Στο άρθρο 38 του ν. 4640/2019 ορίζονται τα εξής:

«1. Από την 1η Νοεμβρίου του 2019 οι οργανικές θέσεις: α) των Προέδρων Εφετών αυξάνονται κατά ογδόντα έξι (86) και ο συνολικός τους αριθμός ορίζεται σε διακόσιους έναν (201), β) των Εφετών μειώνονται κατά ογδόντα έξι (86) και ο συνολικός τους αριθμός ορίζεται σε τριακόσιους εβδομήντα τέσσερις (374). 2. Για την πλήρωση των ογδόντα έξι (86) θέσεων των Προέδρων Εφετών που προβλέπονται στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, το Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο Πολιτικής και Ποινικής Δικαιοσύνης μπορεί να συνεδριάσει έως τις 31.1.2020. 3. …».

1. Καταρχάς, μια σημειολογικού χαρακτήρα γλωσσική παρατήρηση. Ο νόμος αυξομειώνει τον αριθμό οργανικών θέσεων. Δεν αυξομειώνει φυσικά τον αριθμό των προσώπων που κατέχουν τις θέσεις. Αυτό δεν θα μπορούσε να το κάνει ο νόμος.

Ο νόμος αυξάνει τις οργανικές θέσεις των προέδρων εφετών κατά ογδόντα έξι (θέσεις). Ήταν εκατόν δεκαπέντε, επομένως ο συνολικός αριθμός τους (των θέσεων) ανέρχεται πλέον σε διακόσιες μία. Παραδόξως, η διάταξη αναφέρει ότι «ο συνολικός τους αριθμός ορίζεται σε διακόσιους έναν» (στο αρσενικό γένος). Δεν λέει «διακόσιες μία», οπότε θα ήταν σαφές ότι αναφέρεται σε οργανικές θέσεις. Λέει «διακόσιους έναν», σαν να αναφέρεται σε προέδρους κι όχι σε οργανικές θέσεις προέδρων.

Ομοίως για τους εφέτες. Ο νόμος μειώνει τις οργανικές θέσεις τους κατά ογδόντα έξι, από τετρακόσιες εξήντα που ήταν. Αλλά η διάταξη αναφέρει ότι «ο συνολικός αριθμός τους ορίζεται σε τριακόσιους εβδομήντα τέσσερις». Όχι «τριακόσιες εβδομήντα τέσσερις» (θέσεις).

Φυσικά ο νόμος δεν είναι δυνατόν να ορίσει τον αριθμό των υπηρετούντων εφετών και προέδρων εφετών. Μόνο τις οργανικές θέσεις τους μπορεί να ορίσει.

Lapsus calami του νομοθέτη; Προχειρότητα; Πιθανώς.

2. Δεύτερη παρατήρηση. Υπάρχει μια εντυπωσιακή απόκλιση μεταξύ της διάταξης του άρθρου 38 και της αιτιολογικής της έκθεσης. Το τί λέει η διάταξη παρατίθεται στην αρχή αυτού του σημειώματος. Ιδού τί λέει η αιτιολογική έκθεση:

«Αύξηση οργανικών θέσεων Προέδρων Εφετών κατά εξήντα έξι (66), δεκατρείς (13) και επτά (7) υπηρετούντων στα Εφετεία Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιώς αντίστοιχα, όσοι και οι προεδρεύοντες εφέτες αποκλειστικής απασχόλησης στο Μονομελές Εφετείο Κακουργημάτων, Τριμελές Εφετείο Πλημμελημάτων και Τριμελές Εφετείο Κακουργημάτων, με ταυτόχρονη ισόποση μείωση των εφετών» (σελ. 4 της τροπολογίας 94/6/26.11.2019).

Ας αφήσουμε κατά μέρος αυτό το, έως και παρεξηγήσιμο, «ισόποση μείωση των εφετών». Ας δεχθούμε ότι εννοεί «ισόποση μείωση των οργανικών θέσεων εφετών». Μια πρώτη απορία που δημιουργείται είναι τί ακριβώς νοείται ως αύξηση «οργανικών θέσεων υπηρετούντων». «Οργανικές θέσεις» και «υπηρετούντες» είναι δύο όροι που δεν συνδέονται, καθώς αναφέρονται σε διαφορετικές έννοιες. Οργανικές θέσεις είναι η αφηρημένη πρόβλεψη των προς πλήρωση θέσεων σε μιαν υπηρεσία, έναν κλάδο ή έναν φορέα. Υπηρετούντες είναι τα συγκεκριμένα κάθε φορά φυσικά πρόσωπα που κατέχουν τις προβλεπόμενες οργανικές θέσεις μετά την πλήρωσή τους. Οι οργανικές θέσεις (σε αντίθεση με τις προσωποπαγείς) υπάρχουν ανεξαρτήτως των προσώπων που υπηρετούν σ’ αυτές, των υπηρετούντων. Θα υπάρχουν και μετά απ’ αυτούς, αν παραιτηθούν ή εκλείψουν. Υπάρχουν και χωρίς αυτούς, ως κενές οργανικές θέσεις, πριν την πλήρωσή τους. Τί νόημα έχει εν προκειμένω η αναφορά της αιτιολογικής έκθεσης σε υπηρετούντες; Θα άλλαζε οτιδήποτε στο νόημα της φράσης, αν απαλειφόταν η λέξη «υπηρετούντων»; «Αύξηση οργανικών θέσεων Προέδρων Εφετών κατά εξήντα έξι (66), δεκατρείς (13) και επτά (7) υπηρετούντων στα Εφετεία Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιώς αντίστοιχα [κλπ.]». Απολύτως τίποτε. Αντιθέτως, η φράση γίνεται σαφέστερη έτσι.

Βεβαίως, το πρόβλημα της απόκλισης μεταξύ διάταξης και αιτιολογικής έκθεσης παραμένει. Η διάταξη λέει ότι αυξάνονται κατά ογδόντα έξι οι θέσεις των προέδρων εφετών (και αντιστοίχως μειώνονται οι θέσεις των εφετών). Η αιτιολογική έκθεση λέει ότι αυξάνονται κατά εξήντα έξι, δεκατρείς και επτά οι θέσεις των προέδρων εφετών στα Εφετεία Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιά (και αντιστοίχως μειώνονται οι θέσεις των εφετών). Δεν είναι το ίδιο. Η διάταξη, εφόσον δεν ορίζει διαφορετικά, αναφέρεται στα εφετεία της χώρας γενικά. Η αιτιολογική έκθεση αναφέρεται σε τρία συγκεκριμένα εφετεία. Η διάταξη αναφέρει έναν αριθμό μόνον: ογδόντα έξι. Οι αριθμοί εξήντα έξι, δεκατρείς και επτά δεν υπάρχουν πουθενά στη διάταξη.

Παρακάτω η αιτιολογική έκθεση συμπληρώνει τα εξής:

«Με την ως άνω ρύθμιση προκαλείται η ενίσχυση των ποινικών Τμημάτων των προεδρευόντων των Εφετείων Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιώς καθόσον αυτά θα αποτελούνται πλέον αποκλειστικά και μόνον από Προέδρους Εφετών οι οποίοι θα προεδρεύουν αποκλειστικά στα Πενταμελή, Τριμελή και Μονομελή Εφετεία Κακουργημάτων. … Ο αριθμός των νέων θέσεων προσδιορίζεται σε ογδόντα έξι (86) δεδομένου ότι ο αριθμός των προεδρευόντων εφετών στα Εφετεία Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιώς είναι εξήντα έξι (66), δεκατρείς (13) και επτά (7) αντίστοιχα. …» (ό.π., σελ. 4).

Ας αφήσουμε πάλι κατά μέρος τη γλωσσική καλλιέπεια της διατύπωσης, όπως το σολοικισμό «προκαλείται η ενίσχυση» αντί του απλού «ενισχύονται». Παρότι η διατύπωση θέτει και ουσιαστικά ζητήματα. Όπως η χρήση του ορολογικά ανύπαρκτου νεολογισμού «των ποινικών Τμημάτων των προεδρευόντων». Αυτό που, εν πάση περιπτώσει, φαίνεται να λέει η αιτιολογική έκθεση είναι ότι οι οργανικές θέσεις προέδρων εφετών αυξάνονται κατά ογδόντα έξι, διότι τόσοι είναι αθροιστικά οι υπηρετούντες στα Εφετεία Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιά εφέτες που προεδρεύουν σε ποινικά τμήματα. Συνδέει δηλαδή την αύξηση των οργανικών θέσεων προέδρων με την πραγματική διαπίστωση ότι ορισμένος αριθμός ποινικών τμημάτων στα τρία αυτά εφετεία προεδρεύονται από εφέτες. Σκοπός του νόμου, φαίνεται να μας λέει η αιτιολογική έκθεση, είναι να συσταθούν τόσες νέες θέσεις προέδρων στα τρία εφετεία, ώστε να μπορούν εφεξής όλα τα ποινικά τμήματά τους να προεδρεύονται από πρόεδρο και να μη χρειάζεται πλέον να προεδρεύονται από εφέτη.

Η βούληση του νομοθέτη όπως αποτυπώνεται στην αιτιολογική έκθεση απαρτίζεται από τρία σκέλη. Πρώτον, οι οργανικές θέσεις προέδρων εφετών αυξάνονται κατά ογδόντα έξι, με ισάριθμη μείωση των θέσεων εφετών. Αυτός είναι ο πρώτος κανόνας (αυξομείωση των θέσεων). Δεύτερον, οι οργανικές θέσεις που αυξομειώνονται κατανέμονται ως εξής: εξήντα έξι στο Εφετείο Αθηνών, δεκατρείς στο Εφετείο Θεσσαλονίκης και επτά στο Εφετείο Πειραιά. Αυτός είναι ο δεύτερος κανόνας (κατανομή των θέσεων). Τρίτον, με την αυξομείωση των οργανικών θέσεων συνιστώνται τόσες νέες θέσεις προέδρων εφετών όσοι και οι υπηρετούντες στα τρία εφετεία εφέτες που προεδρεύουν σε ποινικό τμήμα, προκειμένου να μπορούν εφεξής στα τμήματα αυτά να προεδρεύουν πρόεδροι εφετών. Αυτός είναι ο σκοπός των δύο κανόνων.

Ωστόσο, η βούληση του νομοθέτη όπως αποτυπώνεται στη διάταξη του νόμου περιορίζεται στο πρώτο από τα παραπάνω. Το άρθρο 38 του ν. 4640/2019 λέει ότι αυξάνονται κατά ογδόντα έξι οι οργανικές θέσεις των προέδρων εφετών και μειώνονται κατά ογδόντα έξι οι οργανικές θέσεις των εφετών. Θέτει έναν κανόνα για την αυξομείωση θέσεων. Τίποτε περισσότερο. Η διάταξη δεν λέει τίποτε για την κατανομή των αυξομειούμενων θέσεων σε συγκεκριμένα εφετεία. Επίσης, δεν μνημονεύει πουθενά τη λέξη «υπηρετούντες» ούτε παρέχει κάποιαν άλλην ένδειξη για τη σύνδεση της αυξομείωσης των θέσεων με συγκεκριμένες ανάγκες σε συγκεκριμένα εφετεία.

Βεβαίως, ο σκοπός της διάταξης θα μπορούσε πράγματι να συναχθεί (και) από την αιτιολογική της έκθεση. Όμως ο δεύτερος κανόνας (η κατανομή των αυξομειούμενων θέσεων σε συγκεκριμένα εφετεία) δεν μπορεί να συναχθεί από μόνη την αιτιολογική έκθεση, χωρίς να προκύπτει από την ίδια τη διάταξη. Διότι, ενώ ο σκοπός μπορεί πράγματι να προκύψει από το συνδυασμό του γράμματος μιας διάταξης με την αιτιολογική της έκθεση, ένας κανόνας δικαίου μόνον από την ίδια τη διάταξη μπορεί να αντληθεί και από πουθενά αλλού. Δεν υπάρχει κανόνας δικαίου (πλην βεβαίως των εθιμικών) που να μην προκύπτει από ορισμένη διάταξη, δηλαδή από το γράμμα, το κείμενο του νόμου, παρά μόνον από εξωτερικά στοιχεία του. Και, όπως είπαμε, η διάταξη του άρθρου 38 του ν. 4640/2019 έναν μόνο κανόνα θέτει, την αυξομείωση των θέσεων. Δεν θέτει κανένα κανόνα κατανομής των θέσεων αυτών.

Για την πληρότητα της πραγμάτευσης πρέπει να σημειωθεί και κάτι ακόμα. Η απόκλιση μεταξύ διάταξης και αιτιολογικής έκθεσης δεν οφείλεται σε μεταβολή της προταθείσας διάταξης κατά την κοινοβουλευτική διαδικασία. Η διάταξη του άρθρου 38 ψηφίστηκε και αποτέλεσε περιεχόμενο του νόμου με την ίδια ακριβώς διατύπωση που είχε όταν κατατέθηκε ως τροπολογία. Δεν έχει αλλάξει ούτε κόμμα.

Το ερώτημα επομένως που ανακύπτει είναι το εξής: Ποια είναι η κανονιστική σημασία της απόκλισης μεταξύ διάταξης και αιτιολογικής έκθεσης;

3. Πριν απαντήσω στο ερώτημα, ας μου επιτραπεί πρώτα ένα κριτικό σχόλιο σε σχέση με τις δύο προηγούμενες παρατηρήσεις.

