθεσία γενικώς και αδιακρίτως, η απαγόρευση αυτή δεν αντιβαίνει στο άρθρο 52 της Συνθήκης, που θεσπίζει την αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης. Και βεβαίως σε περίπτωση πλήρους απαγόρευσης, είναι αυτονόητο ότι, λογικά δεν μπορεί καν να τεθεί προς εξέταση το ζήτημα, αν η ρύθμιση αυτή δυσχεραίνει ή καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση της εν λόγω ελευθερίας.

2. ΠΕΚ, απόφαση της 11^ης Φεβρουαρίου 1992, Τ-16/90, Αν. Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

Με την απόφαση αυτή το Πρωτοδικείο έκρινε με αναλυτικές σκέψεις, στο πλαίσιο της εξέτασης των προβαλλομένων λόγων, εάν η απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων, που θεσπίζεται με το άρθρο 16 του ελληνικού Συντάγματος, αντιβαίνει στο ενωσιακό δίκαιο και ειδικότερα στην θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης. Και, όπως θα δούμε, η κρίση του ήταν αρνητική.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προκήρυξε το 1989 γενικό διαγωνισμό για την πρόσληψη ελληνόγλωσσων μεταφραστών. Απαιτούμενος τίτλος σπουδών, κατά την προκήρυξη, ήταν «πτυχίο ή δίπλωμα που να αποδεικνύει ολοκληρωμένο κύκλο πανεπιστημιακών σπουδών από αναγνωρισμένα πανεπιστήμια της Ελλάδας ή/και του εξωτερικού».

Η Αν. Παναγιωτοπούλου κατέθεσε αίτηση συμμετοχής στον διαγωνισμό επισυνάπτοντας, ως δικαιολογητικό των πανεπιστημιακών σπουδών της, «αντίγραφο του διπλώματος «Bachelor of Arts” που της είχε χορηγήσει το “Deree College”, ιδιωτικό εκπαιδευτικό ίδρυμα το οποίο αποτελεί τμήμα του «American College of Greece” και εδρεύει στην Αθήνα». Αποκλείσθηκε όμως από τον διαγωνισμό με την αιτιολογία της μη περάτωσης πανεπιστημιακών σπουδών με απόκτηση πτυχίου.

Η Αν. Παναγιωτοπούλου άσκησε «ένσταση» στην εξεταστική επιτροπή, ζητώντας την επανεξέταση της υποψηφιότητάς της. Υπεστήριξε δε κυρίως ότι το δίπλωμα «Bachelor” που κατέχει αναγνωρίζεται ως πανεπιστημιακός τίτλος σπουδών από άλλα κράτη μέλη και από την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η οποία επέτρεψε σε κατόχους του διπλώματος αυτού να συμμετάσχουν σε διαγωνισμούς για θέσεις του κλάδου LA. H εξεταστική επιτροπή ενέμεινε στην αρχική της απόφαση με την εξής αιτιολογία: «το Κοινοβούλιο δέχεται ως κριτήριο αναγνώρισης των σχολών στην Ελλάδα την αναγνώρισή τους από το Ελληνικό Κράτος. Το Deree College δεν αναγνωρίζεται από το ελληνικό Υπουργείο Παιδείας ως ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα. Το γεγονός ότι η Επιτροπή επιτρέπει την συμμετοχή σε διαγωνισμούς πτυχιούχων στους κατόχους του διπλώματος του Deree College, ουδόλως μπορεί να δεσμεύσει τις εξεταστικές επιτροπές των άλλων κοινοτικών οργάνων».

Κατά της παραπάνω απόφασης του αποκλεισμού της από τον διαγωνισμό, η Αν. Παναγιωτοπούλου άσκησε προσφυγή ενώπιον του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η οποία απορρίφθηκε με την απόφασή του της 11^ης Φεβρουαρίου 1992.

Στην απόφαση του Πρωτοδικείου παρατίθεται οι διατάξεις των παρ. 5 και 8, εδάφιο δεύτερο, του ελληνικού Συντάγματος, και αναφέρεται ότι, κατά την προφορική διαδικασία, «η Κυβέρνηση της Ελληνικής Δημοκρατίας, παραπέμποντας στο προαναφερθέν άρθρο 16 παρ.5 του Ελληνικού Συντάγματος βεβαίωσε ότι «σύμφωνα με την ελληνική νομοθεσία, το Deree College, ως ιδιωτική σχολή που λειτουργεί στην Ελλάδα, δεν μπορεί να θεωρηθεί Πανεπιστήμιο» και δήλωσε ότι το πτυχίο που χορηγεί το Deree College δεν παρέχει δυνατότητα πρόσληψης στην ελληνική δημόσια διοίκηση σε επίπεδο αντίστοιχο του επιπέδου των θέσεων που καταλαμβάνουν οι πτυχιούχοι ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων».

Όπως δε αναφέρεται στην απόφαση «Η Κυβέρνηση της Ελληνικής Δημοκρατίας επέστησε επίσης την προσοχή του Πρωτοδικείου επί της αποφάσεως 2274/1990 του Συμβουλίου της Επικρατείας… που αφορούσε απόφαση… με την οποία το ΔΙΚΑΤΣΑ είχε αρνηθεί να αναγνωρίσει μεταπτυχιακό δίπλωμα «Μaster of Arts” χορηγηθέν από αμερικανικό πανεπιστήμιο βάσει τίτλου «Bachelor of Arts” ο οποίος είχε χορηγηθεί από το Deree College Αθηνών. Το Συμβούλιο της Επικρατείας επικύρωσε την απόφαση αυτή, κρίνοντας ότι το ΔΙΚΑΤΣΑ δεν είχε το δικαίωμα να αναγνωρίσει αλλοδαπό μεταπτυχιακό δίπλωμα που χορηγήθηκε βάσει τίτλου σπουδών ο οποίος είχε χορηγηθεί από ιδιωτική σχολή λειτουργούσα στην Ελλάδα και βεβαιώνει επιτυχή φοίτηση σε κύκλο σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης. Μία τέτοια αναγνώριση θα ισοδυναμούσε, κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας, προς αναγνώριση των τίτλων ή διπλωμάτων που χορηγούνται από ιδιωτικά ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα εγκατεστημένα στην Ελλάδα, πράγμα το οποίο θα συνιστούσε καταστρατήγηση των διατάξεων του Ελληνικού Συντάγματος που απαγορεύουν τη σύσταση και τη λειτουργία τέτοιων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων».

Το Πρωτοδικείο, εν πρώτοις, εξέτασε και απέρριψε, με σειρά σκέψεων(22-59) ως αβάσιμο, το λόγο ακυρώσεως «περί δυσμενούς διακρίσεως λόγω ιθαγένειας , οφειλομένης στο ότι η εξεταστική επιτροπή εκτίμησε το δίπλωμα της προσφεύγουσας μόνο βάσει των διατάξεων της ελληνικής νομοθεσίας». Προηγουμένως δε, είχε κρίνει ότι η εξεταστική επιτροπή «ουδόλως μπορούσε να στηριχθεί στην οδηγία 89/48 προκειμένου να αναγνωρίσει στον τίτλο της προσφεύγουσας ισχύ πανεπιστημιακού διπλώματος».

Στο πλαίσιο εξέτασης αυτού του λόγου και εν όψει των όρων της προκήρυξης του διαγωνισμού, το Πρωτοδικείο υπενθυμίζει ότι «ελλείψει κάθε αντίθετης διάταξης, είτε σε κανονισμό ή οδηγία που εφαρμόζεται στους διαγωνισμούς προσλήψεως των κοινοτικών οργάνων, είτε στην προκήρυξη του διαγωνισμού, πρέπει να θεωρηθεί ότι η προϋπόθεση κατοχής πανεπιστημιακού διπλώματος έχει κατ’ ανάγκη την έννοια που δίνει στον όρο αυτό η ίδια η νομοθεσία του κράτους μέλους στο οποίο ο υποψήφιος περάτωσε τις σπουδές που επικαλείται…» (σκ.49).

Κατά το Πρωτοδικείο, «Η ανάλυση αυτή συμφωνεί εξάλλου με την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ Κοινότητας και κρατών μελών στον τομέα της εκπαιδεύσεως, όπως η κατανομή αυτή προκύπτει από την Συνθήκη ΕΟΚ. Ασφαλώς ο τομέας της εκπαιδεύσεως, ιδίως όταν πρόκειται για την πρόσβαση και την συμμετοχή σε κύκλους μαθημάτων επαγγελματικής εκπαιδεύσεως, δεν είναι ξένος προς το κοινοτικό δίκαιο, (βλ. π.χ. την απόφαση του Δικαστηρίου της 13^ης Φεβρουαρίου 1985, υπόθεση 293/83, Gravier…), οι δε πανεπιστημιακές σπουδές ανταποκρίνονται γενικώς στα κριτήρια, βάσει των οποίων ορίζεται η έννοια της επαγγελματικής καταρτίσεως (βλ. την απόφαση του Δικαστηρίου της 2ας Φεβρουαρίου 1988, υπόθεση 24/86, Blaisot…). Εξάλλου το άρθρο 57 της Συνθήκης ΕΟΚ εξουσιοδοτεί τον κοινοτικό νομοθέτη να εκδίδει οδηγίες για την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων». Ωστόσο, [όπως επισημαίνεται στην απόφαση] «η οργάνωση της παιδείας και η εκπαιδευτική πολιτική δεν περιλαμβάνονται , αυτές καθαυτές, μεταξύ των τομέων τους οποίους η Συνθήκη είχε υπαγάγει στην αρμοδιότητα των κοινοτικών οργάνων (βλ. π.χ. την προαναφερθείσα απόφαση του Δικαστηρίου …Gravier και τις αποφάσεις της 21^ης Ιουνίου 1988, υπόθεση 197/86, Brown… και της 30^ης Μαίου 1989… «υπόθεση Έρασμος»…» (σκ. 50).

Και περαιτέρω το Πρωτοδικείο δέχεται, στην επόμενη σκέψη 51, ότι «Εφόσον εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών η οργάνωση της πανεπιστημιακής εκπαιδεύσεως που παρέχεται επί του εδάφους τους, τα κοινοτικά όργανα οφείλουν να σέβονται τους κανόνες τους οποίους θεσπίζουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, σύμφωνα με τον κανόνα που επιβάλλει στα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα αμοιβαία καθήκοντα ειλικρινούς συνεργασίας, κανόνα ο οποίος ενέπνευσε, μεταξύ άλλων, και το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΟΚ (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 10^ης Φεβρουαρίου 1983, υπόθεση 230/81, Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου…)». Για να τονίσει το Πρωτοδικείο, με έμφαση, ότι «Αυτό ισχύει ιδίως όταν, όπως στην υπό κρίση περίπτωση, πρόκειται για διάταξη συνταγματικού δικαίου».

