Απόρρητα, εθνική ασφάλεια και Βουλή

Βασιλική Χρήστου, Επίκουρη Καθηγήτρια Συνταγματικού Δικαίου Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ
  1. Τον Ιούλιο του 1942, καταμεσής του Δευτέρου Παγκοσμίου Πολέμου, η κυβέρνηση συνεργασίας του Ηνωμένου Βασιλείου υπό τον Γουίνστον Τσώρτσιλ κλήθηκε από το Κοινοβούλιο να αντιμετωπίσει πρόταση δυσπιστίας σχετικά με την κεντρική διεύθυνση του πολέμου υπό το περίφημο War Cabinet. Αιχμή του δόρατος ήταν η ήττα των βρετανικών δυνάμεων στη Μέση Ανατολή και συγκεκριμένα στο Τομπρούκ από τα γερμανικά στρατεύματα υπό τη διοίκηση του Έρβιν Ρόμμελ, επονομαζόμενου και «η αλεπού της ερήμου». Ο Γουίνστον Τσώρτσιλ εμφανίστηκε στο βρετανικό Κοινοβούλιο και έδωσε αναλυτικές πληροφορίες για όλα τα μέτωπα του πολέμου, για τις βρετανικές απώλειες, τις απώλειες των Συμμάχων, καθώς και των δυνάμεων του Άξονα.[1]

Αυτή η ενημέρωση δεν αποτελούσε εξαίρεση. Κατά τη διάρκεια του Δευτέρου Παγκοσμίου Πολέμου και ιδίως από το 1940, όταν η Βρετανία μπήκε στον πόλεμο εναντίον των δυνάμεων του Άξονα – σημειωτέον με απόφαση της Βουλής μετά το ιστορικό «We will never surrender» του Τσώρτσιλ ενώπιόν της – η βρετανική Βουλή συνεδρίαζε ανελλιπώς σε μυστικό τόπο και σε μυστικό χρόνο, τις ίδιες ώρες που βομβαρδιζόταν από αέρος, και ενέκρινε τη γενική διεύθυνση των πολεμικών επιχειρήσεων. Για παράδειγμα, η βρετανική Βουλή ενέκρινε την αποστολή στρατιωτικής ενίσχυσης στον Στάλιν και στη Ρωσία, στη βρετανική Βουλή είχε εμφανιστεί ο Τσώρτσιλ νωρίτερα τον ίδιο χρόνο, τον Ιανουάριο του 1942, όταν είχαν αρχίσει να φαίνονται τα πρώτα σύννεφα στο μέτωπο της Μέσης Ανατολής, ζητώντας την εμπιστοσύνη της για την κατεύθυνση των επιχειρήσεων, δίδοντας πληροφορίες ακόμη και για τα όπλα και τα άρματα μάχης που χρησιμοποιούνταν στο πεδίο σε κοινοβουλευτικές συζητήσεις που διήρκεσαν τρεις μέρες.[2]

Τον Ιούλιο του 1942 η πρόταση δυσπιστίας κατά της κυβέρνησης του Τσώρτσιλ απορρίφθηκε πανηγυρικά με ψήφους 475 έναντι 25. Το μήνυμα, όμως, από την κοινοβουλευτική αντιπαράθεση ήταν σαφές. Οι βρετανικές και οι συμμαχικές δυνάμεις δεν έπρεπε να ηττηθούν στη Μέση Ανατολή. Μόλις έναν μήνα μετά, τον Αύγουστο του 1942, ο Τσώρτσιλ αντικατέστησε τον μέχρι τότε διοικητή των στρατευμάτων στη Μέση Ανατολή με τον Μπέρναρντ Μοντγκόμερυ, ο οποίος νίκησε τον Ρόμμελ και τις δυνάμεις του Άξονα στη (δεύτερη) Μάχη του Ελ Αλαμέιν τον Οκτώβριο του 1942. Οι μέθοδοι της δημοκρατίας είχαν αποβεί αποτελεσματικότερες από τις μεθόδους του ολοκληρωτισμού. Αργότερα, τον Ιούνιο του 1944, ο Μοντγκόμερυ ορίστηκε διοικητής των δυνάμεων εδάφους κατά την απόβαση των συμμάχων στη Νορμανδία.