Το σχόλιο θα είναι οξύ. Όμως έχουμε αυξημένες απαιτήσεις από το Υπουργείο Δικαιοσύνης όταν νομοθετεί. Και πολύ περισσότερο, όταν νομοθετεί για τη Δικαιοσύνη. Γι’ αυτόν ακριβώς το λόγο το Υπουργείο Δικαιοσύνης έχει το προνόμιο, μόνον αυτό απ’ όλα τα υπουργεία της Κυβέρνησης, να αποτελεί υπηρεσία στην οποία μπορεί να αποσπαστεί δικαστικός λειτουργός. (Όπως προβλέπει το άρθρο 51 παρ. 6 του Κώδικα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών –παρεμπιπτόντως, μια διάταξη που οριακά μόνον είναι συμβατή με την απαγόρευση ανάθεσης διοικητικών καθηκόντων σε δικαστικούς λειτουργούς κατά το άρθρο 89 παρ. 3 του Συντάγματος).

Το σχόλιο είναι το εξής: Έτσι όπως διατυπώνονται, το άρθρο 38 του ν. 4640/2019 και η αιτιολογική του έκθεση συνιστούν μνημείο νομικής κακοτεχνίας. Δίνουν την εντύπωση πως ο συντάκτης τους αδιαφορεί ακόμη και για στοιχειώδεις κανόνες της νομοθέτησης, όπως είναι η αρμονία μεταξύ διάταξης και αιτιολογικής της έκθεσης. Και ενδεχομένως πως έχει ελλιπή κατανόηση ακόμη και στοιχειωδών θεσμών του ρυθμιζόμενου αντικειμένου, όπως ο θεσμός της οργανικής θέσης. Η σκέψη πως ο συντάκτης των κειμένων αυτών είναι, κατά πάσα πιθανότητα, νομικός προκαλεί απογοήτευση. Η σκέψη πως θα μπορούσε να είναι δικαστικός λειτουργός προκαλεί απελπισία.

Μία παρατήρηση για να προλάβω τον προφανή αντίλογο: Η χρονική πίεση υπό την οποίαν ασκείται το νομοθετικό έργο δεν αποτελεί δικαιολογία. Η τροπολογία 94/6/26.11.2019 στην οποία περιέχεται η διάταξη κατατέθηκε Τρίτη 26 Νοεμβρίου στις 12 το μεσημέρι. Το νομοσχέδιο ψηφίστηκε αργά το απόγευμα της Πέμπτης. Ο χρόνος που μεσολάβησε ήταν περισσότερο από δύο εικοσιτετράωρα. Ο χρόνος αυτός, και μιλάω από πείρα, είναι υπερεπαρκής για τα δεδομένα του νομοθετικού έργου. Ο συντάκτης της τροπολογίας είχε κάθε περιθώριο να την αναδιατυπώσει, προκειμένου να προστατεύσει τον εαυτό του και, κυρίως, τον επισπεύδοντα Υπουργό Δικαιοσύνης που την υπογράφει.

4. Μετά τη δυσάρεστη παρέκβαση επανέρχομαι στο ερώτημα: Ποια είναι η κανονιστική σημασία της απόκλισης μεταξύ διάταξης και αιτιολογικής έκθεσης;

Οι κανόνες δικαίου περιέχονται στις διατάξεις των νόμων και αντλούνται απ’ αυτές. Η διάγνωση του περιεχομένου ορισμένης διάταξης νόμου, δηλαδή η άντληση απ’ αυτήν του κανόνα δικαίου, αποτελεί αντικείμενο και σκοπό της ερμηνείας του δικαίου. Η ερμηνεία συντελείται με τις γνωστές ερμηνευτικές μεθόδους του δικαίου (γραμματική, λογικο-συστηματική, ιστορική, τελολογική κλπ. ερμηνεία). Στο πλαίσιο αυτό, ο ερμηνευτής αξιοποιεί διάφορα ερμηνευτικά δεδομένα, ένα μεταξύ των οποίων είναι και η αιτιολογική έκθεση του νόμου. Η αιτιολογική έκθεση αποσαφηνίζει ή διευκρινίζει το περιεχόμενο της ερμηνευόμενης διάταξης (δηλαδή τον κανόνα δικαίου που περιέχεται σ’ αυτήν) και, μαζί με τα πρακτικά των συζητήσεων στη Βουλή, αποτελεί την κυριότερη πηγή της ιστορικής ερμηνείας του δικαίου, καθώς αποτυπώνει τη βούληση του ιστορικού νομοθέτη.

Όμως, αφετηρία και κατάληξη του ερμηνευτικού διαβήματος είναι πάντοτε το γράμμα της διάταξης. Σε περίπτωση που ο νομοθέτης εκφράστηκε με διαφορετικό τρόπο στη διάταξη απ’ ό,τι στην αιτιολογική της έκθεση, η τελευταία δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη για την ερμηνεία της διάταξης. Ο ερμηνευτής δεν είναι δυνατόν να υποθέτει ότι η πραγματική βούληση του ιστορικού νομοθέτη αποτυπώθηκε στην αιτιολογική έκθεση που συντάχθηκε απ’ αυτόν, αλλά όχι στην ίδια τη διάταξη, που επίσης συντάχθηκε απ’ αυτόν! Το ακριβώς αντίθετο. Σε περίπτωση που υπάρχει απόκλιση μεταξύ του γράμματος της διάταξης και της αιτιολογικής της έκθεσης, ο ερμηνευτής δεν έχει άλλην επιλογή παρά να παραβλέψει την τελευταία. Η Βουλή μόνο διατάξεις ψηφίζει. Δεν ψηφίζει τις αιτιολογικές εκθέσεις τους, οι οποίες παραμένουν εσωτερικά έγγραφα της κοινοβουλευτικής διαδικασίας. Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μόνο το ψηφισμένο νομοσχέδιο εκδίδει, όχι και την αιτιολογική του. Στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως μόνον ο νόμος δημοσιεύεται, όχι και η αιτιολογική του. Υπάρχει επομένως ένα ισχυρό επιχείρημα από τη δημοκρατική αρχή υπέρ της αγνόησης της αιτιολογικής έκθεσης σε περίπτωση που αποκλίνει σε σχέση με τη διάταξη του νόμου.

Ενόψει αυτών, συνάγονται οι εξής έννομες συνέπειες:

(α) Με τη διάταξη του άρθρου 38 του ν. 4640/2019 τίθεται ο κανόνας σύστασης οργανικών θέσεων προέδρων εφετών και κατάργησης οργανικών θέσεων εφετών. Δεν τίθεται κανόνας κατανομής των συνιστώμενων και καταργούμενων θέσεων. Επομένως, η διάταξη του άρθρου 38 δεν τροποποιεί ούτε ρητά ούτε σιωπηρά (αφού δεν θέτει αντίθετο σχετικό κανόνα) τον πάγιο κανόνα για την κατανομή θέσεων δικαστικών λειτουργών. Ο κανόνας αυτός περιέχεται στο άρθρο 3 του Κώδικα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών –το οποίο, σημειωτέον, δεν περιλαμβάνεται στον πίνακα τροποποιούμενων και καταργούμενων διατάξεων που συνόδευε την τροπολογία (ό.π., σελ. 18-24).

Η διάταξη του άρθρου 3 του Κώδικα ορίζει ότι η κατανομή των οργανικών θέσεων των δικαστικών λειτουργών στα δικαστήρια γίνεται ανάλογα με τον αριθμό των υποθέσεων και τη δικαστηριακή τους κίνηση, με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται κάθε δύο χρόνια κατά μήνα Ιούνιο ή εκτάκτως σε περίπτωση αύξησης των θέσεων, ύστερα από γνώμη του προέδρου του Αρείου Πάγου, που λαμβάνει υπόψη τις αιτιολογημένες προτάσεις των δικαστικών λειτουργών που διευθύνουν τα εφετεία.

Η πάγια ρύθμιση του άρθρου 3 του Κώδικα, εφόσον δεν τροποποιείται από τη διάταξη του άρθρου 38 του ν. 4640/2019, παραμένει εφαρμοστέα για την κατανομή των θέσεων που συνιστώνται και καταργούνται με τη νεότερη αυτή διάταξη. Αυτό σημαίνει ότι για την κατανομή των ογδόντα έξι θέσεων προέδρων εφετών που συνιστώνται και των ισάριθμων θέσεων εφετών που καταργούνται θα πρέπει να εκδοθεί προεδρικό διάταγμα, με πρόταση του Υπουργού Δικαιοσύνης και ύστερα από γνώμη του Προέδρου του Αρείου Πάγου που δίνεται μετά από αιτιολογημένη πρόταση των δικαστικών λειτουργών που διευθύνουν τα εφετεία.

(β) Η αιτιολογική έκθεση επί του άρθρου 38, όπου γίνεται σαφής αναφορά στην κατανομή συγκεκριμένων θέσεων σε τρία εφετεία της χώρας, δεν στερείται παντελώς κανονιστικής σημασίας. Όμως, ελλείψει οποιασδήποτε σχετικής αναφοράς στο θετικό δίκαιο, δηλαδή στο κείμενο του νόμου, το περισσότερο που μπορεί να συνεπάγεται η αναφορά της αιτιολογικής έκθεσης είναι μια έντονη υπόδειξη προς τα όργανα της διοίκησης (Υπουργό Δικαιοσύνης και Πρόεδρο της Δημοκρατίας), ώστε το περιεχόμενο του προεδρικού διατάγματος που θα εκδοθεί να λαμβάνει υπόψη το σκεπτικό που αναπτύσσεται στην αιτιολογική έκθεση.

Ωστόσο, ενόψει της αρχής της δικαστικής ανεξαρτησίας (άρθρο 87 παρ. 1 του Συντάγματος), τέτοια υπόδειξη δεν νοείται προς τα όργανα διοίκησης της Δικαιοσύνης (διευθύνοντες τα εφετεία και Πρόεδρος του Αρείου Πάγου). Επομένως, εφόσον δεν προβλέπεται στο θετικό δίκαιο, δηλαδή στη διάταξη του άρθρου 38 του ν. 4640/2019, ούτε οι διευθύνοντες τα εφετεία στην πρότασή τους ούτε ο Πρόεδρος του Αρείου Πάγου στη γνώμη του δεσμεύονται από το σκεπτικό που αναπτύσσεται στην αιτιολογική έκθεση του νόμου. «Οι δικαστές κατά την άσκηση των καθηκόντων τους υπόκεινται μόνο στο Σύνταγμα και τους νόμους», λέει το άρθρο 87 παρ. 2 του Συντάγματος. Δεν υπόκεινται στις αιτιολογικές εκθέσεις των νόμων, αν όσα αναφέρονται σ’ αυτές δεν έχουν ενσωματωθεί στο κανονιστικό περιεχόμενο κάποιας διάταξης, δηλαδή δεν έχουν καταστεί θετικό δίκαιο. Κι αυτό ισχύει, ενόψει της αρχής της δικαστικής ανεξαρτησίας, κατά την άσκηση από τους δικαστές όχι μόνο δικαιοδοτικών καθηκόντων, αλλά και καθηκόντων διοίκησης της Δικαιοσύνης.

(γ) Μέχρι την έκδοση του προεδρικού διατάγματος του άρθρου 3 του Κώδικα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών, θα υπάρχει η εξής αταξία: Στα εφετεία της χώρας θα υπηρετεί αριθμός εφετών μεγαλύτερος από τον αριθμό των οργανικών θέσεων εφετών, οι οποίες με το άρθρο 38 του ν. 4640/2019 μειώθηκαν αναδρομικά από 1^ης Νοεμβρίου 2019 σε τριακόσιες εβδομήντα τέσσερις (από τετρακόσιες εξήντα). Δεδομένου, ωστόσο, ότι μέχρι την έκδοση του διατάγματος δεν θα έχουν εξατομικευτεί οι καταργούμενες θέσεις, κανείς από τους υπηρετούντες εφέτες δεν θα μπορεί να θεωρηθεί ότι υπηρετεί σε μη νομοθετημένη (καταργημένη) θέση. Κάτι, άλλωστε, που, ενόψει της αρχής της ισοβιότητας των δικαστικών λειτουργών (άρθρο 88 παρ. 1 του Συντάγματος), δεν θα είχε οποιαδήποτε πρακτική συνέπεια. Κατά συνέπεια, η αναδρομικότητα που προσδίδεται στο άρθρο 38 του ν. 4640/2019 είναι άνευ σημασίας και δεν παράγει οποιαδήποτε έννομη συνέπεια. Η εφαρμογή της διάταξης θα ολοκληρωθεί, οπότε και θα παράξει τις πλήρεις έννομες συνέπειές της, από και δια της έκδοσης του προεδρικού διατάγματος κατανομής των συνιστώμενων και καταργούμενων θέσεων.