Τέλος, κατά την εξέταση του λόγου αυτού ακύρωσης, το Πρωτοδικείο απέρριψε και τον ισχυρισμό της προσφεύγουσας «ότι η εφαρμογή του δικαίου του κράτους μέλους εντός του οποίου πραγματοποιήθηκαν οι σπουδές θα έπρεπε να προϋποθέτει την ύπαρξη στην έννομη τάξη του εν λόγω κράτους μέλους, μιας διαδικασίας αναγνωρίσεως των διπλωμάτων που πιστοποιούν εκπαίδευση παρεχομένη εντός του κράτους αυτού από ιδιωτικά εκπαιδευτικά ιδρύματα». Και η απόρριψη έγινε με την σκέψη ότι «Ωστόσο εναπόκειται στα κράτη μέλη, στο πλαίσιο της αρμοδιότητας οργανώσεως της παιδείας, να προσδιορίζουν το καθεστώς των ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που λειτουργούν στο έδαφός τους και να καθορίζουν αν οι τίτλοι σπουδών τους χορηγούνται από τα ιδρύματα αυτά μπορούν να τύχουν επίσης μη αναγνωρίσεως. Τα κοινοτικά όργανα οφείλουν να σέβονται το καθεστώς που θεσπίζουν τα κράτη μέλη στον τομέα αυτόν, εκτός αν το καθεστώς αυτό αντίκειται σε ειδικές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου» (σκ.58).

Στη συνέχεια, το Πρωτοδικείο θα εξετάσει στις σκέψεις 64-74, υπό τον τίτλο «επί του λόγου ακυρώσεως που στηρίζεται στον ισχυρισμό ότι το άρθρο 16 του Ελληνικού Συντάγματος είναι ασυμβίβαστο με τα άρθρα 52 έως 66 της Συνθήκης ΕΟΚ» , το ζήτημα εάν η, σύμφωνα με το άρθρο 16 του Συντάγματος, απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων αντιβαίνει στην, κατά το άρθρο 52 της Συνθήκης, ελευθερία εγκατάστασης.

΄Όπως αναφέρεται στην απόφαση, η προσφεύγουσα είχε προβάλει ότι «η δια διατάξεως συνταγματικής ισχύος πλήρης απαγόρευση της ασκήσεως από ιδιώτες, είτε αυτοί έχουν την ιθαγένεια του ενδιαφερόμενου κράτους, είτε έχουν άλλη ιθαγένεια, ορισμένης οικονομικής δραστηριότητας, προσκρούει στις διατάξεις των άρθρων 48 έως 66 της Συνθήκης ΕΟΚ «περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών». Το Πρωτοδικείο όμως θα θεωρήσει ότι η προσφεύγουσα «αμφισβητεί την συμβατότητα της απαγορεύσεως της ασκήσεως συγκεκριμένης οικονομικής δραστηριότητας, ήτοι της εκμεταλλεύσεως ιδιωτικού πανεπιστημιακού ιδρύματος στην Ελλάδα, προς το κοινοτικό δίκαιο» και ως εκ τούτου η αιτίασή της «αφορά αποκλειστικά και μόνο την ελευθερία εγκαταστάσεως που θεσπίζεται με το άρθρο 52 της Συνθήκης» (σκ. 70).

Το Πρωτοδικείο θα δεχθεί, στη σκέψη 72, ότι ο κρινόμενος λόγος είχε προβληθεί απαραδέκτως και ως εκ τούτου πρέπει να απορριφθεί. Ωστόσο, στην επόμενη σκέψη 73, θα εξετάσει και τη βασιμότητα του λόγου αυτού. Συγκεκριμένα, έκρινε ότι «Επιπροσθέτως, και εν πάση περιπτώσει, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι το άρθρο 16 του Ελληνικού Συντάγματος απαγορεύει την ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημίων, όχι μόνο στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών αλλά και στους Έλληνες υπηκόους. Κατά το άρθρο 52 παράγραφος 2 της Συνθήκης ΕΟΚ, η ελευθερία εγκαταστάσεως συνίσταται στην πρόσβαση στις μη μισθωτές δραστηριότητες σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που ορίζονται από τη νομοθεσία της χώρας εγκαταστάσεως για τους δικούς της υπηκόους. Συνεπώς, η απαγόρευση η οποία δεν συνεπάγεται διάκριση μεταξύ Ελλήνων υπηκόων και υπηκόων άλλων κρατών μελών δεν αντίκειται στην ελευθερία εγκαταστάσεως».

Και το Πρωτοδικείο θα σημειώσει ότι «Το Δικαστήριο εξάλλου, εφάρμοσε την αρχή αυτή, με την προαναφερθείσα απόφαση της 15^ης Μαρτίου 1988, υπόθεση 147/86 Επιτροπή κατά Ελλάδος, σχετικά με την απαγόρευση ιδρύσεως ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαιδεύσεως, η οποία απορρέει, ελλείψει νόμου ο οποίος να επιτρέπει την ίδρυση τέτοιων σχολών, από το άρθρο 16, παράγραφος 7, του Ελληνικού Συντάγματος. Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η απαγόρευση αυτή, εφόσον ίσχυε αδιακρίτως τόσο για τους Έλληνες υπηκόους όσο και για τους υπηκόους των άλλων κρατών μελών, δεν ήταν αντίθετη προς τις διατάξεις της Συνθήκης…» (σκ. 73).

Κατόπιν αυτών, το Πρωτοδικείο θα καταλήξει κρίνοντας ότι «κατά συνέπεια, ο λόγος ακυρώσεως που ερείδεται στο ανεφάρμοστο του άρθρου 16 του Ελληνικού Συντάγματος είναι απορριπτέος» (σκ.74).

3. Παρατηρήσεις

Τι προκύπτει από τις προαναφερόμενες αποφάσεις του Δικαστηρίου και του Πρωτοδικείου; Προκύπτει ότι τα Δικαστήρια της ΕΕ έχουν ήδη κρίνει το ζήτημα που μας απασχολεί. Και έχουν αποφανθεί ότι οι θεσπιζόμενες με το άρθρο 16 του Συντάγματος απαγορεύσεις, δηλαδή η απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων και η σχετική απαγόρευση (ελλείψει τότε νόμου) των ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης, εφόσον επιβάλλονται χωρίς διάκριση μεταξύ Ελλήνων και υπηκόων άλλων κρατών μελών, δεν αντίκεινται στην αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης, που κατοχυρώνει το άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΟΚ.

Τις δύο αυτές κρίσιμες αποφάσεις του ΔΕΚ και του ΠΕΚ ο νομοθέτης του ν.5094/2024 τις αγνοεί πλήρως στην αιτιολογική έκθεση του εν λόγω νόμου. Με την οποία επιχειρεί να παρακάμψει την επιβαλλόμενη με το άρθρο 16 του Συντάγματος ρητή, απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών σχολών ανώτατης εκπαίδευσης, μέσω μίας σύμφωνης, κατά την άποψή του, με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας του εν λόγω άρθρου. Θεωρώντας ότι η απαγόρευση αυτή αντίκειται κυρίως στην θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης. Ενώ, κατά τα προεκτεθέντα, το ΠΕΚ έχει κρίνει, στην υπόθεση Τ-16/90, Παναγιωτοπούλου, ότι η συνταγματική αυτή απαγόρευση δεν αντιβαίνει στο άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΟΚ. Και όταν το ΔΕΚ είχε ήδη προηγουμένως δεχθεί, στην υπόθεση C-147/86, Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας, ότι η επιβαλλόμενη, γενικώς και αδιακρίτως, απαγόρευση των ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης δεν προσκρούει στο ενωσιακό δίκαιο και ειδικότερα στην κατοχυρούμενη από το άρθρο 52 της Συνθήκης ελευθερία εγκατάστασης.

Αλλά δεν είναι μόνος ο κοινός νομοθέτης του ν.5094/2024. Διαπιστώνουμε ότι και σε Γνωμοδοτήσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας, εν όψει της ψήφισης του νόμου αυτού, και στηρίζονται κατ’ εξοχήν στη νομολογία των Δικαστηρίων της ΕΕ, οι εν λόγω αποφάσεις του ΔΕΚ και του ΠΕΚ είτε επίσης αγνοούνται πλήρως είτε γίνεται μεν μνεία τους αλλά χωρίς να αναφέρονται οι κρίσιμες σκέψεις τους περί του συμβατού των απαγορεύσεων του άρθρου 16 του ελληνικού Συντάγματος με το δίκαιο της ΕΕ⁵.

Μήπως όμως οι αποφάσεις αυτές των Δικαστηρίων της ΕΕ θεωρήθηκαν «παρωχημένες», ένα απολίθωμα του μακρινού παρελθόντος ή εντελώς ξεπερασμένες από την εξέλιξη της νομολογίας του ΔΕΕ και άρα δεν ήταν άξιες αναφοράς;

Ασφαλώς και δεν υπάρχουν «παρωχημένες» αποφάσεις ανωτάτων δικαστηρίων. Άλλωστε όπως είδαμε, γίνεται αναφορά σε αυτές, στην Γνωμοδότηση των Β. Σκουρή και Ευ. Βενιζέλου, όχι όμως και στις κρίσιμες σκέψεις τους περί του συμβατού των απαγορεύσεων του άρθρου 16 του Συντάγματος με το ενωσιακό δίκαιο. Υπάρχει ωστόσο, ενίοτε μεταστροφή, αναθεώρηση της νομολογίας. Όλα τα δικαστήρια πάντως πρέπει, τα μεγάλα Δικαστήρια το κάνουν, να αιτιολογούν τυχόν μεταστροφή της νομολογίας τους. Δεν έχω υπ’ όψη μου κάτι τέτοιο στην επίμαχη περίπτωση.

Μήπως, παρά ταύτα, οι κρίσιμες παραδοχές των εν λόγω αποφάσεων του ΔΕΚ και του ΠΕΚ, σύμφωνα με τις οποίες οι απαγορεύσεις του άρθρου 16 του Συντάγματος είναι συμβατές με την θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης, έχουν ανεπαισθήτως ανατραπεί από την εξέλιξη της νομολογίας του ΔΕΕ;

Ας δούμε λοιπόν νεότερες αποφάσεις του ΔΕΕ που αφορούν την Ελλάδα και ειδικώς την, κατά το άρθρο 16 του Συντάγματος, απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων.

