Ιστορική εξέλιξη του θεσμού και ορισμός δημοσίου υπαλλήλου

Με την αναθεώρηση του Συντάγματος το 1911 θεσπίσθηκε η συνταγματική εγγύηση της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων ως ένα ισχυρό αντίβαρο στην κομματική φαυλοκρατία και ασυδοσία, που επικρατούσε μέχρι τότε, σχετικά με τους διορισμούς και τις απολύσεις των δημοσίων υπαλλήλων. Με εισήγηση του Ελευθερίου Βενιζέλου κατέστη δυνατό να περάσει από τη Β’ Αναθεωρητική Βουλή διάταξη, άρθρο 102, στην οποία ο θεσμός της συνταγματικής μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων ήταν εξαιρετικά ενισχυμένος αφού εμποδίζεται η απόλυση των τελευταίων εφόσον υφίσταντο οι σχετικές υπηρεσίες και όχι και οι θέσεις, όπως ορίζεται στα μεταγενέστερα αυτού Συνταγματικά Κείμενα^[1]. Για πρώτη φορά, λοιπόν, κατοχυρώνεται συνταγματικά η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων, με σκοπό να υπάρξει καθεστώς ουδετερότητας και ανεξαρτησίας τους από τις πολιτικές επιρροές και τους κομματικούς ανταγωνισμούς και μάλιστα με τόση πληρότητα, ώστε τίποτα δεν προστέθηκε στους θεσμούς αυτούς από πλευράς ουσιαστικής προστασίας των δημοσίων υπαλλήλων. Μετά την παγίωση του θεσμού της μονιμότητας, σε περιόδους έκρυθμης πολιτικής ζωής οι δημόσιοι υπάλληλοι πολλές φορές ήρθαν αντιμέτωποι με τον κίνδυνο απομάκρυνσής  τους αφού η κατάργηση οργανικών θέσεων οδηγούσε αυτομάτως και στην άρση της μονιμότητας αυτών. Αυτό ισχύει και σήμερα καθώς η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων στο άρθρο 39 του Ν 3528/2007^[2] (ισχύων Υπαλληλικός Κώδικας) είναι συνυφασμένη με την ύπαρξη της αντίστοιχης ‘’νομοθετημένης’΄ οργανικής θέσης.

    Ο ορισμός του δημοσίου υπαλλήλου υπήρξε κατά το παρελθόν αντικείμενο πολλαπλών συζητήσεων και αμφισβητήσεων. Στην αρχή ο ορισμός του δημοσίου υπαλλήλου, στην ελληνική επιστήμη, διατυπώθηκε  το 1923 από τον καθηγητή Θ. Αγγελόπουλο: ‘’Δημόσιοι Υπάλληλοι είναι τα έμμεσα όργανα του Κράτους τα διατελέσαντα εν αμέσω υπηρεσιακή, προαιρετική και πειθαρχική προς αυτό σχέσει’’. Εν συνεχεία ο νόμος 1811/1951^[3], ο οποίος αποτελεί τη βασική Νομοθετική Πράξη αποτύπωσης σε ενιαίο κείμενο των διατάξεων που διέπουν το προσωπικό του Δημοσίου , στο άρθρο 1 παρ. 2 έθεσε τα θεμέλια για τον ορισμό του δημοσίου υπαλλήλου, υιοθετώντας τον αντίστοιχο ορισμό του καθηγητή Αγγελόπουλου με την προσθήκη του οικονομικού στοιχείου του μισθού^[4], το οποίο περιόριζε την έκταση της έννοιας του δημοσίου υπαλλήλου.  Σύμφωνα, λοιπόν, με τα παραπάνω, ο όρος «δημόσιος υπάλληλος» αναφέρεται καταρχήν σε εκείνη την κατηγορία υπαλλήλων που υπάγονται στη διοίκηση (εκτελεστική εξουσία) όχι όμως και στις αντίστοιχες κατηγορίες υπαλλήλων που υπάγονται στη νομοθετική ή/και στη δικαστική εξουσία. Επισημαίνεται ότι εάν υπάρχει αμφισβήτηση για την ιδιότητα του δημοσίου υπαλλήλου αποφαίνεται Τριμελής Επιτροπή του αρμοδίου για την επίλυση των υπαλληλικών διαφορών  Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Έννοια Μονιμότητας και έκταση προστασίας

   Ο μόνιμος και άρρηκτος δεσμός του υπαλλήλου με τη θέση του είναι το κύριο εννοιολογικό χαρακτηριστικό της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων. Στο άρθρο 103 του Συντάγματος, που ρυθμίζει την υπηρεσιακή κατάσταση των οργάνων της διοίκησης, ορίζεται ότι κανένας δεν μπορεί να διοριστεί υπάλληλος σε οργανική θέση που δεν είναι νομοθετημένη. Στο ίδιο άρθρο τίθενται οι βασικές αρχές διαφάνειας και αξιοκρατίας με βάση τις οποίες επιλέγονται τα πρόσωπα που στελεχώνουν τις δημόσιες υπηρεσίες, θέτοντας παράλληλα τα εχέγγυα για τη θωράκιση από τη μη σύννομη υποβίβαση ή παύση τους, η οποία μπορεί να γίνει μόνο με απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου. Εν συνεχεία, στο ίδιο άρθρο παρ. 4, επισημαίνεται ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις είναι μόνιμοι, εφόσον οι θέσεις αυτές υπάρχουν. Η σημασία αυτού έχει ως εξής: δημόσιοι υπάλληλοι που έχουν προσληφθεί ως μόνιμοι δεν είναι δυνατό να απολυθούν και να προσληφθούν άλλοι στη θέση τους, η οποία θα διατηρείται. Δυνατότητα απομάκρυνσης δημοσίου υπαλλήλου από την οργανική θέση στην οποία είναι διορισμένος παρέχεται με τυχόν κατάργηση της οργανικής αυτής θέσης.

   Γίνεται σαφές και κατανοητό, λοιπόν, ότι η μονιμότητα αποτελεί ισχυρό εχέγγυο για τους δημοσίους υπαλλήλους και διαφέρει από την ισοβιότητα, την οποία σύμφωνα με το άρθρο 88 του Συντάγματος, απολαμβάνουν οι δικαστικοί λειτουργοί, οι οποίοι δεν μπορούν να απομακρυνθούν από τη θέση τους σε καμία των περιπτώσεων, πλην ενδεχομένως των πειθαρχικών ποινών που δύνανται να τους επιβληθούν υπό καθεστώς διαφάνειας και ευθυκρισίας.

   Της συνταγματικής κατοχύρωσης ή προστασίας της μονιμότητας απολαύουν (άρθρο 103 παρ. 4 και 6):

• Οι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές^[5] θέσεις, εφόσον αυτές υφίστανται. Δηλαδή άπαντες οι τακτικοί πολιτικοί υπάλληλοι της Δημόσιας Διοίκησης ανεξαρτήτως κατηγορίας, κλάδου ή βαθμού καθώς και το πολιτικό προσωπικό των Ενόπλων Δυνάμεων.

• Οι κατέχοντες οργανικές θέσεις στη διοικητική ιεραρχία των Υπηρεσιών του Ελληνικού Κοινοβουλίου υπάλληλοι, οι οποίοι κατά τα λοιπά διέπονται εξ’ ολοκλήρου στις διατάξεις του Κανονισμού της Βουλής^[6].

• Οι κατέχοντες οργανικές θέσεις στη διοικητική ιεραρχία των Ο.Τ.Α.^[7] και τα λοιπά Ν.Π.Δ.Δ. υπάλληλοι.

   Αντιστοίχως, της συνταγματικής εγγύησης της μονιμότητας εξαιρούνται (άρθρο 103 παρ.5):

• Οι μετακλητοί^[8] υπάλληλοι, δηλαδή οι ανώτατοι διοικητικοί υπάλληλοι που κατέχουν θέσεις εκτός της υπαλληλικής ιεραρχίας, δύνανται να εξαιρούνται με Νόμο.

• Οι υπάλληλοι^[9] της Προεδρίας της Δημοκρατίας, των γραφείων του Πρωθυπουργού, των Υπουργών και των Υφυπουργών.

• Το προσωπικό που προσλαμβάνεται για ορισμένη^[10] χρονική περίοδο με σχέση ιδιωτικού δικαίου για την κάλυψη είτε πρόσκαιρων είτε απρόβλεπτων και επειγουσών αναγκών.

Νέες Νομοθετικές Ρυθμίσεις

   Με το νόμο 4093/2012 «Έγκριση Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013−2016 − Επείγοντα Μέτρα Εφαρμογής του ν. 4046/2012 και του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013−2016» επήλθαν αλλαγές στο νομοθετικό πλαίσιο της κατάστασης των μονίμων δημοσίων υπαλλήλων και των υπαλλήλων ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου. Ειδικότερα στο Τμήμα Ζ «ΡΥΘΜΙΣΕΙΣ ΘΕΜΑΤΩΝ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΑΣ ΥΠΟΥΡΓΕΙOY ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ ΚΑΙ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗΣ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ» αναφέρεται διεξοδικά το νέο πλαίσιο της μετάταξης, μεταφοράς και διαθεσιμότητας δημοσίων υπαλλήλων. Στην υποπαράγραφο Ζ.1 αναφέρεται ότι επιτρέπεται α)  η μετάταξη μόνιμων πολιτικών υπαλλήλων και υπαλλήλων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου που υπηρετούν σε υπηρεσίες, κεντρικές και περιφερειακές, του Δημοσίου, των ανεξάρτητων αρχών, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.) και των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) πρώτου και δεύτερου βαθμού και β) η μεταφορά υπαλλήλων των νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου (Ν.Π.Ι.Δ.) που ανήκουν στο δημόσιο τομέα σε άλλες υπηρεσίες του Δημοσίου, ανεξάρτητων αρχών, Ν.Π.Δ.Δ. και Ο.Τ.Α. πρώτου και δεύτερου βαθμού για την κάλυψη υπηρεσιακών αναγκών, ιδίως στις περιπτώσεις που οι ανάγκες αυτές προκύπτουν λόγω μεταβολής των αρμοδιοτήτων των υπηρεσιών και των συναφών δραστηριοτήτων τους, όταν διαπιστώνεται μετά τη διενέργεια αξιολόγησης πλεονάζον προσωπικό ή για την καλύτερη αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού. Η παράγραφος 4 ορίζει ότι  ο αρμόδιος Υπουργός ή τα όργανα διοίκησης των φορέων της περίπτωσης 1 που έχουν ανάγκη ενίσχυσης με προσωπικό μπορεί να υποβάλλουν, στο τέλος κάθε ημερολογιακού τριμήνου, σχετικό αίτημα στο τριμελές συμβούλιο του άρθρου 5 παρ. 3 του ν. 4024/2011. Στην υποπαράγραφο Ζ.2 ορίζεται το καθεστώς διαθεσιμότητας. Συγκεκριμένα σύμφωνα με την παράγραφο 1  «Μόνιμοι πολιτικοί υπάλληλοι του Δημοσίου, ανεξάρτητων αρχών, Ν.Π.Δ.Δ. και Ο.Τ.Α. πρώτου και δεύτερου βαθμού οι θέσεις των οποίων καταργούνται, τίθενται σε διαθεσιμότητα. Αν καταργούνται ορισμένες μόνο θέσεις του ίδιου κλάδου, οι υπάλληλοι που τίθενται σε διαθεσιμότητα προσδιορίζονται σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις (άρθρο 154 παρ. 2 Υπαλληλικού Κώδικα, άρθρο 158 παρ. 2 Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων)». 

   Αλλαγές όμως στο δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων επήλθαν και με το νόμο 4172/2013. Στο Δ’ Κεφάλαιό του ‘’Διατάξεις αρμοδιότητας Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης’’ στο άρθρο 90 ορίζεται ότι «Επιτρέπεται να καταργούνται θέσεις ανά κατηγορία, κλάδο ή και ειδικότητα σε υπουργεία, αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες, αποκεντρωμένες διοικήσεις, οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού και λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με απόφαση του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και του οικείου Υπουργού, σε εκτέλεση σχετικών αποφάσεων του Κυβερνητικού Συμβουλίου Μεταρρύθμισης, μετά από τεκμηρίωση που στηρίζεται σε εκθέσεις αξιολόγησης δομών και σχέδια

στελέχωσης».

   Επίσης νομοθετείται η κινητικότητα των δημοσίων υπαλλήλων. Με το άρθρο 91 του ανωτέρου νόμου η περίπτωση 1 της υποπαραγράφου Ζ.1 της παρ. Ζ΄ του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012 αντικαθίσταται ως εξής:   «Επιτρέπεται: α) η μετάταξη μόνιμων πολιτικών υπαλλήλων και η μεταφορά υπαλλήλων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου που υπηρετούν σε υπηρεσίες, κεντρικές και περιφερειακές, του Δημοσίου, των ανεξάρτητων αρχών, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) πρώτου και δεύτερου βαθμού και των λοιπών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.) και β) η μεταφορά υπαλλήλων που διατηρούν τη δημοσιοϋπαλληλική τους ιδιότητα των νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου (Ν.Π.Ι.Δ.) που ανήκουν στο δημόσιο τομέα σε άλλες υπηρεσίες του Δημοσίου, ανεξάρτητων αρχών, Ο.Τ.Α. πρώτου και δεύτερου βαθμού και των λοιπών Ν.Π.Δ.Δ. όταν επιβάλλεται από το συμφέρον της υπηρεσίας υποδοχής, ιδίως για την κάλυψη άμεσων υπηρεσιακών αναγκών και την καλύτερη αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού. Η μετάταξη ή μεταφορά του υπαλλήλου πρέπει να ανταποκρίνεται στην εργασιακή φυσιογνωμία του, όπως δεξιότητες ή επιδόσεις, ηθικές αμοιβές, πειθαρχικές ποινές, τις μακρόχρονες ή συστηματικά επαναλαμβανόμενες αναρρωτικές άδειες ή αδικαιολόγητες απουσίες, λαμβανομένων υπόψη των περιγραμμάτων θέσεων, εφόσον υπάρχουν, και των τυχόν αιτήσεων προτίμησης.

   Με τις διατάξεις του άρθρου 103 παρ. 4,6 του ισχύοντος Συντάγματος, όπως και με τις αντίστοιχες διατάξεις των προηγούμενων συνταγματικών κειμένων του 1911, 1927 και 1952 αντίστοιχα, προβλέπεται η διασφάλιση των κατεχόντων οργανικών θέσεων εν γένει δημοσίων υπαλλήλων έναντι της εκτελεστικής λειτουργίας από αυθαίρετες απολύσεις και άλλες πράξεις αυτής. Ο συντακτικός νομοθέτης, όμως, δεν απαγορεύει στη νομοθετική λειτουργία ή δεν της αφαιρεί το φυσικό της δικαίωμα με νομοθετικά μέτρα να καταργήσει μεμονωμένες θέσεις ή/και ολόκληρες υπηρεσίες και φορείς του Δημοσίου, αποσκοπώντας στην αναδιοργάνωση και την αναδιάρθρωση του τελευταίου. Πάνω σε αυτό το δεδομένο βασίστηκε και η σειρά αλλαγών που επήλθε στο δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων, η οποία αναλύθηκε ανωτέρω.

Βιβλιογραφία

• Δαγτόγλου Π.Δ., Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, έκτη έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2012.

• Δαγτόγλου Π.Δ., Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, πέμπτη έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα 2011.

• Δερβιτσιώτης Αλκιβιάδης, Σημειώσεις Συνταγματικού Δικαίου (Οργάνωση Κράτους), Π.Ν. Σάκκουλας, Αθήνα 2005.

• Ρέμελης Κωνσταντίνος, Σύνταγμα και Διοικητικοί Δικονομικοί Νόμοι, έκδοση β’, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2009.

• Σπηλιωτόπουλος Επαμεινώνδας – Χρυσανθάκης Χαράλαμπος, Βασικοί Θεσμοί του Δημοσιουπαλληλικού Δικαίου, έκδοση 7^η, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 2007.

• Παναγοπούλου Μαρία-Ελένη, Η συνταγματική κατοχύρωση της μονιμότητας των Δημοσίων Υπαλλήλων και η νομολογιακή επεξεργασία του θεσμού, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 1986.

• Αγγελόπουλος Θεόδωρος, Δίκαιον των Πολιτικών Υπαλλήλων εν Ελλάδι, έκδοση 2^η, 1923.

• Σκουρής Βασίλειος – Αναστάσιος Τάχος, Διοικητική Νομοθεσία-Κώδικες, έκδοση 9^η, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2008.

Στην απόφαση της 8^ης Οκτωβρίου 2013, το ΕΔΔΑ ασχολήθηκε με το ζήτημα της περικοπής των συντάξεων του δημοσίου τομέα της Πορτογαλίας. Η υπόθεση τέθηκε υπόψη του Δικαστηρίου μετά την έκδοση της απόφασης της 5^ης Ιουλίου 2012 του Συνταγματικού Δικαστηρίου της Πορτογαλίας. Υπενθυμίζεται ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο κήρυξε αντισυνταγματική τη διάταξη που επέβαλε την περικοπή των συντάξεων, ωστόσο, περιόρισε τις συνέπειες της κήρυξης αυτής, επιτρέποντας την εφαρμογή της για το έτος 2012. Στη συνέχεια, το ΕΔΔΑ έκρινε ότι λόγω της περιορισμένης έκτασης και χρονικής διάρκειας των προβλεπόμενων μέτρων και δεδομένης της οικονομικής συγκυρίας, η απόλαυση του δικαιώματος της περιουσίας των προσφευγόντων δεν παραβιάζεται (σκ. 29).

Στην εν λόγω απόφαση, το Δικαστήριο επανέλαβε την πάγια νομολογία του: Οι εθνικές κυβερνήσεις είναι σε θέση να γνωρίζουν καλύτερα τις πραγματικές συνθήκες που επικρατούν στο εσωτερικό και γι’ αυτόν τον λόγο, το Δικαστήριο δεν επεμβαίνει στις πολιτικές τους αποφάσεις, εκτός από τις περιπτώσεις που κρίνει ότι έχουν ξεπερασθεί τα ακραία όρια της ευρείας διακριτικής ευχέρειας που απολαμβάνουν
———-

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΩΝ ΤΟΥ ΑΝΘΡΩΠΟΥ

ΔΕΥΤΕΡΟ ΤΜΗΜΑ

ΑΠΟΦΑΣΗ

Προσφυγές με αριθμό 62235/12 και 57725/12

António Augusto DA CONCEIÇÃO MATEUS κατά Πορτογαλίας

και Lino Jesus SANTOS JANUÁRIO κατά Πορτογαλίας

Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Δεύτερο Τμήμα), που συνεδρίασε σε τμήμα στις 8 Οκτωβρίου 2013 με την ακόλουθη σύνθεση:

Guido Raimondi, Πρόεδρος, 

Peer Lorenzen, 

Dragoljub Popović, 

András Sajó, 

Nebojša Vučinić, 

Paulo Pinto de Albuquerque, 

Helen Keller, Δικαστές,

       και Stanley Naismith, Γραμματέας του Τμήματος,

Έχοντας λάβει υπόψη τις παραπάνω προσφυγές που κατατέθηκαν στις 10 Σεπτεμβρίου 2012 και 27 Αυγούστου 2012 αντίστοιχα,

Αφού διαβουλεύθηκε, αποφασίζει ως εξής:

ΤΑ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ

1. Ο πρώτος προσφεύγων, κος António Augusto da Conceição Mateus, είναι Πορτογάλος υπήκοος, γεννήθηκε το 1939 και ζει στο Aveiras de Baixo.

2. Ο δεύτερος προσφεύγων, κος Lino Jesus Santos Januário, είναι Πορτογάλος υπήκοος, γεννήθηκε το 1940 και ζει στο Almeirim.

Α. Οι περιστάσεις της υπόθεσης

3. Οι δύο προσφεύγοντες είναι συνταξιούχοι και δικαιούνται να λαμβάνουν παροχές κοινωνικής ασφάλισης στο πλαίσιο του συνταξιοδοτικού συστήματος του δημοσίου τομέα, όπως ίσχυε μέχρι 1^ης Ιανουαρίου 2006. Οι παροχές αυτές περιλαμβάνουν επιδόματα διακοπών και Χριστουγέννων, τα οποία αντιστοιχούν σε έναν 13^ο και 14^ο πλήρη συνταξιοδοτικό μήνα και καταβάλλονται, αντίστοιχα, τον Ιούλιο και τον Δεκέμβριο κάθε χρόνου.

4. Τον Απρίλιο του 2011 η Πορτογαλία ζήτησε οικονομική βοήθεια από την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), τα Κράτη Μέλη της ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ). Ένα Πρόγραμμα Οικονομικής Προσαρμογής αποτέλεσε αντικείμενο διαπραγμάτευσης τον Μάιο του 2011 μεταξύ των πορτογαλικών Αρχών και των αξιωματούχων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) και του ΔΝΤ, συμπεριλαμβανομένου ενός κοινού πακέτου χρηματοδότησης 78 δις. Ευρώ (26 δις. Ευρώ από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Χρηματοπιστωτικής Σταθεροποίησης, 26 δις. Ευρώ από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας και περίπου 26 δις. Ευρώ από το ΔΝΤ). Η συμφωνία για το πρόγραμμα υιοθετήθηκε επισήμως στις 17 Μαΐου 2011 στη Σύνοδο του Eurogroup/ECOFIN στις Βρυξέλλες, όπου η πορτογαλική Κυβέρνηση υπέγραψε ένα Μνημόνιο Συνεννόησης με την ΕΕ, την ΕΚΤ και το ΔΝΤ σχετικά με συγκεκριμένες προϋποθέσεις οικονομικής πολιτικής και ακολούθως, δύο σχετικά έγγραφα: το Τεχνικό Μνημόνιο Συνεννόησης και τη Σύμβαση Δανειοδότησης. Το Μνημόνιο θέτει τις οικονομικές και κοινωνικές πολιτικές, συμπεριλαμβανομένων φόρων και μέτρων κοινωνικής ασφάλισης, τις οποίες η Πορτογαλία οφείλει να εφαρμόσει κατά τη διάρκεια του προγράμματος (2011-2014), με σκοπό να βελτιώσει τη χρηματοπιστωτική της κατάσταση και να λάβει οικονομική υποστήριξη από την ΕΕ. 

Το Μνημόνιο προέβλεπε, μεταξύ άλλων, ότι η Πορτογαλία θα:

 «(…) 1.11 μειώσει τις συντάξεις άνω των 1.500 ευρώ σύμφωνα με τους προοδευτικούς συντελεστές που εφαρμόζονται στους μισθούς του δημοσίου τομέα από τον Ιανουάριο του 2011, με στόχο να αποφέρει εξοικονόμηση πόρων τουλάχιστον 445 εκατ. Ευρώ.

1.12 αναστείλει την εφαρμογή των κανόνων της τιμαριθμοποίησης των συντάξεων και θα παγώσει τις συντάξεις, εκτός από τις χαμηλότερες εξ’ αυτών, το 2012.»

5. Στις 30 Δεκεμβρίου 2011, η Επίσημη Εφημερίδα δημοσίευσε το νόμο με αριθμό 64-Β/2011 σχετικά με τον Κρατικό Προϋπολογισμό, στο εξής νόμος περί Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012, ο οποίος σε μεγάλο βαθμό σχεδιάσθηκε, ώστε να εφαρμόσει το Μνημόνιο.

6. Σύμφωνα με το άρθρο 25 του νόμου περί Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012, τα επιδόματα διακοπών και Χριστουγέννων ή άλλες ισοδύναμες παροχές που καταβάλλονται στις κατηγορίες των συνταξιούχων του δημοσίου τομέα, στις οποίες ανήκουν οι προσφεύγοντες, θα μειωθούν. Οι διατάξεις αυτές θα εφαρμόζονται κατά τη διάρκεια του Προγράμματος Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Στήριξης. Οι συνταξιούχοι που λαμβάνουν μεταξύ 600 και 1.100 ευρώ θα διαπιστώσουν μείωση στα επιδόματα των διακοπών και των Χριστουγέννων, η οποία υπολογίζεται βάσει της εξής φόρμουλας: 1.320 – (1.2 x μηνιαίας σύνταξης). Οι μειώσεις αυτές θα ισχύουν από το 2012.

7. Με τη θέση σε ισχύ του νόμου περί Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012, ο πρώτος προσφεύγων, του οποίου η μηνιαία σύνταξη ανέρχονταν στο ποσό των 722,87 ευρώ, διαπίστωσε μείωση της τάξεως των 551,20 ευρώ στα επιδόματα των διακοπών και των Χριστουγέννων και συνολική απώλεια ύψους 1.102,40 ευρώ το 2012. Ο δεύτερος προσφεύγων, του οποίου η μηνιαία σύνταξη ανέρχονταν στο ποσό των 910,92 ευρώ, διαπίστωσε μείωση ύψους 684,02 ευρώ και συνολική απώλεια ύψους 1.368,04 ευρώ για το έτος 2012. Οι συνολικές απώλειες υπολογίζεται ότι ανέρχονται σε ποσοστό 10,8% και 10,7% επί του συνόλου των ετήσιων συνταξιοδοτικών πληρωμών των προσφευγόντων, συμπεριλαμβανομένων των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων.

8. Στις 19 Ιανουαρίου 2012, μία ομάδα μελών του πορτογαλικού Κοινοβουλίου αμφισβήτησε τη συνταγματικότητα των άρθρων 21 και 25 του νόμου περί Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012 ενώπιον του Συνταγματικού Δικαστηρίου, με την αιτιολογία ότι οι διατάξεις αυτές παραβιάζουν την αρχή της ισότητας και το δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλεια. Το άρθρο 21 αφορούσε παρόμοιες περικοπές άλλων κατηγοριών.

9. Με την απόφαση της 5^ης Ιουλίου 2012 το Συνταγματικό Δικαστήριο έκρινε ότι οι περικοπές των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων και για τις δύο κατηγορίες συνταξιούχων του δημοσίου τομέα, όπως προβλέπονται στο άρθρο 25 του νόμου περί Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012, παραβιάζουν την αρχή της «αναλογικής ισότητας» και ως εκ τούτου είναι αντισυνταγματικές. Μολαταύτα, δεδομένου ότι ο Προϋπολογισμός του 2012 βρισκόταν ήδη σε προχωρημένο στάδιο εφαρμογής και γι’ αυτόν τον λόγο θα ήταν αδύνατον για την Πορτογαλία να σχεδιάσει εναλλακτικά μέτρα, έτσι ώστε να επιτύχει τους στόχους του προϋπολογισμού της και να διασφαλίσει την οικονομική στήριξη από τους δανειστές της, πράγμα το οποίο συνιστά εξαιρετικής σημασίας δημόσιο συμφέρον, το Συνταγματικό Δικαστήριο αποφάσισε ότι η απόφασή του δε θα πρέπει να ισχύσει για το έτος 2012. Πρακτικά, αυτό σημαίνει ότι οι περικοπές θα μπορούσαν να εφαρμοσθούν το 2012.

10. Σε άγνωστη ημερομηνία, ο πρώτος προσφεύγων υπέβαλε ένσταση ενώπιον του Συνταγματικού Δικαστηρίου αμφισβητώντας τη συνταγματικότητα των περικοπών των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων. Στις 3 Απριλίου 2013, το Συνταγματικό Δικαστήριο απέστειλε μία επιστολή στον πρώτο προσφεύγοντα αναφέροντας την απόφασή του της 5^ης Ιουλίου 2012.

Β. Σχετική εσωτερική νομοθεσία και πρακτική

1. Το Σύνταγμα της Πορτογαλική Δημοκρατίας:

Άρθρο 13

Αρχή της ισότητας

1. Όλοι οι πολίτες έχουν την ίδια κοινωνική αξιοπρέπεια και είναι ίσοι ενώπιον του νόμου.

Άρθρο 282

Συνέπειες της κήρυξης αντισυνταγματικότητας ή παρανομίας

1. Η κήρυξη αντισυνταγματικότητας ή παρανομίας με γενικά δεσμευτική ισχύ αρχίζει να ισχύει από τη στιγμή που ο κανόνας που κηρύχθηκε αντισυνταγματικός ή παράνομος τέθηκε σε ισχύ, και προκαλεί την αναβίωση οποιουδήποτε άλλου κανόνα είχε ανακληθεί.

2. Ωστόσο, σε περίπτωση αντισυνταγματικότητας ή παρανομίας που οφείλεται σε παραβίαση ενός μεταγενέστερου συνταγματικού ή νομικού κανόνα, η κήρυξη αυτή αρχίζει να ισχύει όταν ο τελευταίος τεθεί σε ισχύ.

4. Όταν απαιτείται για σκοπούς ασφάλειας δικαίου, λόγους δικαιοσύνης ή ενός εξαιρετικά σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, λόγοι που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, το Συνταγματικό Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει ότι το πεδίο εφαρμογής των αποτελεσμάτων της [διαπίστωσης της] αντισυνταγματικότητας ή της παρανομίας θα είναι περισσότερο περιορισμένο σε σχέση με αυτό που προβλέπεται στις περιπτώσεις (1) και (2) ανωτέρω.

2. Νόμος περί Κρατικού Προϋπολογισμού 2012 (ν. 64-Β/2011)

Άρθρο 25

Αναστολή επιδομάτων διακοπών και Χριστουγέννων ή ισοδύναμων παροχών για τους συνταξιούχους του δημοσίου τομέα

1. Κατά τη διάρκεια ισχύος της EFAP, ως έκτακτο μέτρο δημοσιονομικής σταθερότητας, η καταβολή επιδομάτων διακοπών και Χριστουγέννων ή άλλων παροχών που αντιστοιχούν στον 13^ο και 14^ο συνταξιοδοτικό μήνα και καταβάλλονται από το CGA, το I.P., το Εθνικό Κέντρο Συντάξεων και, άμεσα ή μέσω συνταξιοδοτικών ταμείων κάθε δημοσίου τομέα, ανεξαρτήτως της φύσης τους και τον βαθμό ανεξαρτησίας και αυτονομίας τους […] [σε συνταξιούχους] των οποίων η σύνταξη είναι υψηλότερη των 1.100 ευρώ αναστέλλεται.

2. Συνταξιούχοι των οποίων η μηνιαία σύνταξη είναι ίση ή υψηλότερη των 600 ευρώ και δεν υπερβαίνει την αξία των 1.100 ευρώ υπόκεινται σε μείωση των ως άνω αναφερόμενων επιδομάτων ή προνομίων, η οποία αντιστοιχεί σε ένα ποσό, το οποίο υπολογίζεται ως εξής: επιδόματα / προνόμια = 1,320 – 1,2 x μηνιαίας σύνταξης.

…

6. Οι κανόνες που καθορίζονται στο παρών άρθρο είναι επιτακτικής ανάγκης και εξαιρετικής φύσης, υπερισχύουν κάθε άλλου κανόνα, ειδικού ή εξαιρετικού, και σχετικού με τις συλλογικές συμβάσεις εργασίας και τις συμβάσεις απασχόλησης, και δε μπορούν να καταργηθούν ή να τροποποιηθούν.

…

3. Έκθεση του Υπουργού Οικονομικών σχετικά με τον Κρατικό Προϋπολογισμό του 2012 – σχετικά αποσπάσματα

««Η μείωση του ελλείμματος θα πραγματοποιηθεί κυρίως μέσω της μείωσης των δαπανών (άνω των 2/3), ενώ το υπόλοιπο μέρος θα καλυφθεί από την αύξηση των εσόδων. Η μείωση των δανειακών αναγκών του δημόσιου τομέα θα συμβάλει σημαντικά στην ανακούφιση των χρηματοδοτικών αναγκών της οικονομίας στο σύνολό της.»

…

«Το ύψος των παροχών (οι οποίες αντιπροσωπεύουν περίπου το 33% των συνολικών δαπανών το 2010) θα μειωθεί κατά 1,2% του ΑΕΠ. Το ποσοστό της μείωσης των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων για τους συνταξιούχους θα ισοδυναμεί με το 0,7% του ΑΕΠ.»

…

«Κατά τη διάρκεια του Προγράμματος Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Στήριξης, η καταβολή των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων ή άλλων παροχών που αντιστοιχούν στον 13^ο και 14^ο συνταξιοδοτικό μήνα, αναφορικά με τις συντάξεις άνω των 1.000 ευρώ, αναστέλλεται. Σχετικά με τις συντάξεις, το ύψος των οποίων ανέρχεται σε ποσό ανώτερο του κατώτατου μισθού (485 ευρώ), αλλά κατώτερο των 1.000 ευρώ, τα επιδόματα υπόκεινται σε προοδευτική μείωση…». 

4. Απόφαση της 5^ης Ιουλίου 2012 του Συνταγματικού Δικαστηρίου (αρ. 353/2012) – σχετικά αποσπάσματα

«… Η αποτελεσματικότητα των μέτρων που ελήφθησαν προκειμένου να επιτευχθεί ένα αποτέλεσμα [το οποίο είναι] αναμφισβήτητου και σημαντικού δημοσίου συμφέροντος εξακολουθεί να είναι η αιτιολόγηση για τη διαφορετική μεταχείριση εκείνων που λαμβάνουν μισθούς και συντάξεις από τον κρατικό προϋπολογισμό.

Πράγματι, μπορεί να υποστηριχθεί ότι η επιλογή αυτή θα αποδειχθεί ότι είναι ιδιαίτερα αποτελεσματική, δεδομένου ότι είναι βέβαιο ότι θα συμβάλλει στη βραχυπρόθεσμη μείωση του ελλείμματος. Ως εκ τούτου, είναι σύμφωνη με τη στρατηγική δράσης, της οποίας το περιεχόμενο βρίσκεται εντός του πλαισίου της διακριτικής ευχέρειας που απολαμβάνει ο νομοθέτης.

Κατά συνέπεια, είναι δυνατόν να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η διαφοροποίηση μεταξύ εκείνων που λαμβάνουν χρήματα από δημόσιους πόρους και εκείνων που δραστηριοποιούνται στον ιδιωτικό τομέα είναι σαφώς αποδεκτή, κάθε μείωση του εισοδήματος που στοχεύει αποκλειστικά και μόνο στην πρώτη κατηγορία δεν αποτελεί αδικαιολόγητα δυσμενή διάκριση, σύμφωνα με το τρέχον οικονομικό και χρηματοοικονομικό πλαίσιο.

Ωστόσο, η διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη σχετικά με την περικοπή μισθών και συντάξεων των ατόμων που λαμβάνουν χρήματα από δημόσιους πόρους, με σκοπό την επίτευξη δημοσιονομικής ισορροπίας, ακόμη και στο πλαίσιο μίας σοβαρής οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης, προφανώς δε μπορεί να είναι απεριόριστη. Η διαφορά στο βαθμό της θυσίας που επιβάλλεται μεταξύ αυτών που πλήττονται από αυτά τα μέτρα και αυτών που δεν πλήττονται πρέπει να υπόκειται σε περιορισμούς.

Είναι γεγονός ότι, από νομικής άποψης, η ίση μεταχείριση πρέπει πάντα να ερμηνεύεται ως αναλογική ισότητα. Επομένως, η ανισότητα που δικαιολογείται λόγω διαφορετικών καταστάσεων, δε θα πρέπει να εξαιρείται από τον έλεγχο της αναλογικότητας. Ο βαθμός της άνισης μεταχείρισης πρέπει να είναι ανάλογος με τους λόγους που δικαιολογούν αυτήν τη μεταχείριση και δε θα πρέπει να είναι υπερβολικός.

Όπως αναφέρεται στις αποφάσεις του Δικαστηρίου με αριθμό 39/88 και 96/2005 …: ίση μεταχείριση δε σημαίνει ισότητα. Σημαίνει, όμως, αναλογική ίση μεταχείριση. Απαιτείται οι καταστάσεις που είναι ουσιωδώς ίδιες να αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο, ενώ, οι καταστάσεις που είναι ουσιωδώς διαφορετικές να λαμβάνουν διαφορετική, αλλά ανάλογη μεταχείριση.

Κατά συνέπεια, βάσει του ελέγχου της αναλογικής ισότητας, θα πρέπει να εκτιμηθεί κατά πόσο η καταβολή των ποσών, η οποία έχει ανασταλεί σύμφωνα με τα άρθρα 21 και 25 του ν. 64-Β/2011, στις 30 Δεκεμβρίου (νόμος περί Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012), δεν προκαλεί πρόδηλη και υπερβολική διαφορετική μεταχείριση σε σύγκριση με τους λόγους, οι οποίοι δικαιολογούν μείωση του εισοδήματος που επιβάλλεται μόνο στους πολίτες, οι οποίοι λαμβάνουν χρήματα από δημόσιους πόρους.

Για τον σκοπό αυτό, κρίνεται απαραίτητο να εξατομικευθούν και να κριθούν οι θυσίες που επιβάλλονται από τις υπό εξέταση διατάξεις σε όσους λαμβάνουν μισθούς ή συντάξεις από δημόσιους πόρους.

Σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις, οι εργαζόμενοι και οι συνταξιούχοι του δημοσίου τομέα που έχουν ακαθάριστο εισόδημα μεταξύ 600 και 1.000 ευρώ θα διαπιστώσουν μείωση στο ετήσιο εισόδημά τους, η οποία σταδιακά θα αυξηθεί σε ποσοστό 14,3%. Σε ένα περιβάλλον όπου η έλλειψη επαρκούς εισοδήματος αποτελεί ήδη αιτία δυσφορίας, οποιαδήποτε επιπρόσθετη μείωση σε εισόδημα τέτοιου είδους, η οποία σταδιακά επεκτείνεται πάνω από το 14,3% του ετήσιου εισοδήματος [αυτών που πλήττονται], είναι εξαιρετικά επαχθής.

Συνταξιούχοι και άλλοι που λαμβάνουν ακαθάριστα ποσά μεταξύ 1.100 ευρώ και 1.500 ευρώ θα διαπιστώσουν μείωση στο ετήσιο εισόδημά τους ποσοστού 14,3%, η οποία, εντός αυτού του πλαισίου, είναι σημαντική σε σχέση με εκείνους οι οποίοι έχουν το ίδιο ύψος εισοδήματος ή ανώτερο, αλλά δεν πλήττονται από καμία μείωση. Αναφορικά με τις υψηλότερες συντάξεις, θα πρέπει να τονισθεί ότι για εκείνους που λαμβάνουν ποσά δώδεκα φορές υψηλότερα από τον δείκτη κοινωνικής στήριξης, θα πραγματοποιηθεί μείωση ποσοστού 25% για το επιπλέον ποσό και για εκείνους οι οποίοι βρίσκονται δεκαοκτώ φορές υψηλότερα του δείκτη, η μείωση θα είναι ίση με το 50%.

Για εκείνους που λαμβάνουν ακαθάριστα ποσά άνω των 1.500 ευρώ, η μείωση θα είναι επίσης ίση με ποσοστό 14,3% του ετήσιου εισοδήματός τους. Δεδομένου ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο στην απόφασή του με αριθμό 396/2011, εντός ενός παρόμοιου πλαισίου σχετικά με τη μείωση μισθών [των δημοσίων υπαλλήλων], η οποία προβλέφθηκε με το άρθρο 19 του νόμου 55-Α/2010 στις 31 Δεκεμβρίου και κυμαίνονταν μεταξύ 3,5% και 10% των ετήσιων εισοδημάτων τους, έκρινε ότι η περιορισμένη διάρκεια και η έκταση αυτών των μειώσεων βρισκόταν ακόμη εντός των ορίων μίας αποδεκτής πρόσθετης προσπάθειας, η επιπρόσθετη νέα μείωση, η οποία αυτήν τη στιγμή ανέρχεται σε ποσοστό 14,3% του ετήσιου εισοδήματος [των πληγέντων] και η οποία είναι τρεις φορές μεγαλύτερη, κατά μέσο όρο, σε σχέση με τις αρχικές μειώσεις, [θα πρέπει να κριθεί ότι] αγγίζει ένα ποσοστό τόσο υψηλό που προδήλως βρίσκεται εκτός των ορίων.

Τα μέτρα αυτά τα οποία θα διαρκέσουν για τρία χρόνια (2012-2014) και θα παράγουν, σε όλο αυτό το χρονικό διάστημα, συνεχώς και σωρευτικά αποτελέσματα …, τα οποία, μαζί με το πάγωμα των μισθών και των συντάξεων του δημοσίου τομέα το 2010, 2011 και 2012, θα συνεχίσουν κατά τη διάρκεια των επόμενων ετών, όπως προβλέφθηκε στο Μνημόνιο Συνεννόησης, και σε συνδυασμό με το φαινόμενο του πληθωρισμού, θα έχουν ως αποτέλεσμα τη μείωση των πραγματικών μισθών και συντάξεων, η οποία ισοδυναμεί με τα ποσοστά του πληθωρισμού, όπως καταγράφηκαν όλο αυτό το χρονικό διάστημα.

Δεν απαιτείται ισοδύναμη προσπάθεια της πλειονότητας των άλλων πολιτών, οι οποίοι έχουν εισοδήματα από άλλες πηγές, ανεξάρτητα από τα ποσά [που λαμβάνουν].

Η διαφορετική μεταχείριση είναι τόσο έντονη και σημαντική που η αποτελεσματικότητα του μέτρου που υιοθετήθηκε με σκοπό τη μείωση του δημοσίου ελλείμματος στα συμφωνημένα επίπεδα, όπως προβλέπεται στα μνημόνια συνεννόησης, δεν [το] δικαιολογεί, πολύ περισσότερο τη στιγμή που θα μπορούσαν να προβλεφθούν εναλλακτικά μέτρα για τη μείωση του ελλείμματος είτε από πλευράς δαπανών (π. χ. μέτρα που προβλέπονται στα μνημόνια συνεννόησης) είτε από πλευράς εσόδων (π.χ. μέσω ευρύτερων μέτρων που θα έχουν το ίδιο αποτέλεσμα με τη μείωση του εισοδήματος).

Οι λύσεις αυτές θα ήταν αρκετά αποτελεσματικές για την επίτευξή [των σκοπών] του γενικού συμφέροντος και δε θα επιβάρυναν υπέρμετρα τους φορολογουμένους που λαμβάνουν εισόδημα ή κοινωνικά επιδόματα από δημόσιους πόρους.

Ως εκ τούτου, είναι προφανές ότι η διαφορετική μεταχείριση των ατόμων που λαμβάνουν εισοδήματα και συντάξεις από τον δημόσιο τομέα [και εκείνη των λοιπών πολιτών] είναι υπερβολική [και δεν καλύπτει το κριτήριο] της αναλογικής ισότητας.

Αν και αναγνωρίζεται ότι βρισκόμαστε σε μία σοβαρή οικονομική και χρηματοπιστωτική κατάσταση, στην οποία είναι σημαντικό να επιτευχθούν οι στόχοι των δημοσιονομικών ελλειμμάτων που καθορίζονται στα μνημόνια συνεννόησης, προκειμένου να διασφαλισθεί η οικονομική επιβίωση του Κράτους, οι στόχοι αυτοί θα πρέπει να επιτευχθούν μέσω μέτρων μείωσης δαπανών και αύξησης δημοσίων εσόδων, τα οποία δεν οδηγούν σε κατανομή προσπαθειών, η οποία είναι υπερβολικά διαφοροποιημένη.

Επιπλέον, όσο μεγαλύτερη είναι η προσπάθεια που επιβάλλεται στους πολίτες, ώστε να ικανοποιηθούν τα γενικά συμφέροντα, τόσο μεγαλύτερη θα πρέπει να είναι η απαίτηση για ισότητα και δικαιοσύνη στην κατανομή των προσπαθειών αυτών.

Η κατάσταση που περιγράφηκε παραπάνω και η ανάγκη να αντιμετωπιστεί μέσω αποτελεσματικών μέτρων δε θα πρέπει να αποτελέσει λόγο για την άρση του καθήκοντος του νομοθέτη να σέβεται τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις αρχές, οι οποίες αποτελούν τη βάση του κράτους δικαίου, συμπεριλαμβανομένων των παραμέτρων, όπως είναι η αρχή της αναλογικής ισότητας. Βεβαίως, το Σύνταγμα δε μπορεί να αγνοήσει την οικονομική και χρηματοπιστωτική πραγματικότητα, ιδιαιτέρως σε μία κατάσταση, η οποία κρίνεται πολύ δύσκολη. Ωστόσο, έχει συγκεκριμένη κανονιστική αυτονομία, ώστε να αποφεύγεται η επικράτηση οικονομικών και χρηματοπιστωτικών σκοπών χωρίς περιορισμούς και πάνω από παραμέτρους, όπως είναι η ισότητα, τις οποίες το Σύνταγμα υπερασπίζεται και οι οποίες θα πρέπει να εφαρμόζονται.

Ως εκ τούτου, θα πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι διατάξεις που επιβάλλουν την αναστολή της καταβολής των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων ή άλλων καταβολών που αντιστοιχούν στον 13^ο και 14^ο μήνα, είτε αφορούν άτομα που λαμβάνουν μισθό από δημόσιους φορείς είτε άτομα που λαμβάνουν συντάξεις από τον δημόσιο τομέα μέσω του κρατικού συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, κατά τη διάρκεια των ετών 2012 – 2014, παραβιάζουν την αρχή της ισότητας στην κατανομή των δημοσίων βαρών που κατοχυρώνεται στο άρθρο 13 του Συντάγματος.

Για τον λόγο αυτό, οι διατάξεις που περιέχονται στα άρθρα 21 και 25 του νόμου 64-B/2011, της 30^ης Δεκεμβρίου (νόμος περί του Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012) θα πρέπει να κηρυχθούν αντισυνταγματικές, χωρίς την ανάγκη να εκτιμηθεί εάν παραβιάζουν τις άλλες συνταγματικές παραμέτρους που επικαλούνται οι αιτούντες.

Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, τα μέτρα της αναστολής μισθών και συντάξεων υιοθετήθηκαν στο πλαίσιο οικονομικών και χρηματοπιστωτικών πολιτικών με σκοπό τη βραχυπρόθεσμη μείωση του δημοσίου ελλείμματος, προκειμένου να επιτευχθεί ο προϋπολογισμός και τα όρια του ελλείμματος (4,5% του ΑΕΠ το 2012), όπως προβλέφθηκαν στα προ-αναφερόμενα μνημόνια, ως προϋπόθεση για τη λήψη των συμφωνημένων δανείων από την Ευρωπαϊκή Ένωση και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο.

Στο υφιστάμενο πλαίσιο της σοβαρής έκτακτης ανάγκης, είναι απαραίτητο για το πορτογαλικό Κράτος να συνεχίσει να έχει πρόσβαση σε εξωτερικές πηγές χρηματοδότησης. Τηρώντας τα δημοσιονομικά όρια, επομένως, επιτελεί έναν σκοπό εξαιρετικού δημοσίου συμφέροντος.

Λαμβάνοντας υπόψη ότι η εκτέλεση του Προϋπολογισμού του 2012 έχει ήδη ξεκινήσει, οι συνέπειες της κήρυξης της αντισυνταγματικότητας θα μπορούσαν να καθορίσουν αναπόφευκτα την αποτυχία του σκοπού αυτού, και ακολούθως, να θέσουν σε κίνδυνο τη συμφωνηθείσα χρηματοδότηση και, κατά συνέπεια, τη φερεγγυότητα του κράτους. Πράγματι, η καθαρή μείωση των δημοσίων δαπανών που πραγματοποιούνται μέσω της αναστολής της καταβολής των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων ή ισοδύναμων… διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στον Κρατικό Προϋπολογισμό, όπως επίσης και στα οικονομικά μέτρα που εφαρμόζονται για την επίτευξη του προ-αναφερόμενου σκοπού. Δε θα ήταν καθόλου δυνατόν στο χρονικό διάστημα που απομένει, [το οποίο είναι μέχρι] το τέλος του χρόνου να σχεδιασθούν και να εφαρμοσθούν εναλλακτικά μέτρα, τα οποία θα μπορούσαν να παράγουν αποτελέσματα εντός του 2012 με σκοπό την επίτευξη αυτών των δημοσιονομικών σκοπών.   

Είμαστε αντιμέτωποι, επομένως, με μία κατάσταση στην οποία ένα [ζήτημα] εξαιρετικά σημαντικού δημοσίου συμφέροντος απαιτεί το Συνταγματικό Δικαστήριο να περιορίσει τα αποτελέσματα της κήρυξης της αντισυνταγματικότητας, όπως επιτρέπεται από το Άρθρο 282 παρ. 4 του Συντάγματος, η οποία, επομένως, δε θα εφαρμοσθεί για την αναστολή της καταβολής των επιδομάτων των Χριστουγέννων και των διακοπών ή άλλων ισοδύναμων καταβολών όσον αφορά το έτος 2012. 

…

Για του λόγους αυτούς:

α) Οι διατάξεις των άρθρων 21 και 25 του νόμου 64-Β/2011 της 30^ης Δεκεμβρίου κηρύσσονται αντισυνταγματικές με γενική δεσμευτική ισχύ, με την αιτιολογία ότι παραβιάζουν την αρχή της ισότητας, όπως προβλέπεται στο Άρθρο 13 του Συντάγματος της Πορτογαλικής Δημοκρατίας,

β) Σύμφωνα με το Άρθρο 282 παρ. 4 του Συντάγματος της Πορτογαλικής Δημοκρατίας, η απόφαση αυτή περί αντισυνταγματικότητας δεν ισχύει για την αναστολή της καταβολής των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων ή άλλων επιδομάτων αδείας ή άλλων ισοδύναμων καταβολών για το έτος 2012.

Γ. Αξιολόγηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την οικονομική κατάσταση της Πορτογαλίας για το έτος 2011

11. Η έκθεση της υπηρεσίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που συνοδεύει τη Σύσταση για τη σύσταση Συμβουλίου σχετικά με το εθνικό πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων του 2011 της Πορτογαλίας και μεταφέρει τη Γνώμη του Συμβουλίου σχετικά με το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Πορτογαλίας, 2011-2014, εκδόθηκε τον Ιούνιο 2011 [ΕφΕΕ (2011) 730 τελικό], και περιγράφει την οικονομική κατάσταση της Πορτογαλίας καθώς και τα κύρια χαρακτηριστικά του προγράμματος της οικονομικής προσαρμογής με τους ακόλουθους όρους:

«1. Εισαγωγή

Το έτος 2012 το ΑΕΠ της Πορτογαλίας αυξήθηκε κατά 1,3%. Αυτή η θετική αύξηση οφείλεται, όμως, κατά κύριο λόγο στους έκτακτους παράγοντες που ενίσχυσαν τις εξαγωγές και αύξησαν την ιδιωτική κατανάλωση. Η τελευταία ωφελήθηκε ιδιαιτέρως από τις προκαταβολικές επιπτώσεις που είχε η αύξηση του ΦΠΑ τον Ιούλιο του 2010 και τον Ιανουάριο του 2011. Παρά τη σημαντική συμβολή της αύξησης του εξωτερικού εμπορίου, η Πορτογαλία έχασε το 0,9% του μεριδίου της στις εξαγωγές το 2010. Οι εξελίξεις στις τιμές και το κόστος υποδεικνύουν ξεκάθαρα ότι η Πορτογαλία δεν έχει ανακτήσει την ανταγωνιστικότητά της με αρκετά γρήγορο ρυθμό, ώστε να αποκαταστήσει το έλλειμμα στο ισοζύγιο των τρεχουσών συναλλαγών, το οποίο ήταν κατά 10% υψηλότερο στο ΑΕΠ του προηγούμενου έτους. Ομοίως, η ενίσχυση της ιδιωτικής κατανάλωσης ωφελήθηκε από προσωρινούς παράγοντες, όπως είναι ο σχετικά χαμηλός πληθωρισμός, ο οποίος οφείλεται στην πτώση των τιμών ενέργειας. Επιπλέον, στο τέλος του περασμένου έτους, το ενδεχόμενο της αύξησης των έμμεσων φόρων οδήγησε σε προ-εφοδιασμό των καταναλωτών. Η αδύναμη αυτή συνολική οικονομία και η απότομη αύξηση της ανεργίας προκάλεσε μεγάλα δημοσιονομικά ελλείμματα, τα οποία υπερβαίνουν το 10% του ΑΕΠ το 2009 και το 9% το 2010, πάνω από το 3,5% του 2008.

Η Πορτογαλία σημείωσε σταθερή αύξηση της ανεργίας κατά τη διάρκεια της ύφεσης, φτάνοντας σε ποσοστό 11,2%. Τόσο οι νέοι (22,4% το 2010) όσο και οι μεγαλύτερες ηλικίες (7,7%) είναι περισσότερο εκτεθειμένοι στην ανεργία σε σχέση με τον μέσο όρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι μακροχρόνια άνεργοι αντιστοιχούν σήμερα σε ποσοστό ανώτερο του 55% του συνόλου των ανέργων. Αυτό είναι πιθανό να έχει αρνητικές επιπτώσεις στο γενικό επίπεδο των δεξιοτήτων των ανέργων και αποκαλύπτει τα βαθιά δομικά προβλήματα στην πορτογαλική αγορά εργασίας. Σύμφωνα με τον δείκτη ανεργίας, η απασχόληση συνεχίζει να εξασθενεί, με το ποσοστό απασχόλησης να φθάνει στο χαμηλότερο επίπεδο της δεκαετίας (70,5% το 2010), ενώ εξακολουθεί να βρίσκεται πάνω από τον μέσο όρο της ΕΕ (68,6%).

Πρόσφατα, οι δυσμενείς εξελίξεις στα δημόσια οικονομικά και οι δυσοίωνες προοπτικές για οικονομική ανάπτυξη οδήγησαν σε επιδείνωση της εμπιστοσύνης και αύξηση της πίεσης στις αγορές κρατικών ομολόγων. Παράλληλα, ο τραπεζικός τομέας, ο οποίος εξαρτάται κατά κύριο λόγω από εξωτερική χρηματοδότηση, αποκόπηκε σταδιακά από τη χρηματοδότηση της αγοράς και κατέφυγε στη χρηματοδότηση από το ευρωπαϊκό σύστημα. Η Κυβέρνηση παραιτήθηκε μετά την αποτυχία να επιτύχει την κοινοβουλευτική αποδοχή για το Πρόγραμμα Σταθερότητας στα τέλη Μαρτίου. Ως επακόλουθο των διαδοχικών υποβαθμίσεων των πορτογαλικών κρατικών ομολόγων, τα επιτόκια έφθασαν σε επίπεδα που δεν ήταν πλέον συμβατά με τη μακροπρόθεσμη δημοσιονομική βιωσιμότητα. Ως αποτέλεσμα, η Πορτογαλία ζήτησε διεθνή οικονομική βοήθεια από την Ευρωπαϊκή Ένωση και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) στις 7 Απριλίου. Οι διαπραγματεύσεις μεταξύ των πορτογαλικών αρχών και της κοινής αποστολής της Επιτροπής, του ΔΝΤ και της ΕΚΤ οδήγησαν στις 3 Μαΐου σε συμφωνία για ένα Πρόγραμμα Οικονομικής Προσαρμογής για την περίοδο 2011-14.

2. Κύρια χαρακτηριστικά του προγράμματος οικονομικής προσαρμογής [χωρίς υποσημειώσεις]

Στις 17 Μαΐου, το Συμβούλιο ECOFIN έλαβε την επίσημη απόφαση να επιτρέψει την οικονομική βοήθεια προς την Πορτογαλία. Το Πρόγραμμα περιλαμβάνει την εξωτερική χρηματοδότηση από την Ευρωπαϊκή Ένωση, τα κράτη-μέλη της ευρωζώνης και του ΔΝΤ μέχρι 78 δις. Ευρώ και μία δέσμευση από την Πορτογαλία να εφαρμόσει ευρείες μεταρρυθμίσεις σε διάφορους τομείς.

Οι δημοσιονομικοί στόχοι του Προγράμματος είναι φιλόδοξοι, αλλά ρεαλιστικοί. Το δημόσιο έλλειμμα αναμένεται να φτάσει το 5,9% του ΑΕΠ το 2011, το 4,5% του ΑΕΠ το 2012 και το 3,0% το 2013, σύμφωνα με τις απαιτήσεις της Διαδικασίας Υπερβολικού Ελλείμματος. Το δημόσιο χρέος αναμένεται να κορυφωθεί περίπου στο 108% το 2013 και στη συνέχεια, να αρχίσει να μειώνεται. Οι προσπάθειες εξυγίανσης είναι εμπροσθοβαρείς, ευρείας βάσεως και υποστηρίζονται από ένα ευρύ φάσμα μέτρων με σκοπό τη μείωση των δημοσίων εξόδων και αύξηση των δημοσίων εσόδων.

Από πλευράς δαπανών, τα μέτρα περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, συγκράτηση των μισθών στον δημόσιο τομέα, λιγότερες μεταφορές πόρων στις περιφερειακές και τοπικές διοικήσεις και τις κρατικές επιχειρήσεις, προσαρμογή των συντάξεων και χαμηλότερες κεφαλαιουχικές δαπάνες. Από πλευράς εσόδων, κάποια από τα μέτρα περιλαμβάνουν διεύρυνση των φορολογικών βάσεων του εισοδήματος φυσικών και νομικών προσώπων μέσω της μείωσης φορολογικών απαλλαγών και εκπτώσεων, τη σύγκλιση των μειώσεων του φόρου εισοδήματος φυσικών προσώπων που εφαρμόζονται σε εισοδήματα από εργασία και συντάξεις, αλλαγές στο φόρο ακίνητης περιουσίας, τη διεύρυνση της βάσης επιβολής του ΦΠΑ μέσω του περιορισμού των εξαιρέσεων και της αναδιαμόρφωσης των προϊόντων που υπόκεινται σε ενδιάμεσους φόρους και μειωμένους συντελεστές. Η δημοσιονομική εξυγίανση θα πρέπει να υποστηρίζεται από συνοδευτικά μέτρα με σκοπό την ενίσχυση του δημοσιονομικού πλαισίου και τη βελτίωση της δημοσιονομικής διαδικασίας σε όλα τα στάδια, συμπεριλαμβανομένης της εποπτείας και του ελέγχου για τον περιορισμό των δημοσιονομικών κινδύνων. Επιπλέον, η Πορτογαλία θα αποκομίσει οφέλη αποδοτικότητας από μία ουσιαστική αναδιοργάνωση της δημόσιας διοίκησης σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο.

Ακολουθώντας τις συστάσεις του Μνημονίου Συνεννόησης, σχετικά με τις Ειδικές Προϋποθέσεις Οικονομικής Πολιτικής, η Πορτογαλία θα δημοσιεύσει το πρόγραμμα της δημοσιονομικής της στρατηγικής για την ευρύτερη δημόσια διοίκηση μέχρι το τέλος Αυγούστου 2011 και στο εξής, ετησίως κάθε Απρίλιο το Πρόγραμμα Σταθερότητας. Το Πρόγραμμα θα εξειδικεύει για 4 έτη τις μεσοπρόθεσμες οικονομικές δημοσιονομικές προβλέψεις καθώς και το κόστος των νέων πολιτικών αποφάσεων. Οι Προϋπολογισμοί θα περιλαμβάνουν έναν συνδυασμό των αναθεωρημένων δημοσιονομικών προβλέψεων της τετραετίας που οφείλονται σε πολιτικές αποφάσεις και αναθεωρήσεις των παραμέτρων λ.χ. πολιτικές αποφάσεις, αλλαγές στο μακροοικονομικό περιβάλλον.

Οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις καλύπτουν ένα ευρύ φάσμα τομέων, όπως η αγορά εργασίας, η αγορά κατοικίας, η εκπαίδευση, η ενέργεια, οι μεταφορές, το επιχειρηματικό περιβάλλον, το δικαστικό σύστημα, οι υπηρεσίες και η υγειονομική περίθαλψη. Η προσέγγιση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων είναι πολύ εμπροσθοβαρής. Ήδη το 2011, η Πορτογαλία αναμένεται να εφαρμόσει μια πρώτη δέσμη των μέτρων που αποσκοπούν στην ενίσχυση της λειτουργίας της αγοράς εργασίας, περιορίζοντας τις πληρωμές αποζημιώσεων και προβαίνοντας σε ρυθμίσεις του χρόνου εργασίας που τον καθιστούν περισσότερο ευέλικτο. Η Πορτογαλία θα συνεχίσει τη δράση για την αντιμετώπιση της χαμηλής εκπαίδευσης και της πρόωρης εγκατάλειψης του σχολείου και για τη βελτίωση της ποιότητας της δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης και της επαγγελματικής εκπαίδευσης και κατάρτισης, με στόχο την αύξηση της αποτελεσματικότητας στον τομέα της εκπαίδευσης, τη βελτίωση της ποιότητας του ανθρώπινου δυναμικού και τη διευκόλυνση της αντιστοίχισης στην αγορά εργασίας. Στον τομέα της ενέργειας και σε άλλες βιομηχανίες, η Πορτογαλία θα υιοθετήσει μέτρα που θα εμβαθύνουν τις αγορές και θα προωθήσουν τον ανταγωνισμό και την ευελιξία. Για την επίτευξη των στόχων των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, τα εμπόδια του «χωρίς κόστος» θα πρέπει να παρακαμφθούν. Η Πορτογαλία θα διασφαλίσει ότι τα σχέδιά της για την ενίσχυση της ενεργειακής απόδοσης εφαρμόζονται με οικονομικά αποδοτικό τρόπο. Πρόσθετα μέτρα με σκοπό την προώθηση του ανταγωνισμού θα εφαρμοσθούν σε άλλους τομείς, όπως είναι οι στεγαστικές υπηρεσίες, το δικαστικό σύστημα και οι συνθήκες του επιχειρησιακού περιβάλλοντος.

Η ρευστότητα των τραπεζών παραμένει υπό πίεση, παρόλο που το πορτογαλικό τραπεζικό σύστημα έχει ανταπεξέλθει στην οικονομική κρίση σχετικά καλά έως τώρα. Στο τέλος του Προγράμματος, η Τράπεζα της Πορτογαλίας θα παρακολουθεί προσεκτικά την κατάσταση της ρευστότητας του τραπεζικού συστήματος και θα παρεμβαίνει, εάν χρειαστεί. Ειδικότερα, τα ομόλογα με εγγύηση δημοσίου μπορούν να εκδίδονται μέχρι του ποσού των 35 δις. ευρώ., κατά τη διάρκεια του Προγράμματος, ενώ ο τραπεζικός τομέας θα υιοθετήσει στρατηγική εξισορρόπησης, έτσι ώστε να περιορίσει τις κεφαλαιακές ανισορροπίες σε μόνιμη βάση. Επιπλέον, ο μηχανισμός υποστήριξης της τραπεζικής φερεγγυότητας θα διαθέσει πόρους ύψους 12 δις. ευρώ. ενώ, ταυτόχρονα, οι τράπεζες καλούνται να ενισχύσουν περαιτέρω τις κεφαλαιακές τους ρυθμίσεις αυξάνοντας τον δείκτη κεφαλαίου τους Tier 1 σε 10% μέχρι το τέλος του 2012.  

Το συνολικό Πρόγραμμα περιλαμβάνει κονδύλι ύψους 78 δις. ευρώ, το ποσό των 52 δις. ευρώ θα καταβληθεί από την ΕΕ (μοιρασμένο ισομερώς μεταξύ του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Χρηματοπιστωτικής Σταθεροποίησης και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας), ενώ, το ποσό που απομένει ύψους 26 δις. ευρώ θα καλυφθεί από το ΔΝΤ. Το ποσό του Προγράμματος περιλαμβάνει 12 δις. ευρώ για τις πιθανές ανάγκες ανακεφαλαιοποίησης του τραπεζικού τομέα,  λαμβάνοντας υπόψη ότι τα έσοδα από τις ιδιωτικοποιήσεις αναμένεται να μειώσουν τις χρηματοδοτικές ανάγκες κατά τη διάρκεια της περιόδου του προγράμματος κατά περίπου 5 δισ. ευρώ. Η Πορτογαλία αναμένεται να επιστρέψει στις μακροπρόθεσμες δανειακές αγορές το δεύτερο μισό του 2013. Το Πρόγραμμα προβλέπει, επίσης, τη χρηματοδότηση, ώστε να αντιμετωπιστούν απρόβλεπτες αποκλίσεις από το βασικό σενάριο χρηματοδότησης της Επιτροπής.  

ΑΙΤΗΜΑ

12. Χωρίς να επικαλούνται κάποια συγκεκριμένη διάταξη της Σύμβασης, οι προσφεύγοντες διαμαρτυρήθηκαν για τις επιπτώσεις της μείωσης των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων στην οικονομική τους κατάσταση και στις συνθήκες διαβίωσής τους.

13. Το Δικαστήριο οφείλει να αποδώσει τον νομικό χαρακτηρισμό των πραγματικών περιστατικών της υπόθεσης (βλ. Guerra κ.λπ. κατά Ιταλίας, απόφαση της 19ης Φεβρουαρίου 1998, § 44, Εκθέσεις των αποφάσεων 1998-I,  Tătar και Tătar κατά Ρουμανίας (αποφ.), αριθ. 67021/01, § 47, 5 Ιουλίου 2007, και Scoppola κατά Ιταλίας (αρ. 2) [GC], αριθμ. 10249/03, § 54, 17 Σεπτεμβρίου 2009). Στην προκειμένη περίπτωση, θεωρεί σκόπιμο να εξετάσει τις αιτιάσεις των προσφευγόντων από τη σκοπιά του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου.

ΤΟ ΔΙΚΑΙΟ

14. Σύμφωνα με το άρθρο 42 § 1 του Κανονισμού του Δικαστηρίου, το Δικαστήριο αποφασίζει να ενώσει τις προσφυγές, δεδομένων των όμοιων πραγματικών περιστατικών τους και της νομικής τους βάσης.

15. Οι προσφεύγοντες επικαλούνται, κατ' ουσίαν, το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Σύμβασης, το οποίο έχει ως εξής:

«Κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο δικαιούται σεβασμού της περιουσίας του. Ουδείς δύναται να στερηθεί της ιδιοκτησίας αυτού ειμή δια λόγους δημοσίας ωφελείας και υπό τους όρους που προβλέπονται από τον νόμο και τις γενικές αρχές του διεθνούς δικαίου.

Οι προαναφερόμενες διατάξεις δε θίγουν το δικαίωμα παντός Κράτους όπως θέση εν ισχύι νόμους ους ήθελε κρίνει αναγκαίους προς ρύθμισιν της χρήσεως αγαθών συμφώνως προς το δημόσιο συμφέρον ή εξασφάλισιν της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών ή προστίμων.»

16. [Οι προσφεύγοντες] ισχυρίστηκαν παραβίαση του δικαιώματός τους στην προστασία της ιδιοκτησίας, λόγω της μείωσης των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων για το έτος 2012, οι οποίες ανήλθαν συνολικά σε απώλειες ύψους 1.102,40 ευρώ, στην περίπτωση του πρώτου προσφεύγοντα, και ύψους 1.368,04 ευρώ, στην περίπτωση του δεύτερου προσφεύγοντα.

17. Κατ’ αρχάς, το Δικαστήριο κρίνει ότι μετά την απόφαση του Συνταγματικού Δικαστηρίου της 5^ης Ιουλίου 2012, η οποία ενέκρινε την εφαρμογή του άρθρου 25 του νόμου περί Κρατικού Προϋπολογισμού και η οποία έχει δεσμευτική ισχύ έναντι πάντων, δεν υπήρχαν άλλα αποτελεσματικά εσωτερικά ένδικα μέσα διαθέσιμα στους προσφεύγοντες με την έννοια του άρθρου 35 παρ. 1 της Σύμβασης.

18. Όλες οι αρχές που εφαρμόζονται γενικά σε υποθέσεις που αφορούν το Άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου είναι σχετικές με ζητήματα που αφορούν τις συντάξεις. Η διάταξη αυτή δεν εγγυάται το δικαίωμα να καταστεί κάποιος κάτοχος της περιουσίας. Βάσει αυτής της λογικής, δε μπορεί να ερμηνευθεί ως εξασφάλιση του δικαιώματος της σύνταξης σε ένα συγκεκριμένο ποσό (βλ.  Skorkiewicz κατά Πολωνίας (απόφ.) αριθμ. 39890/98, 1^ης Ιουνίου 1999). Το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου δεν περιορίζει την ελευθερία του Συμβαλλόμενου Κράτους να αποφασίζει εάν θα εφαρμόσει ή όχι οποιαδήποτε μορφή κοινωνικής ασφάλισης, ή να επιλέξει το είδος ή το ποσό των επιδομάτων που παρέχει εντός αυτού του πλαισίου. Εάν, ωστόσο, το Συμβαλλόμενο Κράτος έχει σε ισχύ νομοθεσία, η οποία προβλέπει την καταβολή σύνταξης ως δικαίωμα – είτε εξαρτάται υπό όρους είτε όχι σχετικά με την προηγούμενη καταβολή εισφορών – η νομοθεσία αυτή θα πρέπει να αντιμετωπισθεί σα να δημιουργεί περιουσιακό δικαίωμα, το οποίο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του Άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου για τα πρόσωπα που πληρούν τις απαιτήσεις της (βλ. Andrejeva κατά Λετονίας, αριθμ. 55707/00, § 77, με περαιτέρω αναφορές, ιδιαιτέρως Stec κατά ηνωμένου Βασιλείου (απόφ.), αριθμ. 65731/01 και 65900/01, ECHR 2005-X και Kjartan Ásmundsson κατά Ισλανδίας, αριθμ. 60669/00, § 39, ECHR 2004-IX, και Carson and Others κατά Ηνωμένου Βασιλείου, αριθμ. 42184/05, § 64, ECHR 2010). Επομένως, η μείωση ή η διακοπή της σύνταξης συνιστά επέμβαση στην περιουσία, η οποία πρέπει να δικαιολογείται (βλ. Valkov και λοιποί κατά Βουλγαρίας, αριθμ. 2033/04, 19125/04, 19475/04, 19490/04, 19495/04, 19497/04, 24729/04, 171/05 and 2041/05, § 84, 25^ης Οκτωβρίου 2011 με περαιτέρω αναφορές, ιδιαιτέρως σε Rasmussen κατά Πολωνίας, αριθμ. 38886/05, § 71, 28^ης Απριλίου 2009, και Panfile κατά Ρουμανίας (αποφ.), αριθμ. 13902/11, § 15, 20^ης Μαρτίου 2012).

19. Στην παρούσα υπόθεση, και οι δύο προσφεύγοντες είχαν νόμιμο δικαίωμα να λαμβάνουν τα επιδόματα των διακοπών και των Χριστουγέννων του 2012, τα οποία έλαβαν ως συνήθως τον Ιούλιο και τον Νοέμβριο του 2012, αν και μειωμένα σε ποσοστό 10,8% επί των συνολικών ετήσιων συνταξιοδοτικών παροχών, αναφορικά με τον πρώτο προσφεύγοντα, και σε ποσοστό 10,7%, αναφορικά με τον δεύτερο προσφεύγοντα. Κατά συνέπεια, όσον αφορά τα επιδόματα των διακοπών και των Χριστουγέννων και οι δύο προσφεύγοντες έχουν περιουσιακό δικαίωμα, το οποίο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του Άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου. 

20. Το Άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου πρωτοκόλλου ορίζει ότι κάθε επέμβαση της δημόσιας εξουσίας στην ειρηνική απόλαυση του δικαιώματος της περιουσίας θα πρέπει να είναι νόμιμη: πράγματι, η δεύτερη περίοδος της πρώτης παραγράφου του εν λόγω Άρθρου επιτρέπει τη στέρηση της ιδιοκτησίας «υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο νόμο». Επιπλέον, το κράτος δικαίου, μία από τις θεμελιώδεις αρχές μίας δημοκρατικής κοινωνίας, συνιστά έννοια που ενυπάρχει σε όλα τα άρθρα της Σύμβασης (βλ. Πρώην Βασιλιάς της Ελλάδας και λοιποί κατά Ελλάδας, αριθμ. 25701/94, § 79, ECHR 2000–XII; και Broniowski κατά Πολωνίας, αριθμ. 31443/96, § 147, ECHR 2004-V).

21. Στην περίπτωση των προσφευγόντων, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι αν και οι σχετικές εθνικές διατάξεις κηρύχθηκαν αντισυνταγματικές, με την αιτιολογία ότι η προσπάθεια που απαιτείται δεν είναι ισοδύναμη σε σχέση με αυτή των πολιτών που απασχολούνται στον ιδιωτικό τομέα, ωστόσο, η απόφαση που υιοθετήθηκε από το Συνταγματικό Δικαστήριο επιτρέπει τις περικοπές για το 2012 βάσει του Άρθρου 282 παρ. 4 του Πορτογαλικού Συντάγματος, το οποίο επιτρέπει τον περιορισμό των αποτελεσμάτων της κήρυξης της αντισυνταγματικότητας σε εξαιρετικές περιστάσεις. Ως εκ τούτου, οι περικοπές επιτράπηκαν από το Συνταγματικό Δικαστήριο, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, κατά την έννοια του Άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου.

22. Το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι η επέμβαση στην απόλαυση του δικαιώματος της περιουσίας πρέπει να επιδιώκει έναν θεμιτό σκοπό δημοσίου συμφέροντος (βλ. Broniowski, όπ.π., §§ 147-48, και Hutten–Czapska κατά Πολωνίας, αριθμ. 35014/97, §§ 163-64, ECHR 2006-VIII). Υπό αυτή την έννοια, το Κράτος έχει ευρεία διακριτική ευχέρεια, σύμφωνα με τη Σύμβαση, όταν πρόκειται για γενικά μέτρα οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής. Οι εθνικές κυβερνήσεις, δεδομένου ότι διατηρούν άμεση γνώση σχετικά με την κοινωνία και της ανάγκες της, είναι κατ’ αρχήν σε καλύτερη θέση από τον διεθνή δικαστή να εκτιμήσουν τι είναι προς το δημόσιο συμφέρον από κοινωνικής ή οικονομικής πλευράς. Το Δικαστήριο σε γενικές γραμμές σέβεται τις νομοθετικές αυτές επιλογές, εκτός από τις περιπτώσεις που οι τελευταίες «στερούνται προδήλως εύλογης αιτίας» (βλ. National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society and Yorkshire Building Society κατά Ηνωμένου Βασιλείου, 23^ης Οκτωβρίου 1997, § 80, Reports 1997-VII, και Stec και λοιποί κατά Ηνωμένου Βασιλείου, αριθμ. 65731/01 και 65900/01, § 52, ECHR 2006-VI). Το περιθώριο αυτό είναι ακόμα πιο ευρύ όταν τα ζητήματα αφορούν την αξιολόγηση των προτεραιοτήτων ως προς την κατανομή των περιορισμένων δημόσιων πόρων (βλ. Pentiacova και λοιποί κατά Μολδαβίας (απόφ.), αριθμ. 14462/03, 4^ης Ιανουαρίου 2005, Huc κατά Ρουμανίας και Γερμανίας (απόφ.), αριθμ. 7269/05, § 64, 1^ης Δεκεμβρίου 2009, και Κουφάκη και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδας (απόφ.), αριθμ. 57665/12 και 57657/12, § 31, 7^ης Μαΐου 2013).

23. Ωστόσο, η διακριτική ευχέρεια που απολαμβάνουν τα κράτη σε αυτούς τους συγκεκριμένους τομείς δεν είναι απεριόριστη. Το Δικαστήριο πρέπει να πεισθεί ότι έχει τηρηθεί η δίκαιη ισορροπία μεταξύ των αναγκών του γενικού δημοσίου συμφέροντος και των απαιτήσεων της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ατόμου. Ειδικότερα, το Δικαστήριο πρέπει να εξετάσει εάν λόγω της κρατικής επέμβασης ο θιγόμενος υπέστη δυσανάλογη και υπερβολική επιβάρυνση (βλ. Hutten–Czapska, όπ.π., § 167; Κουφάκη και ΑΔΕΔΥ, όπ.π, § 42).

24. Κατά τον έλεγχο της αναλογικότητας των μέτρων που λήφθηκαν από το κράτος, σχετικά με τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα, σημαντικό ζήτημα είναι το κατά πόσο το δικαίωμα του προσφεύγοντος να αποκομίζει οφέλη από τον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης, σε σχέση με το συγκεκριμένο θέμα, έχει παραβιασθεί με τρόπο που να οδηγεί σε απομείωση της ουσίας του δικαιώματός του. Η φύση της παροχής που περιορίσθηκε – ειδικότερα, αν προέρχονταν από ένα ειδικό προνομιακό συνταξιοδοτικό σύστημα διαθέσιμο μόνο σε συγκεκριμένες κατηγορίες προσώπων – είναι δυνατό να ληφθεί υπόψη. Η εκτίμηση μπορεί να ποικίλλει αναλόγως των ιδιαίτερων συνθηκών της υπόθεσης και την προσωπική κατάσταση του προσφεύγοντος. Η πλήρης στέρηση των δικαιωμάτων που οδηγεί στην απώλεια των μέσων διαβίωσης, αποτελεί κατ’ αρχήν παραβίαση του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, ενώ, αντίθετα, η επιβολή μίας εύλογης και ανάλογης μείωσης όχι (βλ. Janković κατά Κροατίας, αριθμ. 43440/98, ECHR 2000-X; Schwengel κατά Γερμανίας, αριθμ. 52442/99, 2^ης Μαρτίου 2000; Lakićević και λοιποί κατά Σερβίας, αριθμ. 27458/06, 37205/06, 37207/06 και 33604/07, §§ 62-63, 13^ης Δεκεμβρίου 2011; Αποστολάκης κατά Ελλάδας, αριθμ. 39574/07, §§ 41-42, 22^ης Οκτωβρίου 2009; Kjartan Ásmundsson, όπ.π., § 45; Valkov και λοιποί, όπ.π., § 97; Maggio και λοιποί κατά Ιταλίας, αριθμ. 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 και 56001/08, § 63, 31^ης Μαίου 2011, και Frimu and λοιποί κατά Ρουμανίας, αριθμ. 45312/11, §§ 42-48, 7^ης Φεβρουαρίου 2012). Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, οι μειώσεις αποτελούσαν γενικά μέτρα, τα οποία είχαν ως στόχο να αναιρέσουν ειδικά προνόμια ή να ενώσουν ειδικά συνταξιοδοτικά καθεστώτα σε ένα γενικό.

25. Εν προκειμένω, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι οι περικοπές των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων, που προβλέφθηκαν με τον νόμο του Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012, αποσκοπούσαν στη μείωση των δημοσίων εξόδων και αποτελούσαν μέρος ενός ευρύτερου προγράμματος σχεδιασμένου από τις εθνικές αρχές και τους ομολόγους της ΕΕ και του ΔΝΤ, ώστε να επιτρέψει στην Πορτογαλία να εξασφαλίσει την αναγκαία βραχυπρόθεσμη ρευστότητα του κρατικού προϋπολογισμού της, με την προοπτική να επιτύχει μεσοπρόθεσμη οικονομική ανάκαμψη (βλ. παρ. 4 και 11 ανωτ.). Μόνο το γεγονός ότι ένα πρόγραμμα τέτοιου μεγέθους έπρεπε να τεθεί σε εφαρμογή δείχνει ότι η οικονομική κρίση, η οποία ήταν ασφυκτική για την πορτογαλική οικονομία, κατά τον κρίσιμο χρόνο, και είχε επιπτώσεις στην ισορροπία του κρατικού προϋπολογισμού, ήταν εξαιρετικής φύσης, όπως το Συνταγματικό Δικαστήριο πράγματι αναγνώρισε στην απόφασή του της 5^ης Ιουλίου 2012.

26. Όπως έπραξε πρόσφατα στην όμοια περίπτωση της Ελλάδας, σχετικά με τα μέτρα λιτότητας που υιοθετήθηκαν (βλ. Κουφάκη και ΑΔΕΔΥ, όπ.π., σκ. 41), το Δικαστήριο κρίνει ότι οι περικοπές των επιδομάτων κοινωνικής ασφάλισης που προβλέφθηκαν με τον νόμο του Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012 ήταν σαφώς προς την κατεύθυνση του δημοσίου συμφέροντος, κατά την έννοια του Άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου. Όπως στην Ελλάδα, αυτά τα μέτρα υιοθετήθηκαν ενόψει μίας ακραίας οικονομικής κατάστασης, αλλά σε αντίθεση με την Ελλάδα, τα μέτρα αυτά είναι παροδικά.

27. Το Δικαστήριο πρέπει τώρα να εκτιμήσει κατά πόσο τηρήθηκε η δίκαιη ισορροπία μεταξύ των αναγκών του γενικού δημοσίου συμφέροντος και της υποχρέωσης της προστασίας των θεμελιωδών ατομικών δικαιωμάτων των προσφευγόντων.

28. Από αυτή την άποψη, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι, ενώ, μειώθηκαν τα επιδόματα του 13^ου και 14^ου συνταξιοδοτικού μήνα των προσφευγόντων κατά 1.102,40 ευρώ και 1.368,04 ευρώ αντίστοιχα (10,8% και 10,7% των προηγούμενων συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων τους, βλ. παρ. 7 ανωτ.), το άρθρο 25 του νόμου του Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012 άφησε αμετάβλητο το ύψος της βασικής τους σύνταξης, την οποία συνέχισαν να λαμβάνουν για τους δώδεκα μήνες του 2012. Επιπροσθέτως, οι περικοπές αυτές έχουν ισχύ μόνο για την περίοδο των τριών ετών (2012-2014). Επομένως, η επέμβαση του νόμου του Κρατικού Προϋπολογισμού του 2012 στην ειρηνική απόλαυση του δικαιώματος της περιουσίας των προσφευγόντων ήταν περιορισμένη τόσο χρονικά όσο και ποσοτικά (λιγότερο από το 11% των συνολικών τους επιδομάτων κοινωνικής ασφάλισης). Υπό αυτές τις συνθήκες, η μείωση του κρατικού ελλείμματος από πλευράς δημοσίων εξόδων, μέσω της περικοπής μισθών και συντάξεων που καταβάλλονται στον δημόσιο τομέα, δεν ήταν δυσανάλογη, αν και δεν λήφθηκαν ισοδύναμα μέτρα στον ιδιωτικό τομέα (βλ. Κουφάκη και ΑΔΕΔΥ, όπ.π., §§ 43-47). Επιπλέον, από τη στιγμή που ο νομοθέτης παρέμεινε εντός των ορίων της διακριτικής του ευχέρειας και τα προηγούμενα μέτρα που αφορούσαν «τη μείωση των αμοιβών» που περιέχονταν στον νόμο του Κρατικού Προϋπολογισμού του 2011 αποδείχθηκαν ανεπαρκή, δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο να αποφασίσει εάν θα μπορούσαν να είχαν σχεδιασθεί καλύτερα εναλλακτικά μέτρα, ώστε να μειωθεί το έλλειμμα του Κρατικού Προϋπολογισμού (βλ. Κουφάκη και ΑΔΕΔΥ, όπ.π., § 48).

29. Υπό το πρίσμα της εξαιρετικής οικονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης που αντιμετωπίζει η Πορτογαλία, κατά τον κρίσιμο χρόνο, και δεδομένης της περιορισμένης έκτασης και των προσωρινών αποτελεσμάτων της μείωσης των επιδομάτων των διακοπών και των Χριστουγέννων, το Δικαστήριο κρίνει ότι οι προσφεύγοντες δε φέρουν υπερβολικό και δυσανάλογο βάρος.

30. Ως εκ τούτου, η προσφυγή είναι προδήλως αβάσιμη και πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη, σύμφωνα με το Άρθρο 35 παρ. 3 (α) και 4 της Σύμβασης.  

Για τους λόγους αυτούς

Το Δικαστήριο ομόφωνα

Αποφασίζει να ενώσει τις προσφυγές,

Κηρύσσει τις προσφυγές απαράδεκτες. 

Stanley Naismith                                                                        Guido Raimondi 

Γραμματέας                                                                                     Πρόεδρος

Μετάφραση:

Χριστοφορίδου Μ. Στυλιανή, δικηγόρος

Σχόλιο:

Χριστοφορίδου Μ. Στυλιανή, δικηγόρος

Στην απόφαση της 8^ης Οκτωβρίου 2013, το ΕΔΔΑ ασχολήθηκε με το ζήτημα της περικοπής των συντάξεων του δημοσίου τομέα της Πορτογαλίας. Η υπόθεση τέθηκε υπόψη του Δικαστηρίου μετά την έκδοση της απόφασης της 5^ης Ιουλίου 2012 του Συνταγματικού Δικαστηρίου της Πορτογαλίας. Υπενθυμίζεται ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο κήρυξε αντισυνταγματική τη διάταξη που επέβαλε την περικοπή των συντάξεων, ωστόσο, περιόρισε τις συνέπειες της κήρυξης αυτής, επιτρέποντας την εφαρμογή της για το έτος 2012. Στη συνέχεια, το ΕΔΔΑ έκρινε ότι λόγω της περιορισμένης έκτασης και χρονικής διάρκειας των προβλεπόμενων μέτρων και δεδομένης της οικονομικής συγκυρίας, η απόλαυση του δικαιώματος της περιουσίας των προσφευγόντων δεν παραβιάζεται (σκ. 29).

Στην εν λόγω απόφαση, το Δικαστήριο επανέλαβε την πάγια νομολογία του: Οι εθνικές κυβερνήσεις είναι σε θέση να γνωρίζουν καλύτερα τις πραγματικές συνθήκες που επικρατούν στο εσωτερικό και γι’ αυτόν τον λόγο, το Δικαστήριο δεν επεμβαίνει στις πολιτικές τους αποφάσεις, εκτός από τις περιπτώσεις που κρίνει ότι έχουν ξεπερασθεί τα ακραία όρια της ευρείας διακριτικής ευχέρειας που απολαμβάνουν (σκ. 22).

Σε σύγκριση με την απόφαση της 7^ης Μαΐου 2013 (Κουφάκη και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδας), στην οποία ασχολήθηκε ομοίως με το ζήτημα της περικοπής των μισθών και των συντάξεων του δημοσίου τομέα της Ελλάδας, το σκεπτικό του στην παρούσα απόφαση φαίνεται να είναι ιδιαιτέρως λακωνικό και χωρίς αναφορές στον παράγοντα της διακινδύνευσης της ύπαρξης. Ίσως το γεγονός ότι οι προσφεύγοντες δεν επικαλέστηκαν παραβίαση συγκεκριμένης διάταξης (σκ. 12) να συνετέλεσε σε αυτό.

Σε κάθε περίπτωση, θα ήταν δυνατό να λεχθεί ότι, όταν πρόκειται για υποθέσεις που σχετίζονται με οικονομικο-πολιτικά ζητήματα, το ΕΔΔΑ παραχωρεί προτεραιότητα όχι μόνο στον νομοθέτη, αλλά και στα εθνικά δικαστήρια, δηλαδή στα Ανώτατα Ακυρωτικά, επικυρώνοντας συνήθως τις αποφάσεις τους. Τούτο προκύπτει και από την επιχειρηματολογία που υιοθετεί το Δικαστήριο, η οποία στηρίζεται στην προηγούμενη προσέγγιση του εθνικού Ανώτατου Ακυρωτικού (βλ. και Κουφάκη και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδας, (απόφ.) σκ. 36 και 44). Στην παρούσα απόφαση, το Δικαστήριο έδωσε έμφαση στο στοιχείο της προσωρινότητας και της περιορισμένης έκτασης των μέτρων (σκ. 28 και 29), δικαιολογητικές βάσεις, οι οποίες προβλήθηκαν και στο σκεπτικό της απόφασης του Συνταγματικού Δικαστηρίου της Πορτογαλίας.

Τέλος, αυτό που αξίζει να παρατηρηθεί είναι ότι η εξαντλητική παράθεση των οικονομικοτεχνικών εκθέσεων, που σχετίζονται με την παρούσα οικονομική συγκυρία, προκαλεί την αίσθηση της άνισης αντιμετώπισης μεταξύ των δαπανών του κράτους και των αναγκών των πολιτών. Ίσως, τελικά, προκειμένου να έρθει στο προσκήνιο ο ανθρώπινος παράγοντας, να πρέπει να περιβληθεί και αυτός τον τύπο των οικονομικοτεχνικών μελετών.