(δ) Τέλος, και συναφώς προς τα προηγούμενα, πρέπει να γίνουν δύο παρατηρήσεις όσον αφορά τη διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 38, που ορίζει ότι για την πλήρωση των συνιστώμενων θέσεων το Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο μπορεί να συνεδριάσει έως τις 31.1.2020. Πρώτον, η διάταξη αυτή είναι αυτονόητο ότι δεν μπορεί να εφαρμοστεί πριν από την έκδοση του προεδρικού διατάγματος κατανομής των συνιστώμενων θέσεων. Επομένως, στην καλύτερη περίπτωση μπορεί να εκληφθεί απλώς ως έντονη υπόδειξη προς τα όργανα της διοίκησης (αν και όχι, όπως είπαμε, προς τα όργανα διοίκησης της Δικαιοσύνης) να έχουν ολοκληρώσει τη διαδικασία έκδοσης του διατάγματος κατανομής των θέσεων σε χρόνο που θα επιτρέψει στο Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο να συνεδριάσει πριν τις 31.1.2020 –κάτι, πάντως, που δεν φαίνεται ρεαλιστικά εφικτό.

Δεύτερον, σε κάθε περίπτωση, η διάταξη της παρ. 2 θέτει έναν επιτρεπτικό κανόνα, παρέχει απλώς μια δυνατότητα στο δικαστικό συμβούλιο, το οποίο «μπορεί να συνεδριάσει έως τις 31.1.2020». Δεν ιδρύει την υποχρέωση του συμβουλίου να συνεδριάσει μέχρι την ημερομηνία αυτή (δεν θέτει επιτακτικό κανόνα) ούτε, πολύ περισσότερο, θεσπίζει απαγόρευση συνεδρίασης μετά την πάροδό της (δεν θέτει απαγορευτικό κανόνα). Κατά συνέπεια, η διάταξη της παρ. 2 δεν τροποποιεί τους πάγιους κανόνες που διέπουν τη λειτουργία του Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου για την πλήρωση θέσεων δικαστικών λειτουργών (π.χ. άρθρο 49 παρ. 2 του Κώδικα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών). Αυτοί παραμένουν πλήρως εφαρμοστέοι, αλλά απλώς συμπληρώνονται με έναν νέο επιτρεπτικό κανόνα, που παρέχει στο συμβούλιο τη δυνατότητα να συνεδριάσει, ειδικά για την εφαρμογή του άρθρου 38 του ν. 4640/2019, σε συντομότερο χρόνο απ’ όσο προβλέπουν οι πάγιοι κανόνες.

Θα παρατηρήσει κάποιος ότι οι δύο τελευταίες σκέψεις (υπό γ΄ και δ΄) συνεπάγονται πως ρυθμίσεις του άρθρου 38 (όλη η παράγραφος 2 και η ρήτρα αναδρομικότητας της παραγράφου 1) καθίστανται άνευ πρακτικής σημασίας. Αυτό όμως οφείλεται στη νομοτεχνικά και ουσιαστικά προβλήματα και ελλείμματα στη διατύπωση του νόμου που επισημάνθηκαν παραπάνω.

5. Ένα τελευταίο ερώτημα που ανακύπτει είναι το εξής: Μήπως τίθεται οποιοδήποτε ζήτημα αντισυνταγματικότητας της διάταξης;

Προκαταρκτικά οφείλω να διευκρινίσω τη θέση αρχής υπό την οποίαν εξετάζω κάθε αντίστοιχο ερώτημα: Ο νομοθέτης (πρέπει να) έχει ευρύτατη διαπλαστική εξουσία για τη ρύθμιση κάθε πεδίου της κοινωνικής συμβίωσης. Όλοι οι νόμοι έχουν καταρχήν το τεκμήριο της συνταγματικότητας, με άλλα λόγια πρέπει να εκκινούμε από την καλοπροαίρετη παραδοχή πως ο νομοθέτης δεν είναι δυνατόν να θέλησε να νομοθετήσει αντισυνταγματικά. Μια διάταξη μόνο τότε πρέπει να κρίνεται αντισυνταγματική, όταν η αντισυνταγματικότητά της είναι πρόδηλη, όταν δηλαδή το περιεχόμενό της, ο κανόνας δικαίου που αντλούμε απ’ αυτήν, έρχεται σε ευθεία αντίθεση προς κανόνα δικαίου ή δικαιική αρχή που αντλούμε από συγκεκριμένη διάταξη του Συντάγματος.

Όπως προαναφέρθηκε, οι δικαστές υπόκεινται στο Σύνταγμα και τους νόμους (άρθρο 87 παρ. 2 του Συντάγματος). Υπόκεινται βεβαίως και στους νόμους που ρυθμίζουν την οργάνωση της Δικαιοσύνης. Η Δικαιοσύνη δεν έχει αυτονομία. (Μόνον η Βουλή έχει αυτονομία στο πολίτευμά μας). Δεν εξαιρείται από τη ρυθμιστική εμβέλεια του νόμου και τη διαπλαστική εξουσία του νομοθέτη. Ο νομοθέτης έχει, καταρχήν, την εξουσία να οργανώσει το σύστημα απονομής δικαιοσύνης (βλ. και άρθρο 93 παρ. 1 του Συντάγματος: «Τα δικαστήρια … οργανώνονται με ειδικούς νόμους»). Στο πλαίσιο αυτό, έχει και την ειδικότερη εξουσία να ορίσει τον αριθμό των οργανικών θέσεων των δικαστικών λειτουργών (βλ. και άρθρο 3 παρ. 1 του Κώδικα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών: «Ο αριθμός των οργανικών θέσεων των δικαστικών λειτουργών … ορίζεται με νόμο»), όπως βεβαίως και να μεταβάλει, να αυξήσει ή να μειώσει, τον αριθμό αυτόν.

Η εξουσία του νομοθέτη να ορίζει και να μεταβάλλει τον αριθμό των οργανικών θέσεων των δικαστικών λειτουργών είναι καταρχήν ανέλεγκτη. Διότι η εκάστοτε επιλογή του νομοθέτη δεν εξαρτάται αποκλειστικά από κριτήρια, όπως η εύρυθμη λειτουργία της Δικαιοσύνης, τα οποία βρίσκονται εντός του κύκλου αρμοδιοτήτων της ίδιας της Δικαιοσύνης, αλλά και από άλλα, όπως οι δημοσιονομικές δυνατότητες της πολιτείας, που βρίσκονται εκτός του πεδίου ελέγχου της. Ακραίο όριο, ωστόσο, στη διαπλαστική εξουσία του νομοθέτη τίθεται από το Σύνταγμα σε εκείνες τις επιλογές του νομοθέτη οι οποίες, είτε ευθέως είτε, συνηθέστερα, εμμέσως και κατ’ αποτέλεσμα, θέτουν σε κίνδυνο τη συνταγματική αρχή της δικαστικής ανεξαρτησίας. Ο κίνδυνος αυτός είναι αυξημένος στην περίπτωση που επιχειρείται μείζων οργανωτική αναδιάρθρωση της Δικαιοσύνης, υπό το πρόσχημα της οποίας ενδέχεται να υποκρύπτεται πρόθεση παρέμβασης της πολιτικής εξουσίας στη δικαστική. Προκειμένου ν’ αποτραπεί ο κίνδυνος αυτός, μείζονος σημασίας μεταβολές στην οργάνωση της Δικαιοσύνης οφείλουν να νομοθετούνται μόνον αφού προηγούμενως εκφέρει επ’ αυτών γνώμη η ίδια η Δικαιοσύνη δια των οργάνων διοίκησής της. Αυτή είναι μια διαδικαστική εγγύηση που μπορούμε βασίμως να θεωρήσουμε πως απορρέει από την αρχή της δικαστικής ανεξαρτησίας (άρθρο 87 παρ. 1 του Συντάγματος).

Ενόψει αυτών, πρέπει να αξιολογηθούν δύο κυρίως δεδομένα.

Το πρώτο δεδομένο είναι ότι με το άρθρο 38 του ν. 4640/2019 αναμφισβήτητα επέρχεται μείζων μεταβολή στην οργάνωση της Δικαιοσύνης. Πολλά θα μπορούσε να επικαλεστεί κάποιος για να τεκμηριώσει την κρίση αυτή. Και πολλά πράγματι ακούστηκαν στο δημόσιο λόγο που προκάλεσαν η κατάθεση της τροπολογίας και στη συνέχεια η ψήφιση της διάταξης. Εδώ αρκεί να αναφερθεί ένα μόνο στοιχείο, που καθιστά, νομίζω, αυταπόδεικτο τον ισχυρισμό ότι το άρθρο 38 επιφέρει μείζονα μεταβολή στην οργάνωση της Δικαιοσύνης. Πριν τη θέσπιση της διάταξης, η αναλογία εφετών προς προέδρους εφετών στα εφετεία της χώρας ήταν 460/115, δηλαδή ακριβώς πέντε εφέτες για κάθε πρόεδρο. Μετά τη θέσπισή της, η αναλογία καθίσταται 374/201, δηλαδή περίπου 1,8 εφέτες για κάθε πρόεδρο. Αυτό συνιστά μια προφανή μείζονα μεταλλαγή στη λειτουργία των εφετείων της χώρας. Κάπως σχηματικά, θα μπορούσαμε να πούμε πως μετατρέπονται από δικαστήρια, κατά κύριο λόγο, εφετών σε δικαστήρια εξίσου εφετών όσο και προέδρων.

Το δεύτερο δεδομένο είναι ότι, λίγους μόλις μήνες πριν, ο νομοθέτης έκρινε ότι η, επικείμενη τότε, θέση σε ισχύ του νέου Ποινικού Κώδικα και του νέου Κώδικα Ποινικής Δικονομίας (νόμοι 4619 και 4620/2019) πρόκειται να επιφέρει σημαντική επιβάρυνση στο δικαστικό έργο, για την οποίαν απαιτείται αύξηση των οργανικών θέσεων δικαστικών λειτουργών. Έτσι, με το δεύτερο άρθρο της πράξης νομοθετικού περιεχόμενου της 27^ης Ιουνίου 2019 (ΦΕΚ Α΄ 106) συστάθηκαν συνολικά εβδομήντα πέντε νέες οργανικές θέσεις δικαστικών λειτουργών όλων των βαθμών στα δικαστήρια της ουσίας. Ότι η αύξηση των θέσεων συνδέεται με την εισαγωγή των νέων κωδίκων προκύπτει τόσο από τον τίτλο του άρθρου («Ρυθμίσεις για την εύρυθμη εφαρμογή του Ποινικού Κώδικα και του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας») όσο και από την εισηγητική έκθεση που συνόδευε το σχέδιο της πράξης νομοθετικού περιεχομένου κατά την υποβολή του στον Προέδρο της Δημοκρατίας.

Το γεγονός ότι η πράξη νομοθετικού περιεχομένου δεν κυρώθηκε νομοθετικά κατά το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος και επομένως έπαψε εφεξής να ισχύει, δεν αναιρεί το νομοθετικό δεδομένο ότι, πάντως, νομοθετήθηκε η αύξηση των θέσεων. Πολύ περισσότερο, δεν αναιρεί το θεσμικό δεδομένο ότι οι εβδομήντα πέντε νέες θέσεις υπήρξαν υφιστάμενες επί δίμηνο, δηλαδή από τις 27 Ιουνίου 2019, οπότε δημοσιεύθηκε και τέθηκε σε ισχύ η πράξη νομοθετικού περιεχομένου, μέχρι τις 26 Αυγούστου 2019, οπότε παρήλθε η συνταγματική προθεσμία των σαράντα ημερών από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο και έπαψε η ισχύς της πράξης. Με την παράλειψη κύρωσης της πράξης νομοθετικού περιεχομένου και, ακολούθως, τη θέσπιση του άρθρου 38 του ν. 4640/2019 επήλθε επίσης μείζων μεταβολή στην οργάνωση της Δικαιοσύνης, δεδομένου ότι κατ’ ουσίαν και κατ’ αποτέλεσμα καταργήθηκαν εβδομήντα πέντε συσταθείσες οργανικές θέσεις και, αντ’ αυτών, νομοθετήθηκε μηδενική αύξηση οργανικών θέσεων με απλή εσωτερική μετακίνηση ογδόντα έξι θέσεων από το βαθμό του εφέτη στο βαθμό του προέδρου εφετών.

Συμπερασματικά, με το άρθρο 38 του ν. 4640/2019 επέρχεται μείζων μεταβολή στην οργάνωση της Δικαιοσύνης, δεδομένου ότι ο λόγος του αριθμού των εφετών προς αυτό των προέδρων εφετών μετατρέπεται από 5 σε 1,8 περίπου. Η μεταβολή αυτή έρχεται να επισωρευθεί σε μιαν εξίσου μείζονα μεταβολή στην οργάνωση της Δικαιοσύνης, δεδομένου ότι αντί για τις εβδομήντα πέντε νέες θέσεις δικαστικών λειτουργών που είχαν συσταθεί με την πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 27^ης Ιουνίου 2019 επέρχεται μηδενική αύξηση οργανικών θέσεων με απλή εσωτερική μετακίνηση θέσεων από το βαθμό του εφέτη σ’ αυτό του προέδρου εφετών. Αυτές οι μείζονος σημασίας μεταβολές επήλθαν χωρίς να έχει προηγουμένως εκφέρει γνώμη η Δικαιοσύνη, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι δεν υποκρύπτεται πρόθεση παρέμβασης της πολιτικής εξουσίας στη δικαστική.