Τι μας δείχνει η παραπάνω ιστορία; Ενώπιον της Βουλής δεν νοούνται απόρρητα, ούτε καν για λόγους εθνικής ασφάλειας και άμυνας. Η Βουλή, και όχι η εκτελεστική εξουσία, ο ελέγχων δηλαδή και όχι ο ελεγχόμενος, έχει την εξουσία να αποφασίσει ότι κάποια πληροφορία δεν θα ακουστεί στην αίθουσα του Κοινοβουλίου για να προστατευθεί η εθνική ασφάλεια, για παράδειγμα η πληροφορία για την ώρα και το σημείο έναρξης των πολεμικών επιχειρήσεων. H Κυβέρνηση ασκεί, βεβαίως, την εξωτερική πολιτική και προασπίζεται την εθνική ασφάλεια της Χώρας, υπό τον όρο όμως ότι έχει την εμπιστοσύνη της Βουλής. Εμπιστοσύνη δε χωρίς ενημέρωση δεν νοείται, ειδάλλως θα επρόκειτο απλώς περί υπακοής.

 

  1. Τι ορίζει το Σύνταγμά μας για τα παραπάνω; Δεν χρειάζεται, βεβαίως, εδώ να επεκταθούμε γύρω από το ότι το πολίτευμά μας είναι κοινοβουλευτικό, ότι δηλαδή η Κυβέρνηση στηρίζεται στην εμπιστοσύνη της Βουλής, η οποία προκύπτει ως αποτέλεσμα της άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου με τη μορφή ερωτήσεων, επερωτήσεων, επίκαιρων ερωτήσεων και επερωτήσεων, καθώς και με τη μορφή της εξεταστικής επιτροπής, η οποία διαφοροποιείται από τα λοιπά μέσα κοινοβουλευτικού ελέγχου, καθώς διερευνά όχι μόνο πολιτικές, αλλά και πονικές ευθύνες· εξ ου και το ότι είναι εξοπλισμένη με εξουσίες ανακριτή. Το πλέον καταλυτικό μέσο κοινοβουλευτικού ελέγχου είναι, βεβαίως, η πρόταση δυσπιστίας.

Σημαντικό είναι ότι προσδιορίζοντας τα μέσα κοινοβουλευτικού ελέγχου, το Σύνταγμα δεν εξαιρεί κανένα θέμα από το πεδίο τους, ούτε τα θέματα εθνικής ασφάλειας. Μια τέτοια εξαίρεση θα αντέκειτο στη μορφή του πολιτεύματος ως κοινοβουλευτικής δημοκρατίας. Διότι, ελλείποντος του κοινοβουλευτικού ελέγχου για οποιοδήποτε ζήτημα, η εκτελεστική εξουσία παύει να νομιμοποιείται δημοκρατικά. Η δημοκρατική νομιμοποίηση της Κυβέρνησης προκύπτει εμμέσως, δια του κοινοβουλευτικού ελέγχου από τη Βουλή, η οποία – αναλόγως – συνεχίζει να την στηρίζει ή όχι. Ας μην ξεχνάμε ότι ο λαός δεν εκλέγει την Κυβέρνηση, εκλέγει τους Βουλευτές, μόνον δε η Βουλή είναι φορέας άμεσης δημοκρατικής νομιμοποίησης. Μάλιστα, στην ύπατη κατάσταση ανάγκης, στον πόλεμο, το Σύνταγμα «θέλει» τη Βουλή παρούσα. Σε περίπτωση πολέμου η θητεία της Βουλής παρατείνεται· εάν δε η Βουλή έχει διαλυθεί, αυτή ανακαλείται. Τα μέτρα της καταστάσεως πολιορκίας του άρθρου 48 Συντ. δεν μπορούν να ισχύσουν πέραν των 15 ημερών χωρίς την έγκριση της Βουλής. Με άλλα λόγια, στην κατάσταση ανάγκης η Βουλή εγγυάται τον σεβασμό του πολιτεύματος, αλλά και έχει λόγο στη διαχείριση της κρίσης, περιλαμβανομένης και της κρίσης εθνικής ασφάλειας. Ακόμη και σε συνθήκες πολέμου, η εκτελεστική εξουσία ούτε αποκτά προβάδισμα ούτε ανεξαρτητοποιείται από τη νομοθετική, παραμένει διαρκώς ελεγχόμενη. Το να επιλέγει, λοιπόν, ο ελεγχόμενος εάν θα ελεγχθεί, προσδιορίζοντας έναν κύκλο απορρήτων, θα ήταν απλώς παράλογο, εάν δεν ήταν πρωτίστως αντισυνταγματικό.

 

  1. Υπό το φως και σε συμφωνία με το Σύνταγμα, πρέπει να εξετάσουμε τώρα τις επιμέρους διατάξεις του Κανονισμού της Βουλής, για τις οποίες έχει υποστηριχτεί ότι θεμελιώνουν το απόρρητο της εκτελεστικής εξουσίας στην επίκαιρη υπόθεση Ανδρουλάκη, αν και βεβαίως όψεις των παρακάτω επιχειρημάτων ήδη έχουν αναδειχθεί στην ώριμη επιστημονική συζήτηση που έχει προηγηθεί.

Κατά τον Κανονισμό της Βουλής, στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας ανήκει ο κοινοβουλευτικός έλεγχος για τα ζητήματα που αφορούν τη δραστηριότητα της Εθνικής Υπηρεσίας Πληροφοριών (Ε.Υ.Π.). Όπως άλλωστε ανέλυσα, το Σύνταγμα δεν εξαιρεί και δεν θα μπορούσε να εξαιρεί την εθνική ασφάλεια από τον κοινοβουλευτικό έλεγχο. Ακόμη, ο Κανονισμός ορίζει ότι «η Κυβέρνηση οφείλει, είτε με δική της πρωτοβουλία είτε ύστερα από αίτημα της Επιτροπής, να ενημερώνει την επιτροπή για τη δραστηριότητα της Ε.Υ.Π. εκτός αν συντρέχουν λόγοι υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος ή προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, τους οποίους ο αρμόδιος Υπουργός εκθέτει στην Επιτροπή. Η Επιτροπή μπορεί να καλεί σε ακρόαση και τον Διοικητή της Ε.Υ.Π., παρουσία του αρμόδιου Υπουργού».

Τούτο σημαίνει ότι η ΕΥΠ, ο διοικητής και οι υπάλληλοι της, οι ίδιοι ή δια του αρμοδίου Υπουργού, έχουν κατ’ αρχήν και κατά τον κανόνα υποχρέωση μαρτυρίας ενώπιον της Επιτροπής. Διαφορετικά, θα στερείτο οποιουδήποτε νοήματος η σύσταση μιας επιτροπής για τον κοινοβουλευτικό έλεγχο της ΕΥΠ. Προδήλως δε, για τη διεξαγωγή του κοινοβουλευτικού ελέγχου εφαρμόζεται αποκλειστικά ο Κανονισμός της Βουλής ως ειδικότερος και όχι ο νόμος της ΕΥΠ περί υπηρεσιακού απορρήτου των υπαλλήλων της. Άλλωστε, η αποκλειστική εφαρμογή του Κανονισμού της Βουλής στις κοινοβουλευτικές διαδικασίες (και του λοιπού δικαίου, μόνον εφόσον ο Κανονισμός παραπέμπει σε αυτό) αποτελεί όψη της αυτονομίας της Βουλής που κατοχυρώνεται στο άρθρο 65 Συντ..

Έτσι, κατά την παραπάνω διάταξη του Κανονισμού της Βουλής, μόνον εφόσον ο αρμόδιος Υπουργός θέσει θέμα απορρήτου για υπέρτερο δημόσιο συμφέρον και αναλάβει τη σχετική ευθύνη ενώπιον της Βουλής, δύναται και η ΕΥΠ να σιωπά. Σε καμία περίπτωση δηλαδή δεν μπορεί να αντιταχθεί το γενικό, υπηρεσιακό απόρρητο της ΕΥΠ ενώπιον της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας, αντίθετα θα πρέπει ο αρμόδιος Υπουργός, εν προκειμένω ο Πρωθυπουργός, να στοιχειοθετήσει ειδικούς λόγους ενώπιον της Επιτροπής. Η δυνατότητα δε του αρμοδίου Υπουργού να θέσει θέμα απορρήτου είναι πάντως όλως εξαιρετική στο πλαίσιο του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος. Διαφορετικά, όπως προανέφερα, ο ελεγχόμενος θα είχε την εξουσία να καθορίσει, εάν θα ελεγχθεί. Για παράδειγμα, στην απίθανη περίπτωση που η Επιτροπή θα ζητούσε τους κωδικούς που ξεκλειδώνουν τα φυλάκια στον Έβρο, τότε ο Υπουργός θα μπορούσε να μην τους δώσει. Συνήθως, όμως, οι Βουλές δεν αναζητούν τέτοιες πληροφορίες, ούτε το βρετανικό Κοινοβούλιο στον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο ζήτησε να μάθει τους κώδικες επικοινωνίας των Συμμάχων.

Το σημαντικό είναι ότι δεν θα πρέπει στην ερμηνεία της κρίσιμης διάταξης του Κανονισμού της Βουλής να αντιστρέφουμε τη σχέση κανόνα εξαίρεσης, κατά τρόπον ώστε η άρνηση μαρτυρίας να καθίσταται ο κανόνας, καθώς κάτι τέτοιο αφενός αντιβαίνει στο ίδιο το γράμμα και στον σκοπό της διάταξης του Κανονισμού, αφετέρου μια τέτοια ερμηνεία θα έπληττε, όπως εξέθεσα, την κοινοβουλευτική αρχή.

Μήπως, όμως, το απόρρητο των υπαλλήλων της ΕΥΠ μπορεί να αντιταχθεί ενώπιον της εξεταστικής επιτροπής της Βουλής, ως προς την οποία ισχύει – κατά παραπομπή από τον Κανονισμό της Βουλής – (και) το άρθρο 212 ΚΠΔ περί απορρήτου των δημοσίων υπαλλήλων; Μεταξύ άλλων, το άρθρο 212 ΚΠΔ προβλέπει ότι ακυρώνεται η διαδικασία, εάν εξεταστεί δημόσιος υπάλληλος «για στρατιωτικό ή διπλωματικό μυστικό ή μυστικό που αφορά την ασφάλεια του κράτους». Ο δε αρμόδιος Υπουργός μπορεί να αποδεσμεύσει τους υπαλλήλους από το απόρρητο αυτό. Εν προκειμένω, η διάταξη αυτή δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής, καθώς η σύσταση της εξεταστικής επιτροπής από την Ολομέλεια της Βουλής αφορά ακριβώς τη διερεύνηση της διάταξης του εισαγγελέα, καθώς και του φακέλου της υπόθεσης, του αιτήματος δηλαδή που υποβλήθηκε για την άρση του απορρήτου, δεν αφορά δηλαδή κάποιο κρατικό μυστικό που απλώς σχετίζεται ή ανακύπτει παρεμπιπτόντως σε σχέση με την ερευνώμενη υπόθεση. Αντίθετα, η εξεταστική επιτροπή συστάθηκε για να ερευνήσει αυτό ακριβώς το οποίο κρατείται μέχρις ώρας μυστικό, με απώτερο σκοπό βεβαίως τον πολιτικό έλεγχο του αρμόδιου Υπουργού, εν προκειμένω του Πρωθυπουργού. Δεν μπορεί λοιπόν η έρευνα της εξεταστικής να εξαρτάται από το εάν ο ελεγχόμενος θα επιτρέψει στη Βουλή να τον ελέγξει.[3]

Ακόμη, όμως, και εάν δεχόμαστε ότι η διάταξη του άρθρου 212 ΚΠΔ εφαρμόζεται εν προκειμένω, θα πρέπει να σημειώσουμε ότι και η διάταξη αυτή δεν αναγνωρίζει εν γένει το υπηρεσιακό απόρρητο της ΕΥΠ, αλλά μόνο την άρνηση μαρτυρίας για «στρατιωτικό ή διπλωματικό μυστικό ή μυστικό που αφορά την ασφάλεια του κράτους». Στην τρέχουσα υπόθεση Ανδρουλάκη, η εξεταστική επιτροπή δεν έχει συσταθεί πάντως βάσει του άρθρου 68 παρ. 2 εδ.β Συντ., δηλαδή ως εξεταστική επιτροπή που αφορά θέματα εξωτερικής πολιτικής και εθνικής άμυνας, θέματα που εξ ορισμού μπορεί να εμπλέκουν διπλωματικά ή στρατιωτικά μυστικά. Σημειωτέον δε ότι εάν κάποιος υπάλληλος της ΕΥΠ εγείρει θέμα κρατικού μυστικού, θα πρέπει (σύμφωνα με το ίδιο άρθρο 212 ΚΠΔ) να δηλώσει ενόρκως, επί ποινή ψευδορκίας, ότι, αν κατέθετε, θα παραβίαζε «στρατιωτικό ή διπλωματικό μυστικό ή μυστικό που αφορά την ασφάλεια του κράτους». Με άλλα λόγια, υπό το άρθρο 212 ΚΠΔ δεν νοείται μια γενική και αόριστη επίκληση του υπηρεσιακού απορρήτου, αλλά απαιτείται ένορκη δήλωση περί προστασίας συγκεκριμένου κρατικού μυστικού. Και σε αυτήν την περίπτωση μάλιστα, ο αρμόδιος Υπουργός υποχρεούται -σύμφωνα με την κοινοβουλευτική αρχή, όπως εξέθεσα- να αποδεσμεύσει τους υπαλλήλους από το απόρρητο ενώπιον της Βουλής, προκειμένου να ασκηθεί ο κοινοβουλευτικός έλεγχος για ένα ζήτημα μείζονος δημοσίου ενδιαφέροντος και θεσμικής σημασίας, για το οποίο έχει επί τούτου συσταθεί η εξεταστική επιτροπή.

Εν κατακλείδι, πιθανόν, πλέον, το ίδιο το γεγονός της δημοσιοποίησης του λόγου της παρακολούθησης να έχει, από την άποψη της λειτουργίας του πολιτεύματος και των θεσμών, μεγαλύτερη σημασία από τον ίδιο τον λόγο της παρακολούθησης. Έχει δηλαδή ιδιαίτερη σημασία να μην εμπεδωθεί η αντίληψη ότι στην κοινοβουλευτική δημοκρατία υπάρχουν περιοχές αδιάβατες για τον κοινοβουλευτικό έλεγχο.

[1] Για τα πρακτικά των συνεδριάσεων της βρετανικής Βουλής την 2α Ιουλίου 1942, βλ. https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1942/jul/02/central-direction-of-the-war#S5CV0381P0_19420702_HOC_328

[2] Για τα πρακτικά των συνεδριάσεων της βρετανικής Βουλής την 27η, 28η και 29η Ιανουαρίου 1942, βλ. https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1942/jan/27/war-situation#S5CV0377P0_19420127_HOC_307, https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1942/jan/28/motion-of-confidence-in-his-majestys#S5CV0377P0_19420128_HOC_264, https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1942/jan/29/motion-of-confidence-in-his-majestys#S5CV0377P0_19420129_HOC_283.

[3] Τα ίδια θα πρέπει να γίνουν δεκτά εν προκειμένω και σχετικά με τη διάταξη του άρθρου 146 παρ. 3 του Κανονισμού της Βουλής, για τη δυνατότητα του Υπουργού να μην προσκομίσει έγγραφα αν κρίνει ότι με την ανακoίνωσή τoυς απειλείται βλάβη των συμφερόντων τoυ Kράτoυς λόγω αποκάλυψης διπλωματικού ή στρατιωτικού μυστικού πoυ αφoρά την ασφάλεια τoυ Kράτoυς.

 

Βασιλική Χρήστου, Επίκουρη Καθηγήτρια Συνταγματικού Δικαίου Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ

Leave a Reply

Your email address will not be published.

one × five =