Στη συνέχεια δε, θα εξετάσουμε εάν από τις αποφάσεις του ΔΕΕ, τις οποίες επικαλούνται ο νομοθέτης του ν. 5094/2024 και όσοι τάσσονται υπέρ των επίμαχων ρυθμίσεων του νόμου αυτού, μπορεί πράγματι να συναχθεί ότι η εν λόγω ρητή και κατηγορηματική απαγόρευση του άρθρου 16 του Συντάγματος αντιβαίνει στο ενωσιακό δίκαιο και ως εκ τούτου επιβάλλεται η σύμφωνη με αυτό ερμηνεία του Συντάγματος.

Γ. Νεότερες αποφάσεις του ΔΕΕ για την, κατά το άρθρο 16 του Συντάγματος, απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημιακών ιδρυμάτων: η έμμεση επιβεβαίωση της προαναφερόμενης νομολογίας του ΔΕΚ και του ΠΕΚ

Πρόκειται για δύο αποφάσεις του ΔΕΕ, οι οποίες αφορούν την μη αναγνώριση από τις ελληνικές αρχές διπλωμάτων, τα οποία πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση για την πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα ή για την άσκησή του. Η μεν πρώτη κατά τις διατάξεις της οδηγίας 89/48, η δε δεύτερη κατά τις διατάξεις της οδηγίας 92/51.

Όπως θα δούμε, από τις εν λόγω αποφάσεις συνάγεται ότι το Δικαστήριο επιβεβαιώνει εμμέσως τις κρίσιμες σκέψεις της απόφασης Παναγιωτοπούλου του ΠΕΚ, τόσο για την αρμοδιότητα των κρατών μελών και εν προκειμένω της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά την συγκεκριμένη οργάνωση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης, όσο, κατ’ ακολουθίαν, τη συμβατότητα με το ενωσιακό δίκαιο της θεσπιζόμενης με το άρθρο 16 του Συντάγματος της απόλυτης απαγόρευσης των ιδιωτικών πανεπιστημίων.

1. ΔΕΕ, απόφαση της 23^ης Οκτωβρίου 2008, C-274/05, Επιτροπή κατά Ελλάδας

Η Επιτροπή με προσφυγή της στο ΔΕΕ ζήτησε να διαπιστωθεί, μεταξύ άλλων, ότι η Ελληνική Δημοκρατία μη αναγνωρίζοντας τα διπλώματα που χορηγήθηκαν από αρμόδιες αρχές άλλου κράτους μέλους, κατόπιν σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα, βάσει συμφωνιών δικαιόχρησης, παραβαίνει τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις διατάξεις της οδηγίας 89/48 ΕΟΚ του Συμβουλίου, σχετικά με ένα γενικό σύστημα αναγνωρίσεως των διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση ελάχιστης διάρκειας τριών ετών.

Η Ελληνική Δημοκρατία, προς αντίκρουση της αιτίασης της Επιτροπής, θα επικαλεσθεί τα άρθρα 149 και 150 της Συνθήκης που αναγνωρίζουν την αρμοδιότητα των κρατών μελών για το περιεχόμενο της εκπαίδευσης και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, σε συνδυασμό με το άρθρο 16 του ελληνικού Συντάγματος, που θεσπίζει την απαγόρευση των ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων.

Όπως σημειώνεται στην απόφαση, η Ελληνική Δημοκρατία επεσήμανε «ότι, κατά τα άρθρα 149 ΕΚ και 150 ΕΚ, το περιεχόμενο της διδασκαλίας και η οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος όσο και της επαγγελματικής εκπαιδεύσεως εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Συνεπώς οι σπουδές που πραγματοποιούνται στο έδαφος κράτους μέλους διέπονται από το εσωτερικό δίκαιο του εν λόγω κράτους μέλους, στο οποίο απόκειται να προσδιορίζει, ιδίως, τη νομική μορφή των ιδρυμάτων τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως, καθώς και το περιεχόμενο και το επίπεδο σπουδών που παρέχονται από τα λειτουργούντα στην επικράτειά του δημόσια ή ιδιωτικά εκπαιδευτικά ιδρύματα ως σπουδών πανεπιστημιακής ή τριτοβάθμιας εν γένει εκπαιδεύσεως. Τυχόν υποχρέωση κράτους μέλους να αναγνωρίσει εκπαίδευση στο έδαφός του ως πανεπιστημιακή ή τριτοβάθμια εν γένει, παρά την αντίθετη διάταξη του εθνικού δικαίου, θα αντέβαινε στην κατανομή αρμοδιοτήτων κατά τα άρθρα 149 ΕΚ και 150 ΕΚ» (σκ.22).

Κατά τα αναφερόμενα στην επόμενη σκέψη 23, «Στο πλαίσιο αυτό η Ελληνική Δημοκρατία επισημαίνει ότι, κατά το άρθρο 16 του Ελληνικού Συντάγματος, η πανεπιστημιακή και τριτοβάθμια εν γένει εκπαίδευση παρέχεται στην Ελλάδα αποκλειστικά και μόνο από δημόσια ιδρύματα, ενώ η ίδρυση σχολών τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως από ιδιώτες απαγορεύεται ρητώς. Κατά συνέπεια, αποκλείεται κάθε δυνατότητα αναγνωρίσεως, ως πανεπιστημιακού διπλώματος ή διπλώματος τριτοβάθμιας εν γένει εκπαιδεύσεως, ενός τίτλου σπουδών που έχει χορηγηθεί από οποιαδήποτε ιδιωτική σχολή εγκατεστημένη στην Ελλάδα».

Περαιτέρω, η Ελληνική Δημοκρατία υπεστήριξε ότι «όσον αφορά τις ειδικές διατάξεις της οδηγίας 89/48, το ζήτημα αν ένα εγκατεστημένο σε κράτος μέλος εκπαιδευτικό ίδρυμα αποτελεί «πανεπιστήμιο ή ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα» ή «άλλο ίδρυμα του αυτού εκπαιδευτικού επιπέδου», κατά την έννοια του άρθρου 1 στοιχείο α’, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας 89/48, κρίνεται αποκλειστικώς βάσει του δικαίου του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου πραγματοποιούνται οι σπουδές. Καθόσον οι σπουδές βάσει συμφωνιών δικαιοχρήσεως πραγματοποιούνται σε ιδρύματα τα οποία είναι εγκατεστημένα στην Ελλάδα και δεν πληρούν τις προϋποθέσεις αυτές κατά το ελληνικό δίκαιο, τα διπλώματα που χορηγούνται μετά την ολοκλήρωσή τους δεν αποτελούν συνεπώς διπλώματα κατά την έννοια του άρθρου 1 στοιχείο α’ της οδηγίας 89/48. Ως εκ τούτου, από την οδηγία 89/48 δεν απορρέει καμία υποχρέωση αναγνωρίσεως των τίτλων αυτών».

Το Δικαστήριο όμως έκρινε ότι «τα άρθρα 1 στοιχείο α’ και 3 της οδηγίας 89/48 πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι, με την επιφύλαξη εφαρμογής του άρθρου 4 της οδηγίας αυτής [που επιτρέπει την επιβολή αντισταθμιστικών μέτρων], ένα κράτος υποδοχής υποχρεούται να αναγνωρίσει δίπλωμα που χορηγήθηκε από αρμόδια αρχή άλλου κράτους μέλους, μολονότι με το δίπλωμα αυτό πιστοποιούνται σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί, εν όλω ή εν μέρει, στο κράτος μέλος υποδοχής και οι οποίες κατά τη νομοθεσία αυτού του κράτους μέλους δεν αναγνωρίζονται ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως».

Το Δικαστήριο κατέληξε στην κρίση αυτή αφού έλαβε, μεταξύ άλλων, υπ’ όψη του: α) ότι «το ουσιώδες ζήτημα , όσον αφορά αν έχει εφαρμογή η οδηγία 89/48, έγκειται στο αν ο αιτών έχει δικαίωμα να ασκεί νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος μέλος». Και ότι σύμφωνα «με το σύστημα της οδηγίας αυτής, ένα δίπλωμα αναγνωρίζεται όχι λόγω της ουσιαστικής αξίας της εκπαιδεύσεως που πιστοποιεί, αλλά διότι καθιστά δυνατή την πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα εντός του κράτους μέλους στο οποίο αποκτήθηκε ή αναγνωρίστηκε» (σκ. 29), β) ότι «το ζήτημα αν το εκπαιδευτικό ίδρυμα, στο οποίο πραγματοποίησε τις σπουδές του ο κάτοχος του διπλώματος είναι «πανεπιστήμιο ή ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα ή άλλο ίδρυμα του αυτού εκπαιδευτικού επιπέδου» κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο α’, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας 89/48, κρίνεται αποκλειστικώς βάσει των κανόνων που διέπουν το σύστημα επαγγελματικής εκπαιδεύσεως του κράτους μέλους του οποίου αρμόδια αρχή χορήγησε το δίπλωμα» (σκ.32) και γ)ότι «κατά το γράμμα της οδηγίας 89/48, οι σπουδές δεν πρέπει οπωσδήποτε να έχουν πραγματοποιηθεί σε πανεπιστήμιο ή σε ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα».

Στη συνέχεια, το Δικαστήριο θα απαντήσει και στους προαναφερθέντες ισχυρισμούς, με τους οποίους η Ελληνική Δημοκρατία επικαλέσθηκε προς αντίκρουση της αιτίασης της Επιτροπής, τα άρθρα 149 και 150 της Συνθήκης, που αναγνωρίζουν την αρμοδιότητα των κρατών μελών για το περιεχόμενο της εκπαίδευσης και την οργάνωση του εκπαιδευτικού του συστήματος, σε συνδυασμό με το άρθρο 16 του Συντάγματος , το οποίο θεσπίζει την απαγόρευση των ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων.

Συγκεκριμένα, στην απόφαση αναφέρεται, ότι πρέπει να επισημανθεί ότι η παραπάνω ερμηνεία των διατάξεων της οδηγίας 89/48 «δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος». Και τούτο για δύο, κατά βάση, λόγους. Πρώτον διότι, όπως επισημαίνεται, «η οδηγία 89/48 δεν αφορά την αναγνώριση ακαδημαϊκών τίτλων σπουδών, αλλά μόνο τα επαγγελματικά προσόντα, τα οποία παρέχουν πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένα επαγγέλματα» (σκ. 37). Και δεύτερον, διότι τα διπλώματα τα οποία πιστοποιούν σπουδές που πραγματοποιήθηκαν βάσει συμφωνίας δικαιόχρησης «δεν εντάσσονται, από απόψεως της οδηγίας 89/48, στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα». Και ως εκ τούτου, «ο σκοπός της διασφαλίσεως του υψηλού επιπέδου των ελληνικών πανεπιστημιακών σπουδών δεν τίθεται σε κίνδυνο από τις σπουδές αυτές, η διασφάλιση της ποιότητας των οποίων εναπόκειται στις αρμόδιες αρχές των λοιπών κρατών μελών, οι οποίες χορηγούν τα διπλώματα που πιστοποιούν τις εν λόγω σπουδές» (σκ.40).