Για το λόγο αυτόν, η διάταξη του άρθρου 38 του ν. 4640/2019 αντίκειται στη συνταγματική αρχή της δικαστικής ανεξαρτησίας.

4 Δεκεμβρίου 2019

Όταν ο κ. Μεταξάς  μου ανακοίνωσε ότι θα μιλήσουμε και φέτος  για το θέμα της σημερινής εκδήλωσης, η πρώτη μου αντίδραση ήταν σκεπτικιστική. Αναρωτήθηκα ποιος ήταν ο λόγος  να ξανασυζητήσουμε για ένα ζήτημα για το οποίο είχαμε μιλήσει και πέρυσι.  Φοβήθηκα ότι θα υπήρχε ο κίνδυνος να ξαναπούμε τα ίδια.

Ωστόσο πάντα υπάρχει λόγος να μιλάμε για το κράτος δικαίου, το οποίο δεν είναι ποτέ, ούτε άπαξ δια παντός ούτε πλήρως κατακτημένο. Και πάντα υπάρχουν εξελίξεις στον χώρο αυτό, που συχνά είναι και οπισθοδρομήσεις.

Τι θα πει Ευρώπη ως κοινότητα δικαίου. Είναι ένα σλόγκαν γενικό και αφηρημένο; Ένα ευχολόγιο;

Στο Προοίμιο της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, στη μορφή που έλαβε με τη Συνθήκη της Λισσαβόνας, τα κράτη-μέλη αναγνωρίζουν ότι αφενός εμπνέονται «από την πολιτιστική, τη θρησκευτική και την ανθρωπιστική κληρονομιά της Ευρώπης, από την οποία αναπτύχθηκαν οι παγκόσμιες αξίες των απαράβατων και αναφαίρετων δικαιωμάτων του ανθρώπου, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας και του κράτους δικαίου» και ότι αφετέρου επισφραγίζουν την προσήλωσή τους «στις αρχές της ελευθερίας, της δημοκρατίας και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, των θεμελιωδών ελευθεριών, καθώς και του κράτους δικαίου». Περαιτέρω, στο άρθρο 2 της Συνθήκης ορίζεται ότι η Ένωση βασίζεται μεταξύ άλλων στις αρχές του Κράτους Δικαίου. Σπάνια προβληματιζόμαστε βαθύτερα τι σημαίνουν αυτές οι τόσο πολυχρησιμοποιημένες  φράσεις, όταν με περισσή ευκολία και αμάθεια κατακεραυνώνουμε την ΕΕ. Κάτι που είναι πολύ εύκολο και πολύ του συρμού.

Ξεχνάμε ότι με την ευρωπαϊκή οικοδόμηση για πρώτη φορά στην παγκόσμια ιστορία διάφορες ανεξάρτητες και κυρίαρχες χώρες (πολλές από τις οποίες είχαν μάλιστα πολεμήσει μεταξύ τους με φανατισμό επί αιώνες)  αποφάσισαν να συνασπισθούν και να προχωρήσουν σε μια διαδικασία ενοποίησης στηριζόμενες όχι στην βίαια επίλυση των διαφορών τους, ούτε με την γυμνή επιβολή του ισχυροτέρου, αλλά στην βάση των αρχών  της ισοτιμίας του αλληλοσεβασμού, του διαλόγου.   Κυρίως στην βάση κάποιων  προκαθορισμένων  δικαιικών και διαδικαστικών  αρχών με διαδικασίες οιονεί συνταγματικής λογικής με εγγυήσεις δικαστικής επίλυσης.  Μια κοινότητα που εγγυάται με αποτελεσματικότητα τις ατομικές ελευθερίες, τις δικαιοκρατικές εγγυήσεις της διάκρισης των εξουσιών, του σεβασμού των μειοψηφιών, της ελευθερίας έκφρασης και του πλουραλισμού. Για πρώτη  φορά στην παγκόσμια ιστορία ένα υπερκρατικό μόρφωμα προβλέπει δικαστική προστασία δική του από τις ίδιες αυτού πράξεις. Συνελήφθη ως ιδέα και ιδρύθηκε εκ γενετής  ως δικαιοκρατικός θεσμός. Πολλά από αυτά φαίνονται ως αυτονόητα και ανεπαρκή. Αν αυτό συμβαίνει οφείλεται στο ότι αυτοί που έχουν αυτή την οπτική των πραγμάτων δεν έχουν την απαιτούμενη γνώση της ανθρώπινης ιστορίας και εκλαμβάνουν τα τελευταία 60-70 χρόνια ως το πλήρη ορίζοντα. Σαν να ήταν απλές αυτές οι κατακτήσεις και σιγά το πράγμα. Ωστόσο η Ιστορία της ανθρωπότητας, ορώμενη σε βάθος χρόνου, διδάσκει για το ανθρώπινο είδος άλλα πολύ πιο σκοτεινά πράγματα. Είναι κατανοητή η ανυπομονησία ειδικά των νεότερων, οι οποίοι όσο ζουν δεν θυμούνται τίποτε άλλο έξω από την ευρωπαϊκή ενοποίηση.  Οι αυταπάτες παντοδυναμίας που χαρακτηρίζουν τις νέες ηλικίες,  ή πιο προχωρημένες ηλικίες που δεν έχουν όμως ωριμάσει πνευματικά και συναισθηματικά και ενισχύονται από τον ψηφιακό κόσμο τον κόσμο της εικονικότητας  και της εγωκεντρικής προσέγγισης  και της μανιχαϊστικής απλούστευσης δεν βοηθούν στην απόδοση  της δέουσας ιστορικής δικαιοσύνης.  Απλώς συντηρούν συχνά στείρες γκρίνιες.

Το ερώτημα που τίθεται λοιπόν είναι αν πέρα από τα κείμενα η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει δικαιώσει τον χαρακτήρα της ως κοινότητας δικαίου. Πέρα από την τόσο αυτονόητη και κοινότοπη επιφύλαξη ότι η τελειότητα είναι μακριά από τα ανθρώπινα, ότι όλα επιδέχονται βελτίωση και ότι οι εφησυχασμοί και οι αυτοδοξολογίες μάλλον βλάπτουν παρά ωφελούν, η απάντηση είναι, κατά την γνώμη μου ανεπιφύλακτα ναι.  Για την δημοκρατική νομιμοποίηση των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης πολλά μπορούν να λεχθούν.

Σε ό,τι όμως αφορά την εγγυητική των αρχών του κράτους δικαίου λειτουργία της Ένωσης για την αιτιολόγηση της πιο πάνω  καταφατικής  απάντησης  αρκεί να  αναφέρει  δύο παραδείγματα για να πείσω και δεν χρειάζεται να επεκταθώ στα πολλά άλλα, που επίσης υπάρχουν, για να είμαι πειστικός. Θα αναφερθώ στις  δύο πρόσφατες φετινές αποφάσεις του ΔΕΕ πολωνικού ενδιαφέροντος (τις οποίες ανέφεραν οι προλαλήσαντες) δηλ τις αποφάσεις της 24ης Ιουνίου 2019  στην υπόθεση Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Πολωνίας και της πιο πρόσφατης από 5 Νοεμβρίου 2019 με τους αυτούς διαδίκους. Με τις αποφάσεις αυτές κρίθηκε, μεταξύ άλλων,   ότι η Πολωνία προβλέποντας την εφαρμογή του μέτρου περί μειώσεως του ορίου της ηλικίας συνταξιοδοτήσεως των δικαστών του Sąd Najwyższy (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Πολωνία) και των τακτικών δικαστηρίων στην περίπτωση των εν ενεργεία δικαστών που έχουν διορισθεί στα εν λόγω δικαστήρια στο παρελθόν αφενός, και παρέχοντας στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας τη διακριτική ευχέρεια να παρατείνει την ενεργό δικαστική υπηρεσία των δικαστών του δικαστηρίου αυτού πέραν του νέου ορίου ηλικίας συνταξιοδοτήσεως, αφετέρου, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 19, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ[1] [2]

Τι λέει η τελευταία αυτή διάταξη; Λέει ότι «…Τα κράτη μέλη προβλέπουν τα ένδικα βοηθήματα και μέσα που είναι αναγκαία για να διασφαλίζεται η πραγματική δικαστική προστασία στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης.»

Και πως συνέδεσε το ΔΕΕ δύο πράγματα κατ’ αρχήν και φαινομενικά ασύνδετα μεταξύ τους; Δηλ την διάταξη περί της  εκδίκασης των ενωσιακού ενδιαφέροντος υποθέσεων από εθνικά δικαστήρια με την διαπίστωση ότι η  μείωση του ορίου αποχώρησης των ήδη υπηρετούντων δικαστικών λειτουργών  παραβιάζει  την διάταξη αυτή. Είναι μια σειρά επαγωγικών σκέψεων που δείχνει πόσο σημαντική είναι για την ενωσιακή δικαιοταξία η εγγύηση της δικαστικής ανεξαρτησίας στα κράτη μέλη.

Χοντρικά παρουσιαζόμενες οι σκέψεις αυτές (αφού η πλήρης παράθεσή τους θα προϋπέθετε συστηματική παρουσίασή τους) είναι οι ακόλουθες: Η ΕΕ αποτελείται υποχρεωτικά από δημοκρατικά και δικαιοκρατούμενα κράτη- μέλη και είναι και η ίδια δικαιοκρατούμενος οργανισμός. Βασικό στοιχείο μιας δικαιοκρατούμενης έννομης τάξης είναι η ανεξαρτησία των δικαστών που δικαιοδοτούν. Βασικό στοιχείο της δικαστικής ανεξαρτησίας είναι να μην παύουν οι άλλες εξουσίες της Πολιτείας εν ενεργεία δικαστές στην διάρκεια της θητείας τους, επειδή έχουν βγάλει αποφάσεις, που δεν τους άρεσαν, για να βάλουν στην θέση τους νέους (προφανώς αρεστούς, πειθήνιους καθότι ευγνώμονες για τον διορισμό τους αυτό), που θα δικαιοδοτήσουν κατά τα προσδοκώμενα. Εφόσον τα δικαστήρια των επιμέρους χωρών δικάζουν τις ενωσιακού δικαίου διαφορές είναι δηλ οι βασικοί δικαστές των διαφορών αυτών, πρόωρη λήξη της θητείας δικαστών των δικαστηρίων αυτών προσβάλλει την δικαστική ανεξαρτησία των δικαστών που δικάζουν τις διαφορές που εδράζονται στο ενωσιακό δίκαιο.

Σας καλώ να σκεφτούμε που θα βρίσκονταν η Πολωνία χωρίς τις δύο αυτές (τουλάχιστον αυτές) αποφάσεις. Χωρίς το ΔΕΕ και χωρίς την ΕΕ. Που θα βρίσκονταν οι πολωνοί δικαστές, η πολωνική κοινωνία των πολιτών μπροστά στην αυθαιρεσία και τις εκτροπές από το κράτος δικαίου της πολωνικής νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας. Πιστεύει κανείς στα σοβαρά, ότι θα είχαν άλλη επιλογή από το να υποταχθούν στις αυθαιρεσίες των ισχυρών της ημέρας; Πολλοί, εμπνεόμενοι από μια παρωχημένη αντίληψη εθνικής ανεξαρτησίας και κυριαρχίας βεστφαλιανού τύπου (μεταξύ αυτών και η πολωνική κυβέρνηση) λένε ότι το ΔΕΕ εξέδωσε μια ακτιβιστική απόφαση, πίσω από την οποία κρύβονται πολιτικές σκοπιμότητες καθώς και ότι ποτέ δεν θα έκρινε έτσι, αν είχε να κρίνει μια υπόθεση γερμανικού ενδιαφέροντος. Τα επιχειρήματα αυτά είναι ανάξια απαντήσεως κατά την γνώμη μου. Αν ο μη γένοιτο είχε συμβεί στην Ελλάδα κάτι παρόμοιο με αυτό που συνέβη στην Πολωνία, εγώ θα έλεγα δόξα τω Θεώ που οι δικαστές του Λουξεμβούργου επεμβαίνουν στα εν Ελλάδι συμβαίνοντα.

Ωστόσο η κατοχύρωση του κράτους δικαίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση δεν μπορεί να περιορίζεται μόνο στο ενωσιακό επίπεδο. Ούτε μπορεί να τα προλάβει όλα και να τα διορθώσει όλα το ΔΕΕ ή η Επιτροπή ή το Συμβούλιο. Πρέπει να κατοχυρώνονται και σε εθνικό επίπεδο. Οι ελλείψεις και η υπόσκαψη του κράτους δικαίου και σε μια μόνη χώρα βάζει σε κίνδυνο το σύνολο  του ευρωπαϊκού  σκάφους.

Ας δούμε λίγο τι συνέβη τον τελευταίο χρόνο σε διάφορες επιμέρους χώρες.

Στο επίπεδο δικαιοκρατικών αντιβάρων στην αυθαιρεσία της εξουσίας οι Άγγλοι δικαστές  έδωσαν δείγματα εγρήγορσης και αντανακλαστικών απέναντι στις προσπάθειες της κυβέρνησης του Boris Johnson να φιμώσει την Βουλή των Κοινοτήτων έτσι ώστε να μην μπορεί να του βάλει φρένο στα σχέδια του για ένα Brexit χωρίς συμφωνία. Τόσο το Σκωτσέζικο Ανώτατο Δικαστήριο, όσο και, θα έλεγα κυρίως, το Ανώτατο Δικαστήριο του Ηνωμένου Βασιλείου (το Supreme Court) υπό την προεδρία της βαρώνης Brenda Marjorie Hale εξέδωσε στις 24 του παρελθόντος Σεπτεμβρίου μια πολύ τολμηρή για δικαστήρια (τουλάχιστον της Ηπειρωτικής Ευρώπης) απόφαση στην υπόθεση Miller κατά Πρωθυπουργού. Είχε ζητηθεί να διαπιστωθεί η ακυρότητα της επί  πολύ μακρό χρονικό διάστημα πέραν του συνήθους αναστολής των εργασιών του Κοινοβουλίου με πρόσχημα την προετοιμασία του λόγου του θρόνου από την βασίλισσα. Το δικαστήριο ξεπέρασε τα ζητήματα του παραδεκτού. Πρώτον αν η υπόθεση ήταν κυβερνητική (άλλως πολιτικής υφής διαφορά) ή αν ήταν justiciable (διαφορά περί το Δίκαιο αρμόδια για την επίλυση της οποίας είναι η δικαστική εξουσία). Αφού δέχτηκε ότι ίσχυε η δεύτερη περίπτωση με βάση ένα δικαστικό προηγούμενο του 1611, έκρινε ότι οι αρχές της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας ειδικά βρετανικού τύπου, όπως προκύπτουν από κοινοβουλευτικό έθιμο επιβάλλουν την κυριαρχία του Κοινοβουλίου και την ευθύνη λογοδοσίας της κυβέρνησης σε αυτό. Δεν είναι λοιπόν νοητό όταν επίκειται η λήψη αποφάσεων τόσο σημαντικών και στρατηγικών  για το μέλλον της χώρας, όπως συνέβαινε στην υπό εξέταση περίπτωση με την ανάγκη πριν φτάσει  καταληκτική ημερομηνία για την έξοδο της χώρας από την ΕΕ  (31.10.2019 ) να ληφθεί μια απόφαση για συμφωνία με την ΕΕ, όπως είχε αποφασίσει το Κοινοβούλιο σε προηγούμενες συνεδριάσεις του να αναστέλλεται η λειτουργία του. Να αναστέλλεται χωρίς να υπάρχει κανένας αποχρών λόγος. Πράγματι η αιτιολογία την οποία πρόβαλε ο πρωθυπουργός Boris Johnson ότι χρειάζονταν αυτή η αναστολή λειτουργίας  για την προετοιμασία της εκφώνησης του λόγου του θρόνου, που παραδοσιακά   χρειάζονταν μια εβδομάδα, ήταν εξόφθαλμα καταχρηστική. Δεν εξέτασε το Δικαστήριο ποια ήταν τα παραγωγικά της βουλήσεως του πρωθυπουργού αίτια και αν  εκφράστηκε με ειλικρίνεια ως προς αυτά στην βασίλισσα  όταν της ζήτησε να αναστείλει την λειτουργία της Βουλής των Κοινοτήτων(όπως είχε κάνει λίγες μέρες πριν το σκωτσέζικο Ανώτατο Δικαστήριο). Κρίνοντας μάλιστα ότι ήταν αντικειμενικά αναιτιολόγητη (άλλως καταχρηστικά αιτιολογημένη) η απόφαση αυτή, δεν περιορίστηκε στην διαπίστωση ότι δεν  ήταν σύννομη η αναστολή των εργασιών του Κοινοβουλίου, αλλά διακήρυξε ότι ουδέποτε έλαβε αυτή χώρα νομοτύπως και ότι τύποις το Κοινοβούλιο δεν είχε ποτέ κλείσει και μπορούσε χωρίς την μεσολάβηση καμίας άλλης πράξεως να συνέλθει για να συνεχίσει τις εργασίες του. Απόφαση πρακτική χωρίς πολλές δικονομικές δεσμεύσεις συνηθισμένη στο common law, σε αντίθεση με τον μεγαλύτερο φορμαλισμό και την δέσμευση από κανονιστικά κείμενα που ισχύει στο ηπειρωτικό δίκαιο. Οποιοδήποτε ηπειρωτικό δικαστήριο θα είχε κρίνει ότι μια τέτοια διαφορά θα ήγετο ενώπιόν του απαραδέκτως ως κυβερνητική διαφορά. Χωρίς να ισχυρίζομαι ότι το common law είναι γενικώς καλύτερο από το ηπειρωτικό δίκαιο (κάθε χώρα έχει το δίκαιο που ταιριάζει στην ιστορία και παράδοσή της- και οι αρετές του ενός συστήματος μπορεί να είναι οι αδυναμίες του άλλου). Δεν μπορώ όμως να μην διαπιστώσω ότι με την απόφαση του αυτή το βρετανικό Supreme Court ακόμη και αν κατά την δική μας αντίληψη προχώρησε σε μια μορφή κυβέρνησης δικαστών κοίταξε την ουσία και παρέκαμψε τον τύπο. Διαπιστώνοντας ότι ένα από τα θεμέλια του βρετανικού πολιτεύματος η κυριαρχία της Βουλής των Κοινοτήτων επιχειρείται να υποσκαφθεί, επενέβη και ανέκοψε αποτελεσματικά την αυταρχική εκτροπή που είχε αρχίσει να εγκαινιάζει ο Boris Johnson.

Η τήρηση όμως των  αρχών του Κράτους Δικαίου δεν μπορεί να στηρίζεται μόνο σε ισχυρούς θεσμούς, παρολονότι αυτοί είναι πολύ σημαντικοί και ουσιώδεις. Δεν είναι μόνο ότι δεν έχουν όλες οι χώρες της ΕΕ τέτοιους ισχυρούς θεσμούς. Σημασία έχει τις αξίες αυτές να τις ασπάζονται οι λαοί των χωρών και η πολιτικές τους τάξεις.

Δυστυχώς βλέπουμε ότι τα τελευταία δέκα χρόνια περίπου οι αξίες της Ε.Ε και του Κράτους Δικαίου (ισότητα, αλληλεγγύη, αντίβαρα εξουσίας, ανθρωπιστικές αξίες) υφίστανται μια αύξουσα επίθεση από διάφορα λαϊκιστικά κόμματα  που φέρνουν πίσω μια ατζέντα πολιτική, που όλοι πιστεύαμε ότι είχε ξεχαστεί μετά τον Β Παγκόσμιο Πόλεμο. Ξενοφοβία, εθνικιστική αναδίπλωση, επίθεση στους ανεξάρτητους θεσμούς, αντιευρωπαϊσμός, αντισημιτισμός, επάνοδος χωρίς αιδώ ρατσιστικών στερεοτύπων. Ο λόγος αυτός απευθυνόμενος σε φοβισμένα ακροατήρια που αισθάνονται ότι περιθωριοποιούνται στην χώρα τους από τις μεταναστευτικές ροές, ότι δεν μπορούν να έχουν εξασφαλισμένη εργασία και μέλλον σε ένα πλανήτη με όλο και πιο ανοικτά σύνορα, διότι τα προσόντα τους δεν είναι προσαρμοσμένα στις νέες συνθήκες, με λίγα λόγια κοινωνικά στρώματα τα οποία φοβούνται τις συνεχείς αλλαγές και ένα δικό τους déclassement (μια κοινωνική έκπτωση) τείνουν όλο και πιο πολύ ευήκοον ους σε τέτοια λαϊκιστικά κηρύγματα και ψηφίζουν όλο και περισσότερο αντίστοιχα κόμματα, με τελευταία ανησυχητικά παραδείγματα το AFD  στις τοπικές  εκλογές στα ανατολικογερμανικά κρατίδια το Vox στην Ισπανία, η οποία μέχρι πρόσφατα έμοιαζε αμόλυντη από το μικρόβιο αυτό. Και δεν είναι  πλέον μόνοι τους οι συνήθεις ύποπτοι όπως η Ουγγαρία η οποία επιτίθεται και αυτή, όπως η Πολωνία σε όλους τους ανεξάρτητους θεσμούς (τυποκτόνοι νόμοι, κλείσμο ανεξάρτητου Πανεπιστημίου, δυσχέρανση του έργου των μη κυβερνητικών οργανώσεων, τρομοκράτηση των ανεξαρτήτων φωνών, άρνηση υποδοχής μεταναστών με βάση τα ποσοστά που έχει καθορίσει η Ευρωπαϊκή Ένωση, κάλυψη σκανδάλων διαφθοράς των ημετέρων). Η Ουγγαρία, η οποία έχει αρχίσει εσχάτως να αμφισβητείται αν αποτελεί καν μια φιλελεύθερη δημοκρατία δυτικού τύπου, και να μοιάζει όλο και πιο πολύ με την Τουρκία του Ερντογκάν ή με την Ρωσία του Πούτιν. Δεν είναι επίσης μόνο  η Πολωνία, η οποία ποινικοποίησε εσχάτως οποιοδήποτε ισχυρισμό ότι Πολωνοί συμμετείχαν σε εγκληματικές πράξεις κατά των Εβραίων, στο πλευρό των Γερμανών κατά την διάρκεια του Β Παγκοσμίου Πολέμου. Είναι και η Σλοβακία και η Τσεχία οι οποίες υποστηρίζοντας την χριστιανική τους ταυτότητα, η οποία πρέπει να μείνει αμόλυντη από το Ισλάμ αρνούνται να εφαρμόσουν αποφάσεις των  Ενωσιακών οργάνων που προέβλεψαν με βάση την ενωσιακή αλληλεγγύη να δεχτούν στο έδαφός τους πρόσφυγες ή μετανάστες οι οποίοι μπορεί μετά από σχετικές διαδικασίες να αποδεικνύονταν ότι είναι και αυτοί πολιτικοί πρόσφυγες, προστατευόμενοι από την Σύμβαση της Γενεύης για να ανακουφιστεί η Ελλάδα και η Ιταλία. H Τσεχία η οποία κυβερνάται από ένα ολιγάρχη ρωσικού τύπου. Είναι η Ρουμανία, οι κυβερνήσεις τη οποίας με αγαστή διακομματική συναίνεση το μόνο που κάνουν να  τα τελευταία χρόνια είναι να καταργούν ή να τροποποιούν νόμους, που αποτελούσαν οπλοστάσιο κατά της διαφθοράς των κομματικών τους φίλων. Είναι η Ιταλία στην οποία η Λέγκα του Salvini είναι το πρώτο κόμμα στις δημοσκοπήσεις. Ο Salvini ο οποίος έχει υιοθετήσει το σύνθημα «πρώτα οι Ιταλοί», που θυμίζει ανησυχητικά τα συνθήματα του Trump, και μάλιστα σε μια χώρα με την βαριά κληρονομιά του Μουσολινισμού. Ο οποίος επίσης δεν δίσταζε, όσο ήταν στην κυβέρνηση να διατάζει να μην επιτρέπεται σε πλοία ανθρωπιστικών οργανώσεων που μετέφεραν μετανάστες που είχαν περισυλλεγεί στην Μεσόγειο να προσορμίζονται σε ιταλικά λιμάνια.  Η Σλοβακία και η Μάλτα στις οποίες δολοφονήθηκαν δημοσιογράφοι οι οποίοι άφοβοι είχαν κάνει έρευνες για την διαφθορά διαφόρων ισχυρών της ημέρας. Για να μην μιλήσουμε για την Γαλλία, στην οποία η Λε Πεν καταφέρνει να εισέρχεται στον β γύρο των προεδρικών εκλογών. Για την Γαλλία, στην οποία μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις του Νοεμβρίου του 2015 τείνει να μονιμοποιηθεί η θέσπιση κατάστασης έκτακτης ανάγκης, με την παροχή αυξημένων εξουσιών στις αστυνομικές δυνάμεις.  Ή  για την Μεγάλη Βρετανία της οποίας το παραδοσιακό ήπιο πολιτικό κλίμα έχει δηλητηριαστεί με ένα πρωτοφανές διχαστικό κλίμα με εμφυλιοπολεμικούς τόνους εξ αιτίας του Brexit.

Όλα αυτά δεν είναι το ιδανικό κλίμα για την άνθηση ενός δικαιοκρατικού ήθους. Πολλά παραδοσιακά κόμματα, για να μην χάσουν εκλογική τους πελατεία δεν διστάζουν να υιοθετούν τα συνθήματα των λαϊκιστών και να νομοθετούν επηρεασμένα από το  Zeitgeist.

Πρέπει, όμως κατά την γνώμη μου να μην πέσουμε στην παγίδα να πιστέψουμε ότι η δημοκρατία και το κράτος δικαίου εγκαταλείπονται σιγά σιγά μετά από μια τριακονταετή απόλυτη κυριαρχία. Όπως πολλοί πιστέψαν  ανιστόρητα ότι το 1989 μετά την πτώση του Τείχους του Βερολίνου,ότι  η δημοκρατία είχε οριστικά και αμετάκλητα κερδίσει και είχε αποκτήσει χωρίς αντίπαλο το μονοπώλιο και η Ιστορία είχε πει την  τελευταία της λέξη, δεν πρέπει να υιοθετήσουμε τώρα την αντίθετη μονοσήμαντη απαισιόδοξη αντίληψη, η οποία  τείνει να γίνει μόδα. Η Ιστορία δεν έχει τελικό στόχο. Οι εγελιανές θεωρίες για την λογική της Ιστορίας δεν ισχύουν. Αυτόν τον φτιάχνουν οι άνθρωποι με τις παρεμβάσεις τους για το καλό και το κακό. Και επίσης η Ιστορία δεν κινείται ευθύγραμμα.

Νομίζω, ότι το κράτος δικαίου, παρά τις πιο πάνω δοκιμασίες που ανέφερα είναι κατάκτηση κατοχυρωμένη στην Ευρώπη. Θα μπορούσε κανείς να πει για το κράτος δικαίου στην Ευρώπη ότι λέει για το Παρίσι ο θυρεός του “Fluctuat nec mergitur” ‘Tαρακουνιέται αλλά δεν βυθίζεται». Και την αισιοδοξία μου αυτή την στηρίζω κυρίως στην Ενωμένη Ευρώπη και τους θεσμούς της, κορυφαία θέση μεταξύ των οποίων έχει το ΔΕΕ. Ενωμένη Ευρώπη την οποία δεν κατάφερε να διεμβολίσει η τραγωδία του Brexit. Οι ελίτ (όχι μόνο οι πολιτικές, αλλά και οι πνευματικές) της Ευρώπης  αλλά και οι λαοί της έχουν καταλάβει ότι άλλη λύση δεν έχουν στον σημερινό ακραία ανταγωνιστικό παγκοσμιοποιημένο πλανήτη των μεγαθηρίων παρά την συμμετοχή στην διαδικασία της Ευρωπαϊκής ενοποίησης, με κορυφαία κατάκτηση το κοινό νόμισμα. Ότι και αν λένε οι Κασάνδρες η διάλυση της Ευρώπης είναι εξαιρετικά απίθανη. Ακόμη και τα λαϊκιστικά κόμματα όταν έλθουν στην εξουσία δεν αποτολμούν να βγάλουν την χώρα τους από την  ευρωπαϊκή οικογένεια, παρά τις ελλείψεις της τις οποίες σφυροκοπούν και στις οποίες φορτώνουν όλα τα κακά.

Ύστερα είναι και οι λαοί της Ευρώπης. Οι Γάλλοι οι οποίοι τις τραγικές ώρες μετά  τις πολύνεκρες τρομοκρατικές  επιθέσεις στο Bataclan διαδήλωσαν κατά της Ισλαμοφοβίας. Οι Ρουμάνοι και οι Τσέχοι οι οποίοι διαδηλώνουν όλο το 2019 κατά των κυβερνήσεών τους υπερασπιζόμενοι θεσμούς κατά της διαφθοράς.  Στην Πράγα πρόσφατα εκατοντάδες χιλιάδες στην επέτειο της βελούδινης επανάστασης  διαδήλωσαν κατά του. πρωθυπουργού και του συστήματός του. Στην Ελλάδα η Χρυσή Αυγή βρίσκεται και πάλι εκτός Βουλής. Στην Σλοβακία εκλέχτηκε νέα φιλοευρωπαία πρόεδρος, η οποία έχει κάνει σημαία της την μάχη κατά της διαφθοράς. Στην Ιταλία έστω και προσωρινά βρίσκεται εκτός κυβέρνησης η Λέγκα. Δεν είναι λοιπόν όλα μαύρα.

Κράτησα για το τέλος δύο επισημάνσεις για την Ελλάδα. Πρώτος τίτλος: Δικαιοσύνη. Η Δικαιοσύνη δεν έχει ευτυχώς υποστεί θεσμικές επιθέσεις παρόμοιες με εκείνες της Ουγγαρίας και της Πολωνίας και εκπληρώνει  σχετικά ικανοποιητικά τον συνταγματικό της ρόλο. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι δεν υπάρχουν οι μελανές σελίδες και ότι το κύρος της δεν έχει υποστεί πλήγματα. Όσοι διαχρονικά την ενέπλεξαν σε σκανδαλοθηρίες  για πολιτικές σκοπιμότητες της προσέφεραν χείριστες υπηρεσίες. Ένα άλλο μελανό σημείο είναι ότι δεν έχει καταφέρει να αποτρέψει την συχνά βάναυση καταπάτηση του τεκμηρίου αθωότητας. Και βέβαια οι τεράστιες καθυστερήσεις  στην απονομή της δικαιοσύνης, που πρακτικά σε αρκετές περιπτώσεις φθάνουν στα όρια της αρνησιδικίας δεν βοηθούν. Πάρα πολλοί συμπατριώτες μας λένε «δεν θα προσφύγω στα δικαστήρια διότι δεν βγάλω τίποτε». Αυτό οφείλουμε να το γνωρίζουμε.

Άφησα για το τέλος τις Ανεξάρτητες Αρχές. Πρέπει να πούμε την αλήθεια οι Ανεξάρτητες Αρχές είναι περιθωριοποιημένες και ο φτωχός συγγενής. Ελάχιστοι τις γνωρίζουν και ακόμη λιγότεροι προσφεύγουν σε αυτές. Και φοβάμαι ότι η αιτία αυτής της κατάστασης είναι διαχρονικά μια συνειδητή επιλογή της Πολιτείας, η οποία δεν μπορεί λογικά να κρύβει τίποτε άλλο από την επιθυμία της να έχει όσο γίνεται λιγότερα αντίβαρα εξουσίας. Ελάχιστα οικονομικά μέσα, ανεπαρκής στελέχωση σε ειδικευμένο προσωπικό. Και κυρίως η διαχρονική καθυστέρηση της Βουλής και πιο συγκεκριμένα της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής να στελεχώσει τα μέλη των συνταγματικά κατοχυρωμένων Αρχών. Η ΑΔΑΕ την οποία γνωρίζω καλά είχε μείνει τρία χρόνια χωρίς πρόεδρο. Ήδη δε 8 μήνες τώρα λειτουργεί η Ολομέλειά της με 4 μόνο από τα 7 μέλη της.  Ανάλογες συνθήκες επικρατούν ή έχουν επικρατήσει κατά το παρελθόν και στις άλλες τέσσερις συνταγματικά κατοχυρωμένες Αρχές. Επικαλούμενη η προηγούμενη προτείνουσα Βουλή την αδυναμία να συνεννοηθούν τα μέλη για να επιτύχουν τις αυξημένες πλειοψηφίες που ορίζει το Σύνταγμα στο άρθρο 101^Α παρ 2 (δηλ ομοφωνία ή τα 4/5) πρότεινε με μεγάλη πλειοψηφία την αναθεώρηση του άρθρου αυτού προκειμένου να μειωθεί η απαιτούμενη πλειοψηφία. Αυτό σημαίνει ότι όταν ολοκληρωθεί η αναθεώρηση του άρθρου αυτού από την παρούσα (αναθεωρητική Βουλή) τα μέλη των (συνταγματικά κατοχυρωμένων) Ανεξαρτήτων Αρχών θα εκλέγονται με τα 3/5 της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής. Με δεδομένο δε ότι στην Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής υπεραντιπροσωπεύεται το κόμμα της κυβερνητικής πλειοψηφίας, κατέχοντας  σχεδόν το ½ των μελών της Διάσκεψης, αυτό σημαίνει ότι τα μέλη των συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξαρτήτων αρχών θα επιλέγονται πρακτικά σχεδόν από μόνη την κυβερνητική πλειοψηφία ύστερα από  συνεννόηση με κάποιο ή κάποια από τα μικρά κόμματα. Δηλαδή, για να μιλάμε καθαρά, περαιτέρω υποβάθμιση του κύρους των Αρχών αυτών, οι οποίες θα μοιάζουν όλο και περισσότερο με τις νομοθετικά κατοχυρωμένες. Το επιχείρημα ότι δεν μπορούσαν να συνεννοηθούν τα κόμματα ως επιχείρημα είναι ορθό κατά την πραγματική του βάση. Εκείνο όμως που δεν είπαν οι εμπνευστές της μεταβολής αυτής είναι το γιατί δεν μπορούσε να επιτευχθεί αυτή η συνεννόηση. Δεν μπορεί να γίνει πιστευτό το επιχείρημα ότι δεν υπήρχαν και δεν υπάρχουν στην Ελλάδα πρόσωπα εγνωσμένου κύρους ή διακριθέντες επιστήμονες,  διακομματικής ακτινοβολίας και αποδοχής, στους οποίους τα πολιτικά κόμματα  δεν μπορούν να συμφωνήσουν, αν είχαν καλή πίστη και διάθεση συνεννόησης και σύγκλισης. Η αλήθεια είναι πολύ λιγότερο κολακευτική και δε νομίζω ότι κομίζω γλαύκα αν πω το κοινό μυστικό. Η αλήθεια λοιπόν είναι ότι οι κομματικοί εγωισμοί και η αντίληψη ότι οι δημόσιες θέσεις είναι τα φέουδα στα οποία τα κόμματα μπορούν να βολεύουν ημετέρους κομματικούς φίλους ή αποτυχημένους πολιτευτές εφαρμόστηκε και εφαρμόζεται προεχόντως στις Ανεξάρτητες Αρχές, οι οποίες αντιμετωπίζονται ως αποθετήρια τέτοιων περιπτώσεων. Και βέβαια όταν δεν υπάρχει κοινό πεδίο συναντίληψης μεταξύ των κομμάτων, αρχίζει η μεταξύ τους συναλλαγή για τη διανομή των «λαφύρων». Και αν η συναλλαγή δεν καρποφορήσει τόσο το χειρότερο για τος Ανεξάρτητες Αρχές. Ας περιμένουν στο ακουστικό τους για την στελέχωσή τους. Δεν ισχυρίζομαι ότι αυτό συνέβαινε και συμβαίνει πάντα και  ότι δεν υπάρχουν εξαιρέσεις. Οι εξαιρέσεις αυτές όμως επιβεβαιώνουν τον κανόνα.

[1] Είχαν προηγηθεί δύο αποφάσεις του ΔΕΕ που αφορούσαν την Ουγγαρία (απόφαση της 6^ης Νοεμβρίου 2012, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας C-286/12 και απόφαση της 8^ης Απριλίου 2014, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας , C- 288/12). Και στις δύο περιπτώσεις επρόκειτο για πρόωρη  λήξη θητείας υπηρετούντων δικαστών στην πρώτη και μέλους εποπτικής Αρχής προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα στην δεύτερη. Το Δικαστήριο έκρινε στην μεν πρώτη ότι με την αιφνίδια και στην διάρκεια της θητείας των ενδιαφερομένων  καθιέρωση μειωμένου ορίου ηλικίας αποχώρησης των δικαστών (επρόκειτο για το 62^ο έτος) η Ουγγαρία παραβίασε τις υποχρεώσεις της εκ της οδηγίας 2000/78/EΚ της 27^ης Νοεμβρίου 2000 του Συμβουλίου για την απαγόρευση αδικαιολογήτων διακρίσεων στην αμοιβή και την απασχόληση.  Το Δικαστήριο δεν είχε επιδείξει τότε την απαραίτητη τόλμη (ή δεν είχαν ωριμάσει ακόμη οι συνθήκες) για να πάει στην καρδιά του προβλήματος, που είναι η δικαστική ανεξαρτησία, όπως έκανε με τις προμνημονευθείσες αποφάσεις της 24^ης Ιουνίου και 5^ης Νοεμβρίου 2019.

[2] Δεν είναι μόνο το ΔΕΕ που υπερασπίστηκε αποτελεσματικά την βαλλόμενη σε μια από τις χώρες μέλη της ΕΕ δικαστική ανεξαρτησία. Ανάλογη προστασία έχει παρασχεθεί και από το ΕΔΔΑ στην ευρύτερη ζώνη χωρών που καλύπτει το Συμβούλιο της Ευρώπης. Παρά το γεγονός ότι οι δύο αυτές ομάδες κρατών δεν ταυτίζονται ούτε εδαφικά, ούτε αριθμητικά  ανήκουν και οι δύο στον αυτό νομικό πολιτισμό που διέπεται από τον σεβασμό των αρχών του κράτους δικαίου.  Και τα δύο αυτά Δικαστήρια υπηρετούν τις αυτές αξίες. Στην περίπτωση του ΕΔΔΑ Πρόκειται για την απόφαση της 23.6.2016 Baka  κατά Ουγγαρίας.

Ομιλία στις 27/11/2019 κατά την παρουσίαση του συλλογικού τόμου Α. Μεταξά (επιμ.), “Η κρίση του Κράτους Δικαίου στην ΕΕ”, Ευρασία 2019

Ι. Eισαγωγικές επισημάνσεις

Οι κάτωθι αναπτύξεις συνιστούν επισημάνσεις για την Ευρώπη και την ενωσιακή ενοποιητική διαδικασία, κυρίως όμως απηχούν μια ανησυχία υπέρ της Ευρώπης. Δεν θεωρώ, συντασσόμενος με τον Häberle[1], τη μεροληψία a priori αρνητικό γνώρισμα του επιστημονικού λόγου, αρκεί αυτή να μην εξοβελίζει την κριτική θεώρηση, τη μεθοδολογική ευκρίνεια και συνέπεια, αλλά και τη διαφάνεια των επιστημολογικών προ-τοποθετήσεων και κατανοήσεων (Vor-verständnisse).

Δεν το κρύβω συνεπώς, επιτρέψτε μου να συγκαταλέγομαι σ’ εκείνους που πιστεύουν στην ανάγκη συνέχισης και εμβάθυνσης της ευρωπαϊκής ενοποιητικής διαδικασίας και ενίσχυσης της πολιτικής διάστασης της ευρωενοποιητικής προσπάθειας, ενός εγχειρήματος μείζονος ιστορικής σημασίας και πρωτοτυπίας. Θεωρώ την προοπτική εμπέδωσης μιας «ολοένα στενότερης Ένωσης» («immer engere Union») στρατηγικό διακύβευμα για την Ευρώπη και τη χώρα μας. Δεν θα ήταν ειλικρινής, συνεπώς, ο ισχυρισμός ότι συνιστώ «ουδέτερο» παρατηρητή του ενωσιακού φαινομένου που δεν θλίβεται με τις διαψεύσεις, τις στιγμιαίες του αποτυχίες ή δεν προβληματίζεται με τα κακώς κείμενά του. H ματιά μου, όμως, συντάσσεται με τη ματιά όσων δεν βούλονται να ισοπεδώσουν το υπάρχον, θεωρώντας όλες τις κατακτήσεις της ενοποιητικής διαδικασίας περίπου ως αυτονόητες. Είναι διαφορετικό το βλέμμα του κριτικού παρατηρητή που επιθυμεί να συλλογισθεί για τις παθογένειες, προκειμένου να συμβάλει στην προσπάθεια να αρθούν, και διαφορετικό εκείνο του χαιρέκακου σχολιαστή που βούλεται να τις επικαλείται για να επιχειρηματολογεί υπέρ της διάλυσης ή αποσύνθεσης της Ένωσης, λες και δύναται τάχα να προτείνει εναλλακτικές εν σχέσει με την προοπτική συγκρότησης μιας Ευρωπαϊκής Συμπολιτείας. Εναλλακτικές, οι οποίες ακόμη κι αν τυχόν υφίστανται, δεν γίνεται αντιληπτό πόθεν συνάγεται και πώς στοιχειοθετείται ότι θα είναι προτιμητέες.

ΙΙ. Η προάσπιση του Κράτους Δικαίου στην Ένωση ως μείζον διακύβευμα επιβίωσης της ευρωπαϊκής ενοποιητικής διαδικασίας

Δεν είναι, ίσως, ανακριβής η θέση ότι η σημερινή ζωτική κρίση της ευρωπαϊκής ενοποιητικής διαδικασίας συνδέεται και με την πρόσληψη της Ένωσης ως εν πολλοίς αυτονόητης και ιστορικά μη αναστρέψιμης. Καταθέτω προεισαγωγικά αυτή τη σκέψη, την οποία θα προσπαθήσω να αναλύσω κατωτέρω, με έναν τόνο όχι απαραίτητα απαισιοδοξίας, περισσότερο, θα έλεγα, αγωνίας για την με όρους μιας διανοητικά και μεθοδολογικά εναργούς κριτικής διεπιστημονικότητας ανίχνευση αποτελεσματικών τρόπων αντιμετώπισης της πολύπλευρης κρίσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συνεχίζοντας, κατά τούτο, μια προσπάθεια που έχω εκκινήσει σε προηγούμενα γραπτά μου[2].

Δεν ξέρω αν αυτή η όχι «συναισθηματικά αμέτοχη» θεώρηση είναι ευκταία για κάποιον που προσεγγίζει την Ένωση με αξιώσεις ερευνητικής της προσπέλασης και αμιγώς επιστημονικής της ανάλυσης. Συνεπώς, δεν προτίθεμαι να την υπερασπισθώ. Ίσως -και αυτό μόνο διαισθητικά, χωρίς να εγείρω αξιώσεις να πείσω επ΄ αυτού- θα διατυπώσω, εντούτοις, την άποψη ότι ο λόγος για την Ευρώπη οφείλει σήμερα να είναι και συναισθηματικός. Υπάρχουν οριακές ιστορικές στιγμές που ο στενός ρασιοναλισμός, η παραπομπή στα υλικά οφέλη και στις εμπορικές και οικονομικές συνέργειες της ευρωπαϊκής ενοποίησης, απλά δεν επαρκεί, καθότι οι αντίρροπες προς την Ένωση δυνάμεις υπερέχουν δομικά. Αν και εδώ δεν πρόκειται πάντα περί «εχθρού» εν στενή εννοία, ας θυμηθούμε την επίκαιρη προτροπή του Stefan Zweig «να εξοπλιστούμε με όπλα όμοια με αυτά που διαθέτει ο εχθρός»[3]. Είναι σαφές ότι η σταδιακή εξοικείωση του πολίτη με το μεταεθνικό επίπεδο σκέψης και εν-συναίσθησης δεν θα επιτευχθεί μόνο με αριθμούς και σύμβολα που –ας μου συγχωρηθούν εδώ οι κάπως αντιεπιστημονικοί όροι- δεν μιλούν στην καρδιά και την ψυχή του. Και τούτο διότι η ταυτοτική «εργαλειοθήκη» του έθνους-κράτους, σε αντίστιξη με αυτή της Ένωσης, είναι εξόχως ευρύχωρη: κοινές ιστορικές, αισθητικές μνήμες, κοινή γλώσσα και τόπος, αίσθημα κοινότητος και άλλα πολλά και λίαν δομικά, τα οποία δεν αμβλύνονται προς διευκόλυνση της προσχώρησης και σε μια μεταεθνική ταυτότητα. Το «και» αποτυπώνει παρεμπιπτόντως κάτι σημαντικό: Η ενοποιητική διαδικασία δεν έχει εγείρει, ούτε και θα έπρεπε ενδεχομένως, αξιώσεις αποχωρισμού-εκβολής της εθνικής συνείδησης και ιδιαιτερότητας. Πάντα λόγος γίνεται για μία ένωση εθνών, αποφασισμένων όμως -γιατί απλά χωρίς αυτό η Ένωση δεν υφίσταται- να προβούν σε περιστολή της κυριαρχίας τους και μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στο ενωσιακό επίπεδο: η εμβληματική ρήση της Ένωσης μιλά για «Ενότητα στην πολυμορφία «Unity in diversity». Η ευρωπαϊκή πολιτισμική ταυτότητα συγκροτείται ανέκαθεν στη βάση της διαλεκτικής σύνθεσης μεταξύ ενότητας και ποικιλότητας, ήτοι στη βάση συνάρθρωσης διαφορετικοτήτων.

Αυτή η ανεπάρκεια του μη συναισθηματικού λόγου για την Ευρώπη, του λόγου δηλαδή που δεν θα κινείται ερήμην της υφιστάμενης ανάγκης του ατόμου για ψυχικές και συναισθηματικές ταυτίσεις και αναπληρώσεις, συνδέεται με την ανάγκη μη παραγνώρισης του βαθιά υπαρξιακού πυρήνα της πολιτικής[4]: το «πολιτικό», καλώς ή κακώς, μόνο τόπος ειρήνευσης[5] ή συναισθηματικής ουδετερότητας δεν είναι-, αλλά και με την εγγενή απροσδιοριστία της μεταεθνικής προοπτικής. Σ’ ένα διαρκώς μεταβαλλόμενο κόσμο, με λίγες, πλέον, σταθερές, η αίσθηση της απώλειας του «γνωστού», βιωμένου εθνικού παρελθόντος, των σκληρών συνόρων και των κυρίαρχων, φυλετικά καθαρών εθνών-κρατών ενίοτε συνθλίβει, φοβίζει καίρια, μεγιστοποιώντας δομικές ανασφάλειες και ούτως ή άλλως υφιστάμενα βιωτικά άγχη του μέσου πολίτη. Στο πλαίσιο αυτό, δεν έχει τόση σημασία αν το βιωμένο παρελθόν παραπέμπει σε μια όντως ιδανική ή μάλλον ψευδαισθησιακά εξιδανικευμένη ή ακόμη και πλήρως φαντασιακά συγκροτημένη, ουδέποτε υπάρξασα (ως τέτοια, ήτοι ιδανική) πρότερη κατάσταση. Από μόνη της η διαμάχη μεταξύ βιωμένης εξιδανικευτικής προβολής του παρελθόντος και του διαμεσολαβούμενου από ένα ενίοτε ζοφερό παρόν, ασαφούς αβέβαιου μέλλοντος φαίνεται κατά κανόνα άνιση.

Αντίστοιχα ισχύουν για τα εγγενή θέλγητρα του λαϊκισμού, τα οποία είναι μάλλον σύστοιχα των εγγενών δυσχερειών και αμφισημειών της δημοκρατικής διαδικασίας και της υπεύθυνης πολιτικής Πράξης, η οποία προφανώς δεν μπορεί μεμιάς να ικανοποιήσει επιθυμίες, να άρει τις πολυπλοκότητες και, συνεπώς, να αμβλύνει με υπεραπλουστεύσεις φοβίες και ζωτικά άγχη. Σε αυτό το σημείο γεννιέται η έντονη ανάγκη για την καθησυχαστική εξουσία που υπόσχεται τα πάντα, τα οποία «κάπως» θα προκύψουν, και κυρίως κατευνάζει τον φόβο μέσω της υπόσχεσης για την εκδίωξη του εκφοβιστικού «Άλλου» – ό,τι κι αν το «Άλλο» αυτό συμβολίζει. Στη βάση αυτή συγκροτεί ο λαϊκισμός και η δημαγωγία την αντίστιξη προς αυτό, το οποίο ο «υπερφίαλος κοσμοπολιτισμός» της ενωσιακής ενοποιητικής ορθοδοξίας δήθεν δεν αντιλαμβάνεται καν ως άμεσα απειλητικό κίνδυνο. Ο ολοκληρωτισμός και ο απομονωτικός λαϊκισμός και εθνικισμός έχουν μόλις γεννηθεί[6].

Έχοντας τα προρρηθέντα κατά νου, ας μιλήσουμε για την κρίση της Ένωσης[7]. Η κρίση υφίσταται, είναι βαθιά, δομική και πολυεπίπεδη. Δεν διευκολύνουμε, θεωρώ, την προσπάθεια βελτίωσης ή ανάταξης των κακώς κειμένων αμβλύνοντάς τα ή αποσιωπώντας τα. Ο πυρήνας της κρίσης σχετίζεται, συν τοις άλλοις, με την προβληματική συσχέτιση Δημοκρατίας και Κράτους Δικαίου και την εξ αυτού απορρέουσα ανάγκη ποιοτικής επαναξιολόγησης της σχέσης ανάμεσα στα δύο αυτά μεγέθη, ζήτημα που προφανώς υπερβαίνει το ενωσιακό επίπεδο: ένα πρόβλημα παγκόσμιας εμβέλειας[8].

Δεν ξέρω αν το έχουμε αντιληφθεί και επαρκώς συνεκτιμήσει, τα ανελεύθερα καθεστώτα ήδη, δεν θα πω μελλοντικά, εκλέγονται, αναδεικνύονται με «δημοκρατικές» διαδικασίες. Τούτο δεν συνιστά μια ιστορικά πρωτόγνωρη έκφανση. Μην ξεχνούμε ότι και οι εθνικοσοσιαλιστές του NSDAP είχαν λάβει σημαντικότατα εκλογικά ποσοστά στο γερμανικό εκλογικό σώμα του μεσοπολέμου, το οποίο μάλλον συνειδητά γύρισε την πλάτη στην αντιπροσωπευτική κοινοβουλευτική δημοκρατία: Κανένα συνταγματικό και πολιτειακό σύστημα προστασίας δεν μπορεί να αποτρέψει από μόνο του την κατάρρευση της δημοκρατικής Πολιτείας, ειδικά αν η ιστορική συγκυρία και σύνολο άλλων παραγόντων το επιτρέψει[9].

Ενόψει τούτου, ο «Λαός» δεν μπορεί να εκλαμβάνεται ως θεσμικό αντίβαρο, ειδικά σε εποχές που ο «πλειοψηφών» Λαός μπορεί, λ.χ., να συναινεί σε παραβιάσεις του Κράτους Δικαίου, να επιδοκιμάζει ή, εν πάση περιπτώσει, να μην αντιδρά δραστικά σε μέτρα αντιβαίνοντα στην καταστατική αρχή της ανεξαρτησίας της Δικαιοσύνης, να φοβάται, όπως ήδη σημειώσαμε, τον εθνοτικά, αισθητικά «Άλλον» και να είναι εξόχως ευεπίφορος και δεκτικός στη χορήγηση της συναίνεσής του για κυβερνητικές διαρρήξεις του προστατευτικού πεδίου ατομικών δικαιωμάτων των «’Αλλων»[10].

Θεσμικό αντίβαρο, με την ακριβή μάλιστα σημασία του όρου, συνιστά όντως μια πραγματικά ανεξάρτητη Δικαιοσύνη. Η συγκρότηση των προϋποθέσεων διαφύλαξης αυτού του βιωτικού διακυβεύματος, ήτοι μιας κατ’ ουσίαν ανεξάρτητης Δικαιοσύνης για κάθε -προφανώς συνεπώς, και κατά μείζονα λόγο, για το ενωσιακό – Κράτος Δικαίου, οφείλουν να συνιστούν κύριο μέλημα του πολιτικά υπεύθυνου επιστημονικού λόγου εν γένει και του επιστημονικού κλάδου του ευρωπαϊκού δικαίου ειδικότερα. Αντίστοιχο είναι και το καθήκον επεξεργασίας των κατάλληλων νομικών μηχανισμών για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής προστασίας του Κράτους Δικαίου από τους επίδοξους σφετεριστές του.

Εκδίπλωση ίσως της πρώτης αυτής επισήμανσης είναι και τα προβλήματα σε σχέση με την κατίσχυση του Κράτους Δικαίου. Αυτό που ο «Λαός θέλει», το οποίο αυθεντικά βέβαια νομιμοποείται να ερμηνεύει μόνο ποιος άραγε (;), υποθέτω ο δημαγωγός πολιτικός ταγός, δεν πρέπει να συναντά αναχώματα θεσμικά, δικαστικά ή άλλα. Κατ’ αυτή την έννοια δεν πρέπει, ίσως, να μας εκπλήσσει ότι πρώτιστο μέλημα/πρωτοβουλία της ανελεύθερης, αυταρχικής πολιτικής εξουσίας, της illiberal power, είναι σήμερα ο έλεγχος και η περιστολή της ανεξαρτησίας της Δικαιοσύνης.

Ποιες είναι, όμως, οι βαθύτερες αιτίες της δομικής κρίσης της ευρωπαϊκής ενοποιητικής διαδικασίας και ποιοι θα μπορούσαν να είναι οι άξονες ενός γόνιμου προβληματισμού για τη διερεύνηση τρόπων υπέρβασής της;

1. Η έλλειψη ταυτοτικού τύπου και η εν γένει υπερίσχυση ενός μάλλον γραφειοκρατικού έναντι ενός ταυτοτικού χαρακτήρα της ευρωπαϊκής ενοποιητικής διαδικασίας. Ταυτότητα και πολιτική κοινωνία είναι σήμερα στην πρόσληψη του ευρωπαίου πολίτη έννοιες συνυφασμένες με το εθνικό κράτος. Ζητούμενο είναι συνεπώς η δημιουργία ταυτίσεων με μεταεθνικούς συμβολισμούς και η διασύνδεση των τελευταίων με το συλλογικό και ατομικό φαντασιακό[11]. Αν αναρωτηθεί κανείς ποιά είναι η προσδοκώμενη επενέργεια του (ευρωπαϊκού) Δικαίου σε αυτή την κρίσιμη περίσταση, γοητευτική αλλά και εύστοχη παρίσταται εδώ η επισήμανση του Ulrich Haltern: Το Δίκαιο είναι εν γένει η πράξη της σημασιοδότησης. Το Δίκαιο δομεί τις προσλήψεις και οπτικές μας, πριν καν δομήσει τον θεσμικό ιστό του κοινού βίου. Κατ΄ αυτή την έννοια η έλλειψη σημάνσεων στο ενωσιακό επίπεδο είναι γνήσιο θέμα της νομικής επιστήμης – „das europäische Bedeutungsdefizit ist folglich ein genuines Thema der Rechtswissenschaft“[12].

Είναι αληθές και οφείλει να αναδεικνύεται, ότι το Δίκαιο στα συμφραζόμενα της ενοποιητικής διαδικασίας, κυρίως μέσω της όλως αναγκαίας – ως ακτιβιστικής  συχνά χαρακτηριζόμενης – νομολογιακής παρέμβασης του ΔΕΕ, μορφοποίησε το ισχύον σε χρόνο που το πολιτικό όχι μόνο δεν ήταν έτοιμο να το πράξει, αλλά και αντιτίθετο ρητά στην ίδια τη θεσμική ωρίμανση της ενωσιακής έννομης τάξης και, δι’ αυτής, στην ωρίμανση της ενοποιητικής διαδικασίας. Χαρακτηριστικό παράδειγμα εδώ συνιστά η δόμηση όχι απλώς περιφερειακών θεωρητικών αρχών αλλά της ίδιας της δογματικής κατασκευής του ενωσιακού δικαίου. Το τρίπολο, αρχή της υπεροχής, αρχή του αμέσου αποτελέσματος και η αρχή της ευθύνης των κρατών μελών επί παραβάσεων του ενωσιακού δικαίου, κατ’ ουσίαν ποτέ δεν υπήρξε απόρροια πολιτικής αυτοδέσμευσης και τοποθέτησης του ενωσιακού νομοθέτη. Αν τούτο έγινε προοδευτικά (και) τόπος πολιτικής συναίνεσης μεταξύ των κρατών μελών – σε ποιό βαθμό αυτό ακόμη και σήμερα περιβάλλεται με πεποίθηση συναίνεσης, είναι μια άλλης τάξεως συζήτηση -, το οφείλει στη δυναμική, επεκτατική τελολογία του Δικαστηρίου. Το Δίκαιο συνεπώς έθεσε τις προϋποθέσεις της θεσμικής ωρίμανσης της ενοποιητικής διαδικασίας και η πολιτική ακολούθησε. Πρώτο μέλημα υπήρξε η εργαλειακή αξιοποίηση του Δικαίου για την εμπέδωση της μείζονος τελολογίας της Κοινής Αγοράς. Στην πορεία κατέστη εμφανές ότι το Δίκαιο ήταν ανάγκη να υποβοηθήσει και άλλες, πιο εξελιγμένες πολιτικές στοχεύσεις και ταυτοτικές αναγκαιότητες: εκκινώντας από την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων ως έκφραση μιας ηθικής κανονιστικότητας του ενωσιακού πεδίου και φτάνοντας μέχρι τη συγκρότηση του ενωσιακού πολίτη δια της Unionsbürgerschaft.

Σήμερα, το Κράτος Δικαίου και το αξιακό υπόβαθρο που το συνοδεύει συνιστούν έναν εκ των βασικών δομικών αξόνων, γύρω από τους οποίους οφείλει να συγκροτηθεί η ενωσιακή ταυτότητα. Αναζητώντας την «ψυχή» της Ευρώπης, την βρίσκει κανείς, νομίζω, στην παράδοση του ευρωπαϊκού συνταγματισμού και στην προσήλωση στις δικαιοκρατικές αρχές – η προάσπιση του Κράτους Δικαίου συνιστά συνεπώς γνήσιο ταυτοτικό πρότυπο της ενωσιακής σφαίρας. Η ευρωπαϊκή ενωσιακή τάξη αποκτά στοιχεία συνταγματικής ποιότητας δια της υιοθέτησης αξιών, ήτοι δεοντικών γνωμόνων περιβεβλημένων με κανονιστική ισχύ, δηλ. δεσμευτικών αμφιμερώς, τόσο για την ίδια όσο και για τα κράτη μέλη, τόσο για τους θεσμικούς φορείς τους όσο και για τους ερμηνευτές των ενωσιακών κανόνων δικαίου. Όπως κάθε Συμπολιτεία ως αρχιτεκτονική της κοινής μας συμβίωσης, έτσι και η ενωσιακή, οικοδομείται πάνω στις αξίες του δημόσιου πολιτισμού της, με σεβασμό στην πολυμορφία των βιοτικών τρόπων, στην ποικιλία των διακριτών πολιτιστικών αναφορών και εθνικών ιδιαιτεροτήτων, αλλά και με αξίωση κατίσχυσης έναντι φαινομένων και πρακτικών που διαβρώνουν την κοινή αναφορά και, εν τέλει, την κοινή τελολογία της.

      Δεν ξέρω αν αυτό που υπαινίσσεται ο Hölderlin, ότι δηλαδή η συγκρότηση κάθε ταυτοτικού τύπου δομείται μέσα στη σύγκρουση μεταξύ αντιθέτων[13], είναι πάντα ακριβές, γεγονός είναι εντούτοις ότι η αντίστιξη με το μη ανήκον, το μη περιλαμβανόμενο, συνιστά condition sine qua non για τη δόμηση της όποιας ταυτότητας: οριζόμεθα ταυτοτικά δια και μέσω των ορίων μας.

ΙΙΙ. Συγκεφαλαιωτικά

1. Η Ευρώπη, ως κοινότητα αξιών, καθορίζεται, όπως εύγλωττα μας λέει ο Häberle, κυρίως από την Ευρώπη ως κοινότητα δικαίου και πολιτισμού – ως κοινότητα δικαιικού πολιτισμού, η οποία οφείλει να έχει σαφή όρια αλλά και ανοχές έναντι των σφετεριστών της, αν δεν επιθυμεί να αυτοαναιρεθεί.
2. Άκρως σημαντική είναι η ανάδειξη της εν δυνάμει θνητότητας του ενωσιακού εγχειρήματος, αλλά και η ανάδειξη του μη αυτονόητου χαρακτήρα των ενοποιητικών «κεκτημένων», σε επίπεδο εθνικό, αλλά και, κυρίως θα έλεγα, ατομικό. Θεωρώ ότι η συνολική μας προσέγγιση της ευρωπαϊκής ενοποιητικής διαδικασίας αλλά και ο τρόπος που τη βιώνουμε αλλά και τη διδάσκουμε πρέπει να συγκροτείται στη βάση της επίγνωσης της εξής ιστορικά επιβεβαιωμένης διαπίστωσης: Δεν είναι διόλου ιστορικά ακριβές ότι οι πολιτικές κοινωνίες και τα συστήματα οργανωμένης πολιτικής συμβίωσης δεν δύνανται να αυτοκτονούν, κάθε άλλο: Το πράττουν και μάλιστα ενίοτε με μεγάλη βιαιότητα, ραγδαία και εκκωφαντικά, συχνά δε «δι’ ασήμαντον αφορμήν» ή κατόπιν αναπάντεχων ατυχημάτων που συμπαρασύρουν θεμελιακές δομές σε πλήρη κατάρρευση. Είναι κάτι όλως διαφορετικό, βέβαια, ότι τα ίδια τα ατομικά υποκείμενα εκτιμούν την αληθή διάσταση και αξία των «κεκτημένων» μάλλον όταν τα χάσουν. Εν προκειμένω, έστω και ο έντονος και χρονικά παρατεταμένος φόβος απέναντι στο ενδεχόμενο η Ένωση να αποσυντεθεί προσεχώς μπορεί να θέσει σε κίνηση προσεγγίσεις και πολιτικές συμπεριφορές που θα επιταχύνουν τις διαλυτικές τάσεις καίρια. Μην ξεχνούμε δε κάτι μάλλον σημαντικό, το οποίο συχνά υποτιμάται: Σήμερα την Ένωση συναπαρτίζουν λαοί που έχουν βιώσει την, ενίοτε, ακαριαία και βίαιη θνητότητα των πολιτικών πραγμάτων, και μάλιστα έχουν κατατάξει ψυχολογικά τη σχετική τους εμπειρία ως έναυσμα «ελευθερίας» και «χειραφέτησης» (αναφέρομαι στους λαούς της ανατολικής και κεντρικής Ευρώπης με παρελθόν κομμουνιστικών καθεστώτων). Δεν είναι συνεπώς άστοχο να υποθέσει κανείς ότι ενδέχεται, ενόψει αυτής της ιστορικής τους εμπειρίας, να μην προσεγγίζουν «αντισυστημικές» ριζικές ανακατατάξεις με μείζονα περίσκεψη και δέος, αλλά, αντιθέτως, μάλλον αυτοματιστικά ως περίπου «λυτρωτικές»[14].

To εν λόγω ζήτημα συνδέεται και με την έλλειψη διεξοδικής κριτικής αποτίμησης της διεύρυνσης που έλαβε χώρα την πρώτη δεκαετία του 21^ού  αιώνα. Διατυπώνεται συχνά η θέση ότι η διεύρυνση ενίσχυσε την προσέγγιση της ευρωπαϊκής ενοποίησης με όρους ενός cost-benefit analysis, ήτοι με μια χρησιμοθηρική, κυρίως στενά οικονομιστική, προσέγγιση, ευρισκόμενη στον αντίποδα της πολιτικής ποιότητας της προοπτικής της ενοποιητικής διαδικασίας. Αυτή η χρησιμοθηρική προσέγγιση ήταν και είναι σφόδρα αντίθετη στην προοπτική περιστολής της κυριαρχίας των κρατών μελών προς διευκόλυνση συγκρότησης ενός μεταεθνικού μορφώματος, το οποίο θα αμβλύνει την πρωταρχία του έθνους κράτους στην ευρωπαϊκή και παγκόσμια πολιτική σκηνή.

3. Η προσφυγική κρίση έχει μείζονες επιπτώσεις στην ίδια τη φύση και τους όρους της πολιτικής αντιπαράθεσης στο εθνικό επίπεδο, με απόρροια την επαύξηση της πολιτικής ισχύος αντιδραστικών, ευρωσκεπτικιστικών κομματικών μορφωμάτων. Στο αξιακό υπόβαθρο της Ένωσης ανήκει, εντούτοις, η αρχή της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών και η έλλογη, με συναίσθηση προφανώς και κάποιων πρακτικών ορίων της κοινής μας caritas, επιδίωξη δημοκρατικής και δικαιοκρατικής συμπερίληψης και συμβίωