Δύσκολοι καιροί για τις Ανεξάρτητες Αρχές

Κωνσταντίνος Γιαννακόπουλος, Καθηγητής Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ

Οι πρόσφατες εξελίξεις στη Χώρα μας γύρω από την οργάνωση και τη λειτουργία των Ανεξάρτητων Αρχών αποτελούν συμπτώματα της διάβρωσης των εν λόγω Αρχών από τη συνταγματική απορρύθμιση, στην οποία συνέβαλαν, ως έναν βαθμό, και οι ίδιες.

Οι Ανεξάρτητες Αρχές έχουν συντελέσει στην αποδόμηση της εθνικής συνταγματικής τάξης, η οποία προκλήθηκε από τις κυρίαρχες νεοφιλελεύθερες πολιτικές, προωθήθηκε από την Ευρωπαϊκή Ένωση και επιτάθηκε από τις αλλεπάλληλες διακυβερνητικές αποκλίσεις της τελευταίας κατά τη διάρκεια της δημοσιονομικής κρίσης.

Οι Ανεξάρτητες Αρχές προάγουν την εικόνα «ενός απολιτικοποιημένου Κράτους, του οποίου οι ρυθμιστικές λειτουργίες ανατίθενται σε όργανα “ουδέτερα και αντικειμενικά”»[1]. Αναλαμβάνοντας την εγγύηση θεμελιωδών δικαιωμάτων ή/και τη ρύθμιση απελευθερωμένων αγορών, οι εν λόγω Αρχές περιορίζουν δραστικώς τη δυνατότητα των οργάνων της νομοθετικής και της εκτελεστικής εξουσίας να ασκήσουν, στο πλαίσιο και της πολιτικής τους ευθύνης, τις συνταγματικές τους αρμοδιότητες περί περιορισμού των παραπάνω δικαιωμάτων κατ’ επίκληση του δημοσίου συμφέροντος και περί προγραμματισμού της εθνικής οικονομίας. Η δράση των παραπάνω Αρχών, μολονότι καταλογίζεται στο ίδιο το Κράτος στο οποίο κατά κανόνα ανήκουν, διαφεύγει κάθε διοικητικού ελέγχου και, εκτός από τον δικαστικό έλεγχο, υπάγεται μόνο σε έναν στοιχειώδη κοινοβουλευτικό έλεγχο. Την ίδια στιγμή, όμως, σημαντικός αριθμός τέτοιων Αρχών αποτελούν μέλη δικτύων ομόλογων ευρωπαϊκών αρχών και προωθούν την ενσωμάτωση των σχετικών ευρωπαϊκών πολιτικών στην εθνική έννομη τάξη. Στο πλαίσιο αυτό, οι Ανεξάρτητες Αρχές συνιστούν πλέον κρίσιμα αντίβαρα απέναντι στην εκάστοτε κοινοβουλευτική πλειοψηφία. Εντάσσονται δε στην κατηγορία των νέων αντιβάρων τα οποία αναδύθηκαν μέσα από τον υποσκελισμό των παραδοσιακών κρατικών εξουσιών και η σπουδαιότητα των οποίων, στο πλαίσιο του πολυεπίπεδου συνταγματισμού, αναδείχτηκε κυρίως μέσα από τον καθοριστικό ρόλο που έπαιξαν οι ανεξάρτητες εθνικές κεντρικές τράπεζες, ως μέλη του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών, στη διαχείριση της κρίσης δημόσιου χρέους στην Ευρωζώνη[2].

Δεν είναι, λοιπόν, τυχαίο ότι οι θιασώτες του νεοφιλελεύθερου μετασχηματισμού των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης υπερασπίζονται, χωρίς προϋποθέσεις, την ύπαρξη των Ανεξάρτητων Αρχών, μολονότι αναγνωρίζουν τη συχνά προβληματική λειτουργία τους και την απουσία αποτελεσματικών μέσων ανάταξής της. Για τον λόγο αυτόν, δεν αντέδρασαν, όταν, μετά τις πιέσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των λοιπών μελών της Τρόικα, που δυσπιστούσαν ακόμη και ως προς τον ρόλο των εθνικών δικαστικών αρχών, ιδρύθηκε, στη Χώρα μας, δίπλα στo Συμβούλιο της Επικρατείας, στα Διοικητικά Εφετεία, στο Ελεγκτικό Συνέδριο και στην Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων, και η ανεξάρτητη Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών, με αποτέλεσμα να δημιουργηθεί ένας περίπλοκος μηχανισμός αρχών που, υιοθετώντας αποκλίνουσες ερμηνείες και στρατηγικές, υπονομεύουν τελικώς την ομοιόμορφη και αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων. Άλλωστε, οι ίδιοι θιασώτες δεν αντέδρασαν ούτε όταν οι δανειστές της Χώρας μας έφτασαν στο σημείο να απαιτήσουν τη θέσπιση μιας ανεξάρτητης αρχής -της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων- στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας.

Ωστόσο, στην πράξη, απέναντι στον παραπάνω νεοφιλελεύθερο μετασχηματισμό της εθνικής συνταγματικής τάξης αντιδρούν -έστω και λάθρα, τις περισσότερες φορές- σχεδόν όλες οι εθνικές αρχές, νομοθετικές, διοικητικές και δικαστικές, αρνούμενες την αμφισβήτηση της παραδοσιακής εξουσίας τους και προκαλώντας ή εκμεταλλευόμενες ρωγμές στις εθνικές και ευρωπαϊκές ρυθμίσεις των θεσμών που υπηρετούν τον εν λόγω μετασχηματισμό. Η παράκαμψη των σχετικών διατάξεων του εθνικού Συντάγματος και, κυρίως, η άρνηση εφαρμογής του ευρωπαϊκού δικαίου, η οποία συχνά εκδηλώνεται ως σύμφωνη με το εθνικό δίκαιο ερμηνεία του, αποτελούν πλέον όλο και πιο διαδεδομένες πρακτικές που δεν υπάγονται σε έγκαιρο και συστηματικό έλεγχο, με αποτέλεσμα η κρίση του Κράτους Δικαίου, ως επιφαινόμενο της συνταγματικής απορρύθμισης, να μην περιορίζεται μόνο στις συνήθως δακτυλοδεικτούμενες χώρες, την Ουγγαρία και την Πολωνία, αλλά να διαχέεται, διαβαθμισμένη, σε όλα τα ευρωπαϊκά κράτη[3].

Στη Χώρα μας, την υπονόμευση των πέντε συνταγματικώς κατοχυρωμένων από το 2001 Ανεξάρτητων Αρχών διευκόλυνε η στρεβλή εξάρτηση της συγκρότησής τους από την ομοφωνία, άλλως την αυξημένη πλειοψηφία των 4/5 της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής, σύμφωνα με όσα ίσχυαν πριν από την αναθεώρηση το 2019 της παρ. 2 του άρθρου 101Α του Συντάγματος, δυνάμει της οποίας προβλέπεται πλέον πλειοψηφία των 3/5. Για να αντιμετωπίσει τις συχνές αποτυχίες διορισμού νέων μελών των εν λόγω Αρχών, ο νομοθέτης επιδίωξε την αυτοδίκαιη παράταση της θητείας των απερχόμενων μελών τους. Προκειμένου δε να καλύψει την αντισυνταγματική παράταση της λειτουργίας ραδιοτηλεοπτικών σταθμών χωρίς άδεια, ο νομοθέτης έφτασε στο σημείο να δρομολογήσει σχετική αδειοδοτική διαδικασία, παρακάμπτοντας το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης. Πριν από τη συνταγματική Αναθεώρηση του 2019, με την οποία προβλέφθηκε ρητώς και η παράταση της θητείας των απερχόμενων μελών των Αρχών μέχρι να διοριστούν τα νέα μέλη τους, οι παραπάνω νομοθετικές πρωτοβουλίες κρίθηκαν αντισυνταγματικές από το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο δεν πρόσφερε, όμως, συγκεκριμένη λύση στο αδιέξοδο που μπορεί, ανά πάσα στιγμή, να δημιουργήσει τυχόν αδυναμία συγκρότησης των παραπάνω Αρχών[4].

Σε ό,τι αφορά τις λοιπές Αρχές που, κατά το άρθρο 56, παρ. 3, περ. β΄, του Συντάγματος, «χαρακτηρίζονται με νόμο ως ανεξάρτητες ή ρυθμιστικές», ο καθορισμός των αρμοδιοτήτων τους και η διασφάλιση της ανεξαρτησίας τους αφέθηκαν στον νομοθέτη[5], υπό την επιφύλαξη της ενδεχόμενης πλαισίωσής τους από το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η υποβάθμιση αυτών των τελευταίων Αρχών συνδέθηκε προεχόντως με τη συχνά αμφισβητούμενη ανεξαρτησία τους και με τα ποικίλα προβλήματα που ανακύπτουν ως προς την ομοιόμορφη και αποτελεσματική εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου στην εθνική έννομη τάξη.

Σε κάθε περίπτωση, τόσο οι συνταγματικώς κατοχυρωμένες όσο και οι λοιπές Ανεξάρτητες Αρχές ουδέποτε οργανώθηκαν και λειτούργησαν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο. Οι αιτίες πρέπει να αναζητηθούν και στην παράλειψη του Κράτους να διασφαλίσει εγκαίρως τις κατάλληλες υποδομές, καθώς και στη δυσχέρεια ορισμένων μελών των Αρχών να αποσυνδεθούν από τα πολιτικά κόμματα που τους πρότειναν και να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις που συνοδεύουν την απαιτούμενη προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία τους.

Αξιοσημείωτο είναι, πάντως, ότι τη συστηματική υποβάθμιση του συνόλου σχεδόν των Ανεξάρτητων Αρχών προωθούν πλέον, από τις κρατικές θέσεις που κατέλαβαν, και οι πολιτικές δυνάμεις, οι οποίες, στον λόγο που αρθρώνουν, εμφανίζονται ως ανεπιφύλακτοι υπερασπιστές και των εν λόγω Αρχών και των συναφών νεοφιλελεύθερων πολιτικών.

Ένα από τα πρώτα μέτρα της σημερινής κυβερνητικής πλειοψηφίας ήταν η αυθαίρετη ανασυγκρότηση της Επιτροπής Ανταγωνισμού, κατά πρόδηλη παράβαση της νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο έχει κάνει δεκτό ότι, «…αν επιτρεπόταν σε κάθε κράτος μέλος να θέσει τέρμα στη θητεία αρχής ελέγχου πριν την αρχικώς προβλεπόμενη λήξη της κατά παράβαση των κανόνων και των εγγυήσεων που έχουν προβλεφθεί προς αυτόν τον σκοπό από την εφαρμοστέα νομοθεσία, η απειλή τέτοιας πρόωρης παύσεως, η οποία θα επλανάτο επί της αρχής αυτής καθ’ όλη τη διάρκεια της θητείας της, θα μπορούσε να οδηγήσει σε μιας μορφής υπακοή της στην πολιτική εξουσία, ασυμβίβαστη με την ως άνω απαίτηση περί ανεξαρτησίας […] Τούτο ισχύει ακόμα και όταν ο πρόωρος τερματισμός της θητείας αποτελεί συνέπεια της αναδιαρθρώσεως ή της αλλαγής θεσμικού πλαισίου, τα οποία αμφότερα πρέπει να δρομολογηθούν κατά τρόπο ώστε να πληρούνται οι απαιτήσεις περί ανεξαρτησίας που θέτει η εφαρμοστέα νομοθεσία. Επιπροσθέτως, σε τέτοια περίπτωση, η αρχή ελέγχου δεν θα μπορούσε να εκληφθεί ως δυνάμενη να λειτουργήσει, υπό οιεσδήποτε συνθήκες, υπεράνω κάθε υποψίας μεροληψίας. Η απαίτηση περί ανεξαρτησίας […] πρέπει, συνεπώς, να ερμηνευθεί κατ’ ανάγκην ως περιλαμβάνουσα την υποχρέωση σεβασμού της θητείας των αρχών ελέγχου μέχρι της λήξεώς της […] Η αλλαγή θεσμικού πλαισίου δεν μπορεί αφ’ εαυτής να δικαιολογήσει αντικειμενικώς τον τερματισμό της θητείας του προσώπου που κατείχε το αξίωμα […] χωρίς τη λήψη μεταβατικών μέτρων τα οποία θα επέτρεπαν τη διασφάλιση του σεβασμού της διάρκειας της θητείας του»[6].

Με την αυτοπεποίθηση που ίσως της έχει καλλιεργήσει η ανοχή εκ μέρους των εθνικών δικαστηρίων και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, πριν τρεις ημέρες η ίδια κυβερνητική πλειοψηφία ψήφισε διάταξη νόμου που τροποποίησε την παρ. 2 του άρθρου 3 του Ν. 3051/2002, ορίζοντας, μεταξύ άλλων, ότι «…διανυόμενη θητεία σε θέση Αντιπροέδρου ή Αναπληρωτή Προέδρου ή απλού μέλους δεν κωλύει τον διορισμό του για πλήρη θητεία σε θέση υψηλότερης βαθμίδας της ίδιας Αρχής…»[7]. Με τη διάταξη αυτή καθιερώθηκε για πρώτη φορά μετά το 2012, οπότε εφαρμόζεται -με κάποιες ειδικές εξαιρέσεις- ο γενικός κανόνας της εξαετούς μη ανανεώσιμης θητείας[8], η δυνατότητα των μελών Ανεξάρτητων Αρχών που διανύουν τη θητεία τους να διορισθούν για πλήρη θητεία σε θέση υψηλότερης βαθμίδας της ίδιας Αρχής[9]. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι και αυτή η διάταξη, η οποία εφαρμόζεται, εκτός των άλλων, και στα εν ενεργεία μέλη της ευθέως διεπόμενης από το ενωσιακό δίκαιο Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, παραβιάζει τόσο την προαναφερθείσα νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και το Σύνταγμα, η ερμηνεία του οποίου ευλόγως πρέπει να εναρμονιστεί με το πνεύμα της νομολογίας αυτής ως προς όλες τις Ανεξάρτητες Αρχές. Διότι, η εν λόγω νομολογία υιοθετεί την αυτονόητη ερμηνεία ότι η διασφάλιση της ανεξαρτησίας μιας Αρχής προϋποθέτει η θητεία κάθε μέλους της να ολοκληρώνεται βάσει των όρων και προϋποθέσεων που εφαρμόζονταν κατά τον χρόνο έναρξης αυτής της θητείας, καθώς καμία μεταγενέστερη -φαινομενικώς αρνητική ή θετική- παρέμβαση ή πρόβλεψη παρέμβασης σε διανυόμενη θητεία, δηλαδή ούτε η πρόωρη παύση της εν λόγω θητείας ούτε η πρόβλεψη πρόωρης διακοπής της και επανεκλογής με προαγωγή του σχετικού μέλους, δεν θα επέτρεπε στην Αρχή αυτή «να εκληφθεί ως δυνάμενη να λειτουργήσει, υπό οιεσδήποτε συνθήκες, υπεράνω κάθε υποψίας μεροληψίας».

Περίπου δύο εβδομάδες νωρίτερα, η ίδια κοινοβουλευτική πλειοψηφία, χωρίς να ζητήσει τη γνώμη της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών, είχε ψηφίσει το άρθρο 87 του Ν. 4790/2021, το οποίο δεν σέβεται τις εγγυήσεις της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου για τη διαφύλαξη του απορρήτου των επικοινωνιών[10].

Περίπου έναν μήνα νωρίτερα, η βάπτιση του παιδιού του Προέδρου της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων από τον Υπουργό Ανάπτυξης και Επενδύσεων είχε καταδείξει και την ποιότητα της δεοντολογίας με την οποία αντιμετωπίζεται ο θεσμός των Ανεξάρτητων Αρχών.

Στην αναμέτρησή τους με τα εναπομείναντα προνόμια των παραδοσιακών κρατικών αρχών στη Χώρα μας, οι Ανεξάρτητες Αρχές βάλλονται, λοιπόν, και από τους ίδιους τους ένθερμους υποστηρικτές τους, οι οποίοι μάλλον δεν επιθυμούν οι εν λόγω Αρχές να λειτουργούν ως αντίβαρα και της δικής τους κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Παραλλήλως, οι Ανεξάρτητες Αρχές δεν φαίνεται να κερδίζουν νέους φίλους μεταξύ των διεθνών φορέων που, τα τελευταία χρόνια, προωθούν, ακόμη και με ακραίες μεθόδους, τον νεοφιλελεύθερο μετασχηματισμό των κρατών μελών της Ευρώπης. Στα μάτια αυτών των φορέων, έχει κλονιστεί η αξιοπιστία τόσο των συνταγματικών θεσμών των κρατών μελών οφειλετών όσο και των θεσμών του παραδοσιακού «κοινοτικού κεκτημένου»∙ ακόμη και των θεσμών που είχαν ταχθεί να εξυπηρετούν τον νεοφιλελεύθερο μετασχηματισμό του Κράτους. Συναφώς, στους τομείς που ήταν οι πλέον κρίσιμοι για τα συμφέροντά τους, οι δανειστές της Χώρας μας δεν εμπιστεύτηκαν την υλοποίηση των διακυβερνητικών πολιτικών τους σε ανεξάρτητες αρχές των οποίων η διοίκηση θα οριζόταν μόνον από τις εθνικές αρχές, κατά το πρότυπο των συνταγματικώς κατοχυρωμένων Ανεξάρτητων Αρχών ή των Ανεξάρτητων Αρχών που είχε ήδη δημιουργήσει η Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι δανειστές προτίμησαν να δημιουργήσουν νέες οντότητες στον ορισμό της διοίκησης των οποίων θα εμπλέκονταν, περισσότερο ή λιγότερο, οι ίδιοι.

Στο πλαίσιο της συνταγματικής απορρύθμισης που εξελίσσεται στην Ευρώπη, φαίνεται πως οι Ανεξάρτητες Αρχές εισπράττουν τη φθορά και τις εντάσεις του Κράτους στο οποίο ανήκουν, ενώ δεν καλύπτονται αποτελεσματικώς από το «κοινοτικό κεκτημένο» που διαλύεται στη ρευστότητα των διακυβερνητικών αποκλίσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι καιροί είναι δύσκολοι… και για τις Ανεξάρτητες Αρχές.

[1] Βλ. J. Chevallier, « Conclusion – Synthèse », in F. Bottini (επ.), Néolibéralisme et droit public, Μare & Martin, Paris, 2017, σ. 415 επ., ιδίως σ. 424.

[2] Βλ. C. Yannakopoulos, La déréglementation constitutionnelle en Europe, Sakkoulas Publications, Athènes-Salonique, 2019, ιδίως αρ. 26 και 36.

[3] Βλ. C. Yannakopoulos, « Les vicissitudes de l’État de droit dans l’Union européenne », https://cyannakopoulos.gr/dialeksi-conference-de-specialite-sto-panepistimio-jean-moulin-lyon-3-me-thema-les-vicissitudes-de-letat-de-droit-dans-lunion-europeenne-10-03-2021/, αναδημοσίευση σε www.constitutionalism.gr, 12.03.2021.

[4] Βλ., μεταξύ άλλων, ΣτΕ 1098/2011, ΣτΕ Ολ. 3515/2013 και ΣτΕ Ολ. 95/2017.

[5] Πρβλ. ΣτΕ 546/2019.

[6] Βλ. ΔΕΕ, 08.04.2014, C-288/12, Επιτροπή κ. Ουγγαρίας, σκέψεις 54-55 και 61. Βλ. και K. Γιαννακόπουλου, « Προσωρινή δικαστική προστασία και αυτοσυγκράτηση των δικαστών. Σκέψεις με αφορμή τις αποφάσεις ΣτΕ ΕΑ Ολ. 230, 231 και 232/2019 », www.constitutionalism.gr, 28.09.2019.

[7] Βλ. το άρθρο 70 του Ν. 4795/2021 (ΦΕΚ A’ 62/17.04.2021).

[8] Βλ. τα άρθρα 61, παρ. 2, και 110, παρ. 22, του Ν. 4055/2012.

[9] Το άρθρο 73 του Ν. 4369/2016 είχε προβλέψει ότι « [μ]έλη προβλεπόμενων από το Σύνταγμα Ανεξαρτήτων Αρχών που έχουν επιλεγεί από τη Διάσκεψη των Προέδρων για μία θητεία έως την έναρξη ισχύος του άρθρου 61 του ν. 4055/2012 (Α΄51), δύνανται να επιλεγούν εκ νέου σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ. 2 εδάφιο γ΄ του ν. 3051/2002, όπως ισχύει.». Ενόψει του ειδικού περιεχομένου της εν λόγω διάταξης που αναφέρεται σε πολύ συγκεκριμένη κατηγορία μελών, η όποια τυχόν μέχρι σήμερα εφαρμογή της δεν θα μπορούσε προφανώς να καλύψει το σύνολο των περιπτώσεων μελών τα οποία διανύουν τη θητεία τους και επί των οποίων τυγχάνει άμεσης εφαρμογής η νέα διάταξη του άρθρου 70 του Ν. 4795/2021. Ας σημειωθεί ότι, στις αρχές του τρέχοντος έτους, με το άρθρο 44, παρ. 2, του Ν. 4765/2021 (ΦΕΚ A’ 6/15.01.2021), προβλέφθηκε ότι «[κ]ατ` εξαίρεση και προκειμένου να διασφαλισθεί η συνέχεια στη λειτουργία του Α.Σ.Ε.Π., είναι δυνατόν να παραταθεί η θητεία με απόφαση της διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής μέχρι τρία (3) έτη από τη συμπλήρωσή της και για μία φορά.».

[10] Βλ. Χ. Ράμμου, Σ. Γκρίτζαλη,  Αικ. Παπανικολάου, « Αντίθεση του άρθρου 87 Ν. 4790/2021 προς τις εγγυήσεις της ΕΣΔΑ για διαφύλαξη του απορρήτου των επικοινωνιών », www.constitutionalism.gr, 07.04.2021.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

five × three =