2. ΔΕΕ, απόφαση της 4^ης Δεκεμβρίου 2008,C-151/07. Θ.-Γ.Χατζηθανάσης

Με την απόφαση αυτή το ΔΕΕ αποφάνθηκε επί προδικαστικού ερωτήματος, το οποίο είχε αποστείλει το Δ’ Τμήμα του ΣτΕ και αφορούσε την ερμηνεία των άρθρων 1, στοιχείο α’ , 3 και 4 της οδηγίας 92/51/ΕΟΚ του Συμβουλίου, σχετικά με ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνώρισης της επαγγελματικής εκπαίδευσης, το οποίο συμπληρώνει την οδηγία 89/48 ΕΟΚ.

Το Δικαστήριο, αφού δέχθηκε ότι οι παραπάνω διατάξεις της οδηγίας 92/51 «ταυτίζονται κατ’ ουσία με τις διατάξεις της οδηγίας 89/48», και ότι ως εκ τούτου «η ίδια συλλογιστική πρέπει να γίνει δεκτή και για την οδηγία 92/51» (σκ.33) έκρινε ότι, κατά την έννοια των διατάξεων αυτών της οδηγίας 92/51, οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους υποδοχής υποχρεούνται να αναγνωρίζουν, με την επιφύλαξη του άρθρου 4 της οδηγίας, το δίπλωμα που έχει χορηγηθεί από αρμόδια αρχή άλλου κράτους μέλους και πιστοποιεί την ολοκλήρωση σπουδών που έχουν πραγματοποιηθεί, εν όλω ή εν μέρει, σε φορέα εγκατεστημένο στο κράτος μέλος υποδοχής, ο οποίος, δυνάμει της νομοθεσίας αυτού του κράτους μέλους, δεν αναγνωρίζεται ως εκπαιδευτικό ίδρυμα. Στη συγκεκριμένη υπόθεση «φορέας» ήταν εργαστήριο ελεύθερων σπουδών στην Ελλάδα, στο οποίο ο ενδιαφερόμενος είχε πραγματοποιήσει το μεγαλύτερο μέρος των σπουδών, που ελήφθησαν υπόψη για την χορήγηση σε αυτόν από εκπαιδευτικό ίδρυμα εγκατεστημένο στην Ιταλία του διπλώματος οπτικού.

Στην απόφαση αυτή γίνεται αναφορά και στις σκέψεις 36 και 40 της προαναφερόμενης απόφασης της 23^ης Οκτωβρίου 2008, Επιτροπή κατά Ελλάδας, στις οποίες το ΔΕΕ επισημαίνει ότι η ερμηνεία της οδηγίας 89/48 δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας για το περιεχόμενο της εκπαίδευσης και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος (σκ. 31).

3. Παρατηρήσεις

Με τις αποφάσεις αυτές, Επιτροπή κατά Ελλάδας (C-274/05) και Θ.-Γ. Χατζηθανάσης (C-151/07), το ΔΕΕ επιβεβαιώνει, εμμέσως πλην σαφώς, τις κρίσιμες σκέψεις της προαναφερόμενης απόφασης του ΠΕΚ στην υπόθεση Παναγιωτοπούλου, για την συμβατότητα με το ενωσιακό δίκαιο και συγκεκριμένα με την θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης, της απόλυτης, κατά το άρθρο 16 του Συντάγματος, απαγόρευσης των ιδιωτικών ιδρυμάτων ανώτατης εκπαίδευσης.

Θυμίζουμε ότι στην υπόθεση C-274/2005, Επιτροπή κατά Ελλάδας, η Ελληνική Κυβέρνηση, προκειμένου να δικαιολογήσει την άρνηση αναγνώρισης διπλωμάτων, τα οποία έχουν χορηγηθεί από αρμόδια αρχή άλλου κράτους μέλους κατόπιν σπουδών που είχαν πραγματοποιηθεί εν όλω ή εν μέρει στην Ελλάδα, βάσει συμφωνίας δικαιόχρησης, σε ιδιωτικά ιδρύματα τα οποία δεν αναγνωρίζονται ως σχολές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, επικαλέσθηκε τα άρθρα 149 και 150 ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 16 του Συντάγματος.

Συγκεκριμένα, υπεστήριξε ότι εφόσον, κατά το άρθρο 16 του Συντάγματος, η πανεπιστημιακή και τριτοβάθμια εν γένει εκπαίδευση παρέχεται στην Ελλάδα αποκλειστικά και μόνο από δημόσια εκπαιδευτικά ιδρύματα, τυχόν υποχρέωση της Ελλάδας να αναγνωρίσει εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε στο έδαφός της ως πανεπιστημιακή ή τριτοβάθμια εν γένει εκπαίδευση, παρά την απαγόρευση του Συντάγματος, θα αντέβαινε στην κατανομή των αρμοδιοτήτων, κατά τα άρθρα 149 και 150ΕΚ.

Το ΔΕΕ θα απαντήσει στους ισχυρισμούς αυτούς, τους οποίους προέβαλε η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλούμενη τα άρθρα 149 και 150 της Συνθήκης, σε συνδυασμό με το άρθρο 16 του Συντάγματος. Συγκεκριμένα, έκρινε ότι η ερμηνεία, στην οποία είχε προβεί των διατάξεων της οδηγίας 89/48, «δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος» (σκ.36). Προφανώς η επισήμανση αυτή έχει την έννοια ότι η ερμηνεία δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα, όπως αυτή έχει ασκηθεί με το άρθρο 16 του Συντάγματος, το οποίο είχε επικαλεσθεί η Ελληνική Κυβέρνηση. Δηλαδή, το Δικαστήριο δέχθηκε, κατά λογική ακολουθία, ότι η ερμηνεία αυτή δεν αμφισβητεί την θεσπιζόμενη με το άρθρο 16 του Συντάγματος, απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών ιδρυμάτων ανώτατης εκπαίδευσης. Απαγόρευση την οποία, άλλωστε, είχε ήδη κρίνει το ΠΕΚ, με την προαναφερόμενη απόφαση Παναγιωτοπούλου, συμβατή με την ελευθερία εγκατάστασης.

Το ΠΕΚ, υπενθυμίζουμε ότι ακολούθησε τη νομολογία του ΔΕΚ, στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ελλάδας (C-147/86), σύμφωνα με την οποία η, κατά το άρθρο 16 παρ.7 του Συντάγματος, απαγόρευση των ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης δεν αντιβαίνει στην ελευθερία εγκατάστασης (βλ. την προαναφερόμενη απόφαση του ΠΕΚ , σκ.73).

Στη συνέχεια το ΔΕΕ, θα παραθέσει, στην απόφασή του Επιτροπή κατά Ελλάδας, δύο, κατά βάση, λόγους για τους οποίους έκρινε ότι, με την επίμαχη ερμηνεία της οδηγίας 89/48, δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση η αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας, όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαίδευσης και η οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος.

Πρώτον, όπως επισημαίνεται, η οδηγία 89/48 δεν αφορά την αναγνώριση ακαδημαϊκών τίτλων σπουδών, αλλά μόνον τα επαγγελματικά προσόντα, τα οποία παρέχουν πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένα επαγγέλματα (σκ.37). Τί προκύπτει από την επισήμανση αυτή; Προκύπτει ότι τυχόν αναγνώριση της ακαδημαϊκής ισοτιμίας των επίμαχων διπλωμάτων με τα χορηγούμενα από τα ελληνικά δημόσια ιδρύματα ανώτατης εκπαίδευσης, θα έθιγε την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας για την οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης, όπως έχει αυτή ασκηθεί με το άρθρο 16 του Συντάγματος και άρα θα ήταν, ως εκ τούτου ανεπίτρεπτη. Επίσης προκύπτει ότι η διάκριση μεταξύ ακαδημαϊκής και επαγγελματικής ισοτιμίας των διπλωμάτων είναι διάκριση την οποία κάνει το ΔΕΕ και δεν αποτελεί επινόηση της νομολογίας του ΣτΕ.

Ο δεύτερος λόγος είναι ότι τα επίμαχα διπλώματα που πιστοποιούν σπουδές που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα, βάσει συμφωνίας δικαιόχρησης, δεν εντάσσονται από την άποψη της οδηγίας 89/48, στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα, αλλά στα εκπαιδευτικά συστήματα των κρατών μελών από τα οποία εξαρτώνται οι αρμόδιες αρχές οι οποίες χορηγούν τα διπλώματα (σκ. 40). Και άρα, κατά το ΔΕΕ, η αναγνώριση της επαγγελματικής και όχι ακαδημαϊκής ισοτιμίας τους δεν θίγει την οργάνωση του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος και συγκεκριμένα την οργάνωση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης (βλ. και την απόφαση της 4^ης Δεκεμβρίου 2008, Χατζηθανάση, η οποία αναφέρεται στις παραπάνω σκέψεις 36 και 40 της απόφασης της 23^ης Οκτωβρίου 2008, Επιτροπή κατά Ελλάδας).

Συνεπώς, από τις προαναφερόμενες αποφάσεις του ΔΕΕ προκύπτει ότι το Δικαστήριο με αυτές επιβεβαιώνει εμμέσως τα κριθέντα με την απόφαση του ΠΕΚ, Παναγιωτοπούλου, ότι δηλαδή η καθολική απαγόρευση, με το άρθρο 16 του Συντάγματος, των ιδιωτικών πανεπιστημίων δεν αντιβαίνει στην ελευθερία εγκατάστασης.

Μήπως όμως η νομολογία αυτή των Δικαστηρίων της ΕΕ, με την οποία έχει κριθεί ότι η απαγόρευση, κατά το άρθρο 16 του Συντάγματος των ιδιωτικών πανεπιστημίων, είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης, έχει ανατραπεί ή πάντως έχει παύσει εμμέσως να ισχύει από την εξέλιξη της νομολογίας του ΔΕΕ; Και συγκεκριμένα από τις αποφάσεις του, τις οποίες επικαλούνται ο νομοθέτης του ν.5094/2024 και όσοι υποστηρίζουν την άποψή του για την έννοια του ενωσιακού δικαίου; Είναι το ζήτημα που θα μας απασχολήσει στη συνέχεια.

Δ. Η, κατά το νομοθέτη του ν. 5094/2024 και τους με αυτόν συντασσόμενους, αντίθεση προς το ενωσιακό δίκαιο της συνταγματικής απαγόρευσης των ιδιωτικών πανεπιστημίων, σύμφωνα με τη νεότερη νομολογία του ΔΕΕ

Κατά το νομοθέτη του ν. 5094/2024, η συνταγματική απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων, η οποία περιλαμβάνει και την εγκατάσταση παραρτημάτων ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που εδρεύουν σε άλλο κράτος μέλος ή σε τρίτη χώρα μέρος της GATS, προσκρούει στο δίκαιο της Ένωσης, όπως αυτό επιβεβαιώνεται και από την εξέλιξη της νομολογίας του ΔΕΕ. Αναφέρεται δε ως μία «από τις πλέον πρόσφατες χαρακτηριστικές αποφάσεις» του Δικαστηρίου, η απόφαση της 6^ης Οκτωβρίου 2020, στην υπόθεση C-66/18, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας.

Όπως σημειώνεται στην αιτιολογική έκθεση του ν.5094/2024, στην εν λόγω υπόθεση, το ΔΕΕ έκρινε ότι «η επ’ αμοιβή διοργάνωση μαθημάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, που ασκείται από υπήκοο ενός κράτους μέλους εντός άλλου κράτους μέλους, αποτελεί οικονομική δραστηριότητα, που εμπίπτει στο δικαίωμα της ελεύθερης εγκατάστασης η οποία δεν επιδέχεται περιορισμών (άρθρο 49 της Συνθήκης για την λειτουργία της ΕΕ-ΣΛΕΕ)».

Και όσοι τάσσονται υπέρ της άποψης του νομοθέτη του ν.5094/2024 για «σύμφωνη», κατά τα προεκτεθέντα, με το δίκαιο της Ένωσης ερμηνεία του άρθρου 16 του Συντάγματος, υποστηρίζουν ότι ναι μεν η οργάνωση της παιδείας και η εκπαιδευτική πολιτική, άρα και η οργάνωση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης, ανήκει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, σύμφωνα με τα άρθρα 165 παρ.1 και 166 παρ.1 της ΣΛΕΕ, χωρίς πάντως να αποτελεί αποκλειστικό προνόμιο του κράτους. Ωστόσο, και μολονότι το ενωσιακό δίκαιο δεν θίγει την αρμοδιότητα αυτή των κρατών μελών, τα κράτη μέλη οφείλουν, κατά την άσκησή της, να τηρούν το δίκαιο της Ένωσης και ειδικότερα τις διατάξεις για την ελευθερία εγκατάστασης. Δεδομένου δε, ότι ως περιορισμοί της ελευθερίας αυτής πρέπει να θεωρούνται όλα τα μέτρα τα οποία απαγορεύουν, δυσχεραίνουν ή καθιστούν λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας, την οποία διασφαλίζει το άρθρο 49 της ΣΛΕΕ, η απόλυτη απαγόρευση, με το άρθρο 16 του Συντάγματος, των ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, αντιβαίνει στην αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης. Και τούτο διότι αποκλείει την άσκηση από τους πολίτες της Ένωσης της θεμελιώδους αυτής ελευθερίας που κατοχυρώνει η Συνθήκη.

Επικαλούνται δε κυρίως, όσον αφορά τον τομέα της εκπαίδευσης που μας ενδιαφέρει εν προκειμένω και της οποίας η οργάνωση ανήκει, κατά τη Συνθήκη, στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, την προαναφερόμενη απόφαση του ΔΕΕ, της 6^ης Οκτωβρίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, καθώς και τις αποφάσεις της 13^ης Νοεμβρίου 2003, C-153/02 , V.Neri, και της 7^ης Σεπτεμβρίου 2022, C-391/20, Cilevičs κ.λ.π. Επισημαίνοντας, ότι με αυτές το δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η επ΄ αμοιβή οργάνωση μαθημάτων τριτοβάθμισας εκπαίδευσης, αποτελεί οικονομική δραστηριότητα που εμπίπτει στο κεφάλαιο της Συνθήκης ΛΕΕ, το οποίο αφορά το δικαίωμα εγκατάστασης, εφόσον ασκείται από υπήκοο κράτους μέλους εντός άλλου κράτους μέλους, κατά τρόπο σταθερό και συνεχή, μέσω κύριας ή δευτερεύουσας εγκατάστασης εντός του τελευταίου αυτού κράτους μέλους (προαναφερόμενες αποφάσεις Cilevičs κ.λ.π., σκ. 32, Επιτροπής κατά Ουγγαρίας, σκ. 160 και Neri, σκ. 39). Και άρα, η απόλυτη απαγόρευση, με το άρθρο 16 του Συντάγματος, των ιδιωτικών ιδρυμάτων ανώτατης εκπαίδευσης και ιδίως η απαγόρευση της εγκατάστασης παραρτημάτων ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που εδρεύουν σε άλλο κράτος μέλος ή σε τρίτη χώρα μέρος της GATS, αντιβαίνει στην ελευθερία εγκατάστασης.

Ωστόσο, και στις τρείς αυτές υποθέσεις, επί των οποίων εκδόθηκαν οι προαναφερόμενες αποφάσεις του ΔΕΕ, υπάρχει ένα κοινό στοιχείο, το οποίο αποτελεί την ειδοποιό διαφορά από την επίμαχη απαγόρευση του άρθρου 16 του Συντάγματος. Και το οποίο αν και είναι, νομίζω, κρίσιμο, από την εξεταζόμενη άποψη, παραβλέπεται κατά την ανάγνωση των αποφάσεων αυτών. Και στα τρία κράτη μέλη, τα οποία αφορούν οι εν λόγω αποφάσεις της ΔΕΕ, δηλαδή τη Λετονία, την Ουγγαρία και την Ιταλία, η εθνική τους νομοθεσία επιτρέπει την ιδιωτική τριτοβάθμια εκπαίδευση, όπως στις αποφάσεις αυτές επισημαίνεται (απόφαση Cilevičs κ.λ.π., σκ. 54, απόφαση Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, σκ.21 επ., και απόφαση Neri, σκ. 39).

Δηλαδή, τα εν λόγω κράτη μέλη, στο πλαίσιο της άσκησης της αρμοδιότητάς τους για την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, η οποία κατά τη Συνθήκη ΛΕΕ τους ανήκει, επιτρέπουν την έναντι αμοιβής οργάνωση μαθημάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Δραστηριότητα η οποία αποτελεί πράγματι, κατά τη νομολογία του ΔΕΕ, οικονομική δραστηριότητα εμπίπτουσα στο δικαίωμα ελεύθερης εγκατάστασης. Ως εκ τούτου, το ΔΕΕ ελέγχει αν οι όροι και οι προϋποθέσεις που θεσπίζονται με την εθνική νομοθεσία για την άσκηση αυτής της οικονομικής δραστηριότητας της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ιδρυμάτων ανώτατης και τριτοβάθμιας εν γένει εκπαίδευσης, συνάδουν με τους κανόνες της ελευθερίας εγκατάστασης.

Συνεπώς, από τις εν λόγω αποφάσεις του ΔΕΕ δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η, κατά την εθνική νομοθεσία κράτους μέλους, παροχή της ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά από δημόσια ιδρύματα και άρα η απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων αντιβαίνει στην ελευθερία εγκατάστασης, που είναι και το κρίσιμο εν προκειμένω ζήτημα.

Ο νομοθέτης του ν. 5094/2024, καθώς και οι λοιποί υπέρμαχοι της άποψης ότι το άρθρο 16 του Συντάγματος δεν συνάδει προς το ενωσιακό δίκαιο και ειδικότερα προς την αρχή της ελεύθερης εγκατάστασης, αγνοούν, επίσης, την αντίθετη προς την άποψή τους αυτή, προαναφερόμενη νομολογία του ΔΕΚ και του ΠΕΚ. Συγκεκριμένα αγνοούν τις αποφάσεις του ΔΕΚ της 15^ης Μαρτίου 1988 C-147/86, Επιτροπή κατά Ελλάδας και του ΠΕΚ, της 11^ης Φεβρουαρίου 1992, Τ-16/90, Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Με τις αποφάσεις αυτές κρίθηκε, όπως έχει ήδη αναλυτικά εκτεθεί, ότι οι θεσπιζόμενες με το άρθρο 16 του Συντάγματος, γενικές και χωρίς διάκριση απαγορεύσεις, δηλαδή η σχετική απαγόρευση των ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης και η απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων δεν αντιβαίνουν στην ελευθερία εγκατάστασης. Η νομολογία αυτή του ΔΕΚ και του ΠΕΚ επιβεβαιώθηκε, κατά τα προεκτεθέντα, εμμέσως πλην σαφώς με τις αποφάσεις του ΔΕΕ, της 23^ης Οκτωβρίου 2008, C-274/05, Επιτροπή κατά Ελλάδας και της 4^ης Δεκεμβρίου 2008, C-151/07, Θ. Γ. Χατζηθανάσης. Σημειωτέον δε ότι οι αποφάσεις αυτές είναι μεταγενέστερες της απόφασης του ΔΕΕ, της 13^ης Νοεμβρίου 2003, C-153/02 , Neri, με την οποία έγινε δεκτό ότι η επ’ αμοιβή οργάνωση μαθημάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης αποτελεί οικονομική δραστηριότητα που εμπίπτει στο κεφάλαιο της Συνθήκης ΛΕΕ, το οποίο αφορά το δικαίωμα εγκατάστασης.

Εν όψει συνεπώς αυτών, από τον συνδυασμό των προαναφερόμενων αποφάσεων του ΔΕΚ, Επιτροπή κατά Ελλάδας και του ΠΕΚ, Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τις οποίες οι υπέρμαχοι των ρυθμίσεων του ν. 5094/2024 αγνοούν και των αποφάσεων του ΔΕΕ, Cilevičs κ.λ.π., Επιτροπή κατά Ουγγαρίας και Neri, τις οποίες επικαλούνται, μπορεί βασίμως να υποστηριχθεί ότι η εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ, για την ελευθερία εγκατάστασης, προϋποθέτει ότι το κράτος μέλος έχει επιτρέψει, κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς του για το περιεχόμενο της εκπαίδευσης και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, την οικονομική δραστηριότητα της έναντι αμοιβής οργάνωσης από ιδιώτες μαθημάτων ανώτατης εκπαίδευσης. Δηλαδή, έχει επιτρέψει την ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων.

Αντιθέτως, δεν υπάρχει στάδιο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ για την ελευθερία εγκατάστασης και άρα δεν τίθεται ζήτημα παραβίασής τους, όταν το κράτος μέλος έχει θεσπίσει και μάλιστα με το Σύνταγμά του, την αποκλειστική παροχή της ανώτατης εκπαίδευσης με δημόσια ιδρύματα. Δηλαδή έχει θεσπίσει το κρατικό μονοπώλιο στον τομέα της ανώτατης εκπαίδευσης, μη επιτρέποντας, γενικώς και αδιακρίτως, τα ιδιωτικά εκπαιδευτικά ιδρύματα αυτού του επιπέδου. Όπως ακριβώς αποφάνθηκε το ΠΕΚ, στην υπόθεση Παναγιωτοπούλου, ειδικώς για το άρθρο 16 του Συντάγματος, απορρίπτοντας τον λόγο ακύρωσης της προσφεύγουσας, ότι αντιβαίνει στην ελευθερία εγκατάστασης, που κατοχυρώνεται με το άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΟΚ, «η δια διατάξεως συνταγματικής ισχύος πλήρης απαγόρευση της ασκήσεως από ιδιώτες, είτε αυτοί έχουν την ιθαγένεια του ενδιαφερόμενου κράτους είτε έχουν άλλη ιθαγένεια, ορισμένης οικονομικής δραστηριότητας», «ήτοι της εκμεταλλεύσεως ιδιωτικού πανεπιστημιακού ιδρύματος στην Ελλάδα».

Πρέπει δε να επισημανθεί και αυτό είναι επίσης σημαντικό, ότι το ΠΕΚ, στην υπόθεση Παναγιωτοπούλου, δεν περιορίσθηκε σε μόνη την κρίση ότι η, κατά το άρθρο 16 του Συντάγματος, απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων δεν αντιβαίνει στην ελευθερία εγκατάστασης, διότι είναι γενική και επιβάλλεται χωρίς διάκριση μεταξύ ελλήνων και υπηκόων άλλων κρατών μελών.

Όπως έχει ήδη εκτεθεί, το Πρωτοδικείο, κατά την εξέταση των προβληθέντων λόγων ακυρώσεως, αναφέρθηκε και στην «κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ Κοινότητας και κρατών μελών στον τομέα της εκπαιδεύσεως, όπως η κατανομή αυτή προκύπτει από την Συνθήκη ΕΟΚ». Σημειώνοντας ότι «ασφαλώς ο τομέας της εκπαιδεύσεως , ιδίως όταν πρόκειται για την πρόσβαση και τη συμμετοχή σε κύκλους μαθημάτων επαγγελματικής εκπαιδεύσεως, δεν είναι ξένος προς το κοινοτικό δίκαιο … oι δε πανεπιστημιακές σπουδές ανταποκρίνονται γενικώς, στα κριτήρια βάσει των οποίων ορίζεται η έννοια της επαγγελματικής καταρτίσεως… Εξάλλου, το άρθρο 57 της Συνθήκης ΕΟΚ εξουσιοδοτεί τον κοινοτικό νομοθέτη να εκδίδει οδηγίες για την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων. Ωστόσο, [όπως τονίζεται], η οργάνωση της παιδείας και η εκπαιδευτική πολιτική δεν περιλαμβάνονται, αυτές καθαυτές μεταξύ των τομέων τους οποίους η Συνθήκη έχει υπαγάγει στην αρμοδιότητα των κοινοτικών οργάνων…» (σκ.50).

Και συνεχίζει το Πρωτοδικείο στην επόμενη σκέψη, «Εφόσον εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών η οργάνωση της πανεπιστημιακής εκπαιδεύσεως που παρέχεται επί του εδάφους τους, τα κοινοτικά όργανα οφείλουν να σέβονται τους κανόνες τους οποίους θεσπίζουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, σύμφωνα με τον κανόνα που επιβάλλει στα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα αμοιβαία καθήκοντα ειλικρινούς συνεργασίας, κανόνα ο οποίος ενέπνευσε μεταξύ άλλων, και το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΟΚ (βλ. την απόφαση του Δικαστηρίου της 10^ης Φεβρουαρίου 1983, υπόθεση 230/81, Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου…)». Για να τονίσει με έμφαση ότι «Αυτό ισχύει ιδίως όταν, όπως στην υπό κρίση περίπτωση, [της Ελλάδας] πρόκειται για διατάξεις συνταγματικού δικαίου» (σκ. 51).

Στη συνέχεια, το ΠΕΚ αναφέρει στην απόφασή του ότι ο τίτλος σπουδών της προσφεύγουσας «επειδή έχει χορηγηθεί από ιδιωτικό εκπαιδευτικό ίδρυμα [το Deree College] δεν αποτελεί πανεπιστημιακό δίπλωμα κατά το ελληνικό δίκαιο. Εξάλλου, [σημειώνει] το ότι το ελληνικό συνταγματικό δίκαιο αποκλείει αυστηρώς κάθε δυνατότητα αναγνωρίσεως ενός τέτοιου τίτλου σπουδών ως πανεπιστημιακού διπλώματος επιβεβαιώνεται από την προαναφερθείσα απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας της 8^ης Ιουνίου 1990 [πρόκειται για την απόφαση 2274/1990 της Ολομέλειας του ΣτΕ]…» (σκ.53).

Έκρινε δε περαιτέρω το Πρωτοδικείο, απορρίπτοντας αντίθετο ισχυρισμό της προσφεύγουσας , ότι «Ωστόσο, εναπόκειται στα κράτη μέλη, στο πλαίσιο της αρμοδιότητας οργανώσεως της παιδείας να προσδιορίζουν το καθεστώς των ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που λειτουργούν στο έδαφός τους και να καθορίζουν αν οι τίτλοι σπουδών που χορηγούνται από τα ιδρύματα αυτά μπορούν να τύχουν επίσης αναγνωρίσεως. Τα κοινοτικά όργανα οφείλουν να σέβονται το καθεστώς που θεσπίζουν τα κράτη μέλη στον τομέα αυτόν, εκτός αν το καθεστώς αυτό αντίκειται σε ειδικές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου» (σκ. 58).

Από τις σκέψεις αυτές της απόφασης Παναγιωτοπούλου καθώς και τις λοιπές που έχουν ήδη αναφερθεί, προκύπτει ότι, κατά το Πρωτοδικείο, η θεσπιζόμενη με το άρθρο 16 του Συντάγματος απαγόρευση «της ασκήσεως συγκεκριμένης οικονομικής δραστηριότητας, ήτοι της εκμεταλλεύσεως ιδιωτικού πανεπιστημιακού ιδρύματος» (σκ.70) βρίσκεται μέσα στο πλαίσιο της αρμοδιότητας που, σύμφωνα με τη Συνθήκη, ανήκει στα κράτη μέλη.

Όπως δε έχει ήδη εκτεθεί, η κρίση αυτή του Πρωτοδικείου επιβεβαιώθηκε με τις μεταγενέστερες αποφάσεις του ΔΕΕ, της 23^ης Οκτωβρίου 2008, C-274/05, Επιτροπή κατά Ελλάδας και της 4^ης Δεκεμβρίου 2008, C-151/07, Θ.Γ. Χατζηθανάσης, αφού σε αυτές το Δικαστήριο, απαντώντας στους ισχυρισμούς με τους οποίους η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλέσθηκε τα άρθρα 149 και 150 της Συνθήκης σε συνδυασμό με το άρθρο 16 του Συντάγματος, επισημαίνει ότι η ερμηνεία των διατάξεων των οδηγιών 89/48 και 92/51, «δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος». Δηλαδή, σέβεται την αρμοδιότητα για την οργάνωση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης στην Ελλάδα, όπως αυτή έχει ασκηθεί με την θεσπιζόμενη, με το άρθρο 16 του Συντάγματος, απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων.

Εν όψει, συνεπώς αυτών, δεν θεωρώ ότι το ΔΕΕ μπορεί να προχωρήσει σε μία αντίθετη ερμηνεία του ενωσιακού δικαίου και κατ’ ακολουθίαν σε αντίθετη κρίση ως προς την συμβατότητα με αυτό του άρθρου 16 του Συντάγματος. Και τούτο διότι, πέραν των εκτεθέντων, μία μεταστροφή της νομολογίας του θα ήταν πλήρως αντίθετη, όσον αφορά ειδικώς το άρθρο 16 του Συντάγματος, και προς την θεμελιώδη αρχή της ασφάλειας του δικαίου, όταν τα Δικαστήρια της Ένωσης έχουν ήδη κρίνει συμβατές με την ελευθερία εγκατάστασης τις θεσπιζόμενες με το εν λόγω άρθρο απαγορεύσεις.

Άλλωστε, νομίζω ότι δεν είναι καθόλου τυχαίο ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν έχει προσφύγει στο ΔΕΕ κατά της Ελλάδας, για το πολύ σοβαρό ζήτημα της συνταγματικής απαγόρευσης των ιδιωτικών πανεπιστημίων. Αντίθετα, έχει προσφύγει για την απαγόρευση, από την ελληνική νομοθεσία, στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών της ίδρυσης ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης, φροντιστηρίων ξένων γλωσσών και σχολών μουσικής και χορού και για την άρνηση της επαγγελματικής αναγνώρισης διπλωμάτων, κατά τις διατάξεις της οδηγίας 89/48 (βλ. τις προαναφερόμενες αποφάσεις του ΔΕΚ, της 15^ης Μαρτίου 1988, C-147/86, Επιτροπή κατά Ελλάδας και του ΔΕΕ, απόφαση της 23^ης Οκτωβρίου 2008, C-274/05, Επιτροπή κατά Ελλάδας).

Θα ήταν εντελώς ανεξήγητη η άκρως μεροληπτική στάση αυτή της Επιτροπής, υπέρ των ιδιωτικών σχολών μουσικής, χορού και φροντιστηρίων ξένων γλωσσών και, εντός του πλαισίου του άρθρου 16 του Συντάγματος, υπέρ των ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης, αφενός, και εις βάρος των ιδιωτικών πανεπιστημίων, αφετέρου. Αν υπήρχε πράγματι αντίθεση του άρθρου 16 παρ. 5, 6 και 8 του Συντάγματος προς το ενωσιακό δίκαιο, όπως, με βεβαιότητα, υποστηρίζουν ο νομοθέτης του ν.5094/2024 και οι υπέρμαχοι των ρυθμίσεων του νόμου αυτού. Όταν η Επιτροπή έχει επίσης προσφύγει κατά της Ουγγαρίας, όχι για απαγόρευση εγκατάστασης των ιδιωτικών πανεπιστημίων, αλλά για περιορισμούς στην εγκατάσταση και λειτουργίας τους (βλ. την προαναφερόμενη απόφαση του ΔΕΕ, της 6^ης Οκτωβρίου 2020, C-66/18, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας).

Μήπως όμως η στάση αυτή της Επιτροπής οφείλεται στο γεγονός ότι προφανώς δεν αγνοεί τις προαναφερόμενες αποφάσεις του ΔΕΚ και του ΠΕΚ, με τις οποίες έχουν κριθεί συμβατές με το ενωσιακό δίκαιο και ειδικότερα με την ελευθερία εγκατάστασης, οι απαγορεύσεις του άρθρου 16 του Συντάγματος; Και ότι η νομολογία αυτή έχει επιβεβαιωθεί από το ΔΕΕ με τις αποφάσεις της 23^ης Οκτωβρίου 2008, C-274/05, Επιτροπή κατά Ελλάδας (σκ. 35 επ.) και της 4^ης Δεκεμβρίου 2008, C-157/07, Θ.-Γ. Χατζηθανάσης (σκ.31);

Από τα όσα έχουν εκτεθεί, προκύπτει ότι το ενωσιακό δίκαιο, όπως έχει έως σήμερα ερμηνευθεί από τα Δικαστήρια της Ένωσης, δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση, όπως είναι αυτή του άρθρου 16 του Συντάγματος, με την οποία θεσπίζεται η απόλυτη απαγόρευση της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, περιλαμβανομένης σε αυτήν και της εγκατάστασης παραρτημάτων ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που εδρεύουν σε άλλο κράτος μέλος ή σε τρίτη χώρα μέρος της GATS.

Συνεπώς, η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του άρθρου 16 του Συντάγματος, στην οποία προσφεύγει ο νομοθέτης του ν. 5094/2024 προκειμένου να θεσπίσει τις επίμαχες ρυθμίσεις του, στηρίζεται σε εσφαλμένη εκδοχή ως προς την έννοια του δικαίου της Ένωσης. Κατ’επέκτασιν, οι εν λόγω ρυθμίσεις του νόμου αυτού αντίκεινται στις ρητές και κατηγορηματικές διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος.

Ωστόσο, δεδομένου ότι ο νομοθέτης του ν.5094/2024 επικαλείται, κατά τα προεκτεθέντα, εξέλιξη της νομολογίας του ΔΕΕ, από την οποία συμπεραίνει ότι η καθολική απαγόρευσ , η θεσπιζόμενη με το άρθρο 16 του Συντάγματος, των μη κρατικών πανεπιστημίων, στην οποία απαγόρευση περιλαμβάνεται και η εγκατάσταση παραρτημάτων των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, που εδρεύουν σε άλλο κράτος μέλος ή σε τρίτη χώρα μέρος της GATS, προσκρούει στο δίκαιο της Ένωσης, συντρέχει περίπτωση αποστολής προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ για την έννοια των κανόνων του ενωσιακού δικαίου ως προς το ζήτημα αυτό.

VI. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ Ο ΡΟΛΟΣ ΤΟΥ ΣΤΕ ΩΣ ΚΑΤ’ ΕΞΟΧΗΝ ΕΓΓΥΗΤΗ ΤΗΣ ΤΗΡΗΣΗΣ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

Το Σύνταγμα, ως θεμελιώδης νόμος της Πολιτείας, απαιτεί και τον ανάλογο επαυξημένο σεβασμό. Η υποχρέωση δε αυτού του σεβασμού, δηλαδή της ορθής ερμηνείας και εφαρμογής του, βαρύνει, κυρίως το νομοθέτη, κοινό και κανονιστικό, κατά την θέσπιση των νομοθετικών και κανονιστικών, αντιστοίχως, ρυθμίσεων. Και βεβαίως βαρύνει τον δικαστή κατά τον έλεγχο της συνταγματικότητάς τους, με την μεγαλύτερη ευθύνη να φέρει το ΣτΕ, ως ανώτατο δικαστήριο και ως ο κατ’ εξοχήν εγγυητής της συνταγματικής νομιμότητας.

Ο σεβασμός του Συντάγματος δοκιμάζεται κατά την ερμηνεία του και μάλιστα, κατά τη λεγόμενη δυναμική, εξελικτική ερμηνεία των συνταγματικών διατάξεων. Ασφαλώς ο δικαστής δεν ερμηνεύει το Σύνταγμα αποκομμένος από την κοινωνική και οικονομική πραγματικότητα. Λαμβάνει και οφείλει να λαμβάνει υπόψη του την εξέλιξη των συνεχώς μεταβαλλόμενων συνθηκών. Ωστόσο, η ερμηνεία, κάθε ερμηνεία του Συντάγματος, προεχόντως δε η «δυναμική» ερμηνεία έχει τα όριά της, με την υπέρβαση των οποίων παύει να είναι ερμηνεία. Στην περίπτωση αυτή, ο νομοθέτης και ο δικαστής δεν ερμηνεύουν αλλά στην ουσία θεσπίζουν νέες ρυθμίσεις. Δηλαδή, υπερβαίνοντας τις αρμοδιότητες που το Σύνταγμα τους απονέμει, υποκαθιστούν τον αναθεωρητικό νομοθέτη στο έργο του, παραβιάζοντας το άρθρο 110 του Συντάγματος, το οποίο προβλέπει τη διαδικασία αναθεώρησής του.

Ο νομοθέτης του ν. 5094/2024 είναι πολύ αποκαλυπτικός στην αιτιολογική έκθεση του νόμου, όπως αυτή διατυπώνεται, για το πώς αντιλαμβάνεται τη «δυναμική ερμηνεία του Συντάγματος», ως «ζωντανού εργαλείου». Οι διατάξεις του Συντάγματος, αναφέρει, παρουσιάζουν εξελικτική πορεία, δεν είναι «σε καμία περίπτωση» στατικές. Άρα κατά τον νομοθέτη δεν υπάρχει «καμία περίπτωση» συνταγματικής διάταξης, η οποία δεν αποκλείει διαφορετική ερμηνεία από αυτό που ρητώς ορίζεται στο Σύνταγμα. Εντυπωσιάζει η απόλυτη διατύπωση, προκειμένου βεβαίως να δικαιολογήσει τη θέσπιση των επίμαχων ρυθμίσεων του ν. 5094/2024.

Αν όμως οι συνταγματικές διατάξεις δεν είναι «σε καμία περίπτωση στατικές», τότε, όταν το Σύνταγμα στο άρθρο 88 παρ.5 ορίζει ότι οι δικαστικοί λειτουργοί «αποχωρούν υποχρεωτικά» από την υπηρεσία μόλις συμπληρώσουν το εξηκοστό πέμπτο ή το εξηκοστό έβδομο έτος της ηλικίας τους, ανάλογα με το βαθμό που έχουν, δεν εννοεί το εξηκοστό πέμπτο ή το εξηκοστό έβδομο ως έτος υποχρεωτικής αποχώρησης, αλλά εννοεί ότι μπορεί να αποχωρούν και σε μεγαλύτερη ηλικία, εάν αυτό ορίσει ο κοινός νομοθέτης; Ή όταν το Σύνταγμα στο άρθρο 15 παρ.2 ορίζει ότι η ραδιοφωνία και η τηλεόραση υπάγονται στον άμεσο έλεγχο του Κράτους, που λαμβάνει και τη μορφή του καθεστώτος της προηγούμενης άδειας, και ότι ο έλεγχος αυτός υπάγεται στην «αποκλειστική αρμοδιότητα» του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, η «αποκλειστική» αρμοδιότητα αυτή του ΕΣΡ, όσον αφορά τη διενέργεια διαγωνισμού για την παραχώρηση τηλεοπτικών αδειών, μπορεί να ασκηθεί και από τον Υπουργό; Σημειωτέον, ότι και το άρθρο 16 παρ.5 του Συντάγματος μιλάει για την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης «αποκλειστικά» από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου.

Κάτι μας θυμίζουν αυτά από το πρόσφατο παρελθόν. Ας αναλογισθούμε πού θα μπορούσε να οδηγήσει, στις περιπτώσεις αυτές, η «δυναμική ερμηνεία του Συντάγματος» ως «ζωντανού εργαλείου», όπως την εννοεί ο νομοθέτης του ν. 5094/2024.

Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης τονίζει με έμφαση, στην απόφαση Unión de Pequeños Agricultores, την υποχρέωση σεβασμού του θεμελιώδους νόμου της Ένωσης, δηλαδή της Συνθήκης. Σεβασμός της Συνθήκης, αυτό είναι το κρίσιμο και μείζον διακηρύσσει το ανώτατο Δικαστήριο της ΕΕ. Και η ερμηνεία, η αντίθετη σε ρητή διάταξη της Συνθήκης δεν επιτρέπεται, έστω και αν γίνεται για καλό, ιερό σκοπό, όπως είναι η προστασία του θεμελιώδους δικαιώματος της δικαστικής προστασίας. Απαιτείται η τροποποίηση της Συνθήκης, που είναι έργο των κρατών μελών.

Με τις επίμαχες διατάξεις του ν.5094/2024 επιτρέπεται η εγκατάσταση και λειτουργία στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων. Ο νομοθέτης προχωρεί στην ρύθμιση αυτή αγνοώντας τις ρητές και κατηγορηματικές διατάξεις των παρ. 5, 6 και 8 του άρθρ.16 του Συντάγματος.

Αγνοεί επίσης και την πάγια νομολογία της Ολομέλειας και των Τμημάτων του ΣτΕ, από το 1990 έως σήμερα, ως προς το ζήτημα αυτό. Κατά την οποία, με το άρθρ. 16 του Συντάγματος επιβάλλεται η απόλυτη απαγόρευση των μη κρατικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, περιλαμβανομένων και των παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων. Με μόνο ρήγμα στη νομολογία αυτή, την αναγκαστική αποδοχή, λόγω της εφαρμογής ειδικών διατάξεων του ενωσιακού δικαίου, της αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοδυναμίας των διπλωμάτων, που έχουν χορηγηθεί από τις αρμόδιες αρχές άλλων κρατών μελών, με συνεκτίμηση και σπουδών που έχουν πραγματοποιηθεί στην Ελλάδα σε φορείς που δεν αποτελούν, κατά την ελληνική νομοθεσία, εκπαιδευτικά ιδρύματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης ή δεν αποτελούν καν εκπαιδευτικά ιδρύματα.

Μάλιστα δε, ο νομοθέτης του ν. 5094/2024 θεωρεί, στην αιτιολογική έκθεση του ν. 5094/2024, ότι αυτό που επιτάσσει το άρθρο 16 του Συντάγματος είναι η το πρώτον ίδρυση μη κρατικών πανεπιστημίων και άρα δεν αποκλείει την εγκατάσταση και λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων. Παραλείπει όμως να διευκρινίσει ότι η ερμηνεία αυτή αποτελεί την άποψη της μειοψηφίας μελών της Ολομέλειας του ΣτΕ, η οποία αποκρούσθηκε στην απόφασή της 3457/1998.

Πέραν όμως αυτών, ο νομοθέτης του ν. 5094/2024 αγνοεί και ένα άλλο κρίσιμο στοιχείο: ότι, στο πλαίσιο των διαδικασιών της αναθεώρησης του Συντάγματος το 2001, το 2008 και το 2019, υποβλήθηκαν προτάσεις αναθεώρησης του άρθρου 16, οι οποίες όμως δεν έγιναν δεκτές. Άρα, ο αναθεωρητικός νομοθέτης εμμένει στις διατάξεις του άρθρου αυτού, όπως έχουν παγίως ερμηνευθεί από το ΣτΕ και ως εκ τούτου η μόνη οδός για την τροποποίησή τους είναι η τήρηση της προβλεπόμενης στο άρθρο 110 του Συντάγματος διαδικασίας αναθεώρησης.

Με αυτά λοιπόν τα δεδομένα, μία ερμηνεία του άρθρου 16 του Συντάγματος, η οποία θα παρέκαμπτε τη θεσπιζόμενη με τις διατάξεις του, ερμηνευόμενες αυτές καθαυτές, απόλυτη απαγόρευση της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών πανεπιστημίων, δεν είναι νοητή. Ως εκ τούτου, το έσχατο μέσο, για την διάσωση του κύρους των επίμαχων ρυθμίσεων του ν. 5094/2024, είναι η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο, ερμηνεία του άρθρου 16, η επιχειρούμενη από το νομοθέτη, ο οποίος θεωρεί ότι η εν λόγω συνταγματική απαγόρευση αντιβαίνει στην ελευθερία εγκατάστασης, καθόσον αφορά την εγκατάσταση και λειτουργία στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημιακών ιδρυμάτων.

Όταν όμως ο κοινός νομοθέτης, προκειμένου να θεσπίσει νομοθετική ρύθμιση η οποία αντιβαίνει σε συνταγματικές διατάξεις, ερμηνευόμενες αυτές καθαυτές, προσφεύγει σε σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία τους, πρέπει οπωσδήποτε να συντρέχει ο εξής αυτονόητος όρος: πρέπει η έννοια των εφαρμοστέων κανόνων του δικαίου της Ένωσης να είναι προφανής. Και τούτο αποτελεί στοιχειώδη υποχρέωση σεβασμού προς το Σύνταγμα.

Υφίσταται άραγε η αυτονόητη αυτή προϋπόθεση στη συγκεκριμένη περίπτωση; Η απάντηση είναι αρνητική, αφού τα Δικαστήρια της ΕΕ έχουν ήδη κρίνει συμβατές με το ενωσιακό δίκαιο και ειδικότερα με την ελευθερία εγκατάστασης τις απαγορεύσεις του άρθρου 16 του Συντάγματος. Δηλαδή, τόσο την απόλυτη απαγόρευση των μη κρατικών πανεπιστημίων, όσο και τη σχετική απαγόρευση των ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης.

Συγκεκριμένα, το ΠΕΚ αποφάνθηκε, στην υπόθεση Παναγιωτοπούλου (Τ-16/90) ότι η επιβαλλόμενη με το άρθρο 16 του Συντάγματος απόλυτη απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων, δεν αντιβαίνει στην ελευθερία εγκατάστασης. Μάλιστα δε, το Πρωτοδικείο δεν περιορίσθηκε σε μόνη την κρίση ότι η απαγόρευση είναι γενική και επιβάλλεται χωρίς διάκριση μεταξύ Ελλήνων και υπηκόων άλλων κρατών μελών. Αλλά, με σειρά σκέψεών του, έκρινε ότι η , κατά το άρθρο 16, απαγόρευση «της ασκήσεως συγκεκριμένης οικονομικής δραστηριότητας ήτοι της εκμεταλλεύσεως ιδιωτικού πανεπιστημιακού ιδρύματος» βρίσκεται μέσα στο πλαίσιο της αρμοδιότητας που, σύμφωνα με τη Συνθήκη, ανήκει στα κράτη μέλη (βλ. σκέψεις 50,51,53,58 και 70).

Το Πρωτοδικείο ακολούθησε τα κριθέντα από το ΔΕΚ, στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ελλάδας (C-147/86), σύμφωνα με τα οποία η, κατά το άρθρο 16 του Συντάγματος, απαγόρευση των ιδιωτικών σχολών επαγγελματικής εκπαίδευσης δεν προσκρούει στην ελευθερία εγκατάστασης.

Η νομολογία αυτή του ΔΕΚ και του ΠΕΚ επιβεβαιώθηκε με τις αποφάσεις του ΔΕΕ, Επιτροπής κατά Ελλάδας (C-274/05) και Χατζηθανάσης (C-151/07), αφού σε αυτές το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η ερμηνεία, στην οποία είχε προβεί, των διατάξεων των οδηγιών 81/48 και 92/51, «δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος». Δηλαδή, σέβεται την αρμοδιότητα για την οργάνωση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης στην Ελλάδα, όπως αυτή έχει ασκηθεί με τη θεσπιζόμενη με το άρθρο 16 του Συντάγματος, απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων.

Εξάλλου, από τις αποφάσεις του ΔΕΕ, Cilevičs κ.λ.π., C-391/20, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C-66/18 και Neri, C-153/02, τις οποίες επικαλούνται ο νομοθέτης και οι υπέρμαχοι των ρυθμίσεων του ν. 5094/2024, δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η, κατά την εθνική νομοθεσία κράτους μέλους, παροχή της ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά από δημόσια ιδρύματα αντιβαίνει στην ελευθερία εγκατάστασης, Και τούτο διότι και στις τρεις αυτές υποθέσεις υπάρχει ένα κοινό στοιχείο, το οποίο αποτελεί την ειδοποιό διαφορά από την επίμαχη απαγόρευση του άρθρου 16 του Συντάγματος. Και στα τρία κράτη μέλη τα οποία αφορούν οι εν λόγω αποφάσεις του ΔΕΕ , δηλαδή τη Λετονία, την Ουγγαρία και την Ιταλία, η εθνική τους νομοθεσία επιτρέπει την ιδιωτική τριτοβάθμια εκπαίδευση, δηλαδή επιτρέπει την οικονομική δραστηριότητά της έναντι αμοιβής οργάνωσης μαθημάτων ανώτατης εκπαίδευσης.

Από τα όσα έχουν εκτεθεί, προκύπτει ότι το ενωσιακό δίκαιο, όπως έχει έως σήμερα ερμηνευθεί από τα Δικαστήρια της Ένωσης, δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση, όπως είναι αυτή του άρθρου 16 του Συντάγματος, με την οποία θεσπίζεται η απόλυτη απαγόρευση της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, περιλαμβανομένων και των παραρτημάτων ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που εδρεύουν σε άλλο κράτος μέλος ή σε τρίτη χώρα μέρος της GATS.

Συμπέρασμα: Η αντίθεση των επίμαχων ρυθμίσεων του ν. 5094/2024 προς τις ρητές και κατηγορηματικές διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος, όπως έχουν παγίως ερμηνευθεί από το ΣτΕ, είναι έκδηλη. Η δε σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του εν λόγω άρθρου, στην οποία προσφεύγει ο νομοθέτης για την διάσωση του κύρους των διατάξεων του ν. 5094/2024, στηρίζεται σε εσφαλμένη εκδοχή ως προς την έννοια του δικαίου της Ένωσης, όπως έχει έως σήμερα ερμηνευθεί από τα Δικαστήρια της Ένωσης.

Συνεπώς, η Ολομέλεια του ΣτΕ δεν έχει παρά να επιβάλει την τήρηση του Συντάγματος, κρίνοντας τις επίμαχες ρυθμίσεις του ν. 5094/2024 αντίθετες προς το άρθρο 16 του Συντάγματος. Οι ρητές και κατηγορηματικές διατάξεις του, η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου αλλά και η απόρριψη τριών προτάσεων αναθεώρησης του άρθρου 16, καθιστούν μία μεταστροφή της νομολογίας του ΣτΕ αδιανόητη. Το ΣτΕ οφείλει να ακολουθήσει τα κριθέντα από το ΔΕΕ στην υπόθεση Unión de Pequeños Agricultores , όσον αφορά το σεβασμό του θεμελιώδους νόμου και τα όρια της ερμηνείας του. Άλλως, με μία αντίθετη δηλαδή κρίση, υπερβαίνει τις, κατά το Σύνταγμα, αρμοδιότητές του αφού δεν θα πρόκειται για ερμηνεία, αλλά για «αναθεώρηση», στην ουσία, του άρθρου 16 του Συντάγματος.

Ωστόσο, δεδομένου ότι ο νομοθέτης του ν. 5094/2024, επικαλείται, κατά τα προεκτεθέντα, εξέλιξη της νομολογίας του ΔΕΕ από την οποία συμπεραίνει ότι η καθολική απαγόρευση των μη κρατικών πανεπιστημίων, περιλαμβανομένων και των παραρτημάτων αλλοδαπών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, προσκρούει στο δίκαιο της Ένωσης, συντρέχει περίπτωση αποστολής προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ, για την έννοια των κανόνων του ενωσιακού δικαίου ως προς το ζήτημα αυτό.

Τέλος, μπορεί σήμερα η συνταγματική απαγόρευση των ιδιωτικών πανεπιστημίων να φαντάζει πράγματι αναχρονιστική. Ωστόσο, το μείζον στην υπόθεση των μη κρατικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων δεν είναι αυτή καθαυτή η επίμαχη απαγόρευσή τους. Το μείζον και κρίσιμο διακύβευμα είναι το κανονιστικό κύρος του Συντάγματος, ως θεμελιώδους νόμου της πολιτείας. Αλλά δεν είναι μόνον αυτό. Είναι και το κύρος του ΣτΕ, ως ανώτατου δικαστηρίου. Και η διαφύλαξη τόσο του κύρους του Συντάγματος, όσο και του ίδιου του Δικαστηρίου, είναι βεβαίως ευθύνη των μελών του, τα οποία οφείλουν να τιμήσουν τον θεσμικό ρόλο του ΣτΕ, ως κατ’ εξοχήν εγγυητή της τήρησης του Συντάγματος.

Αθήνα, 28.5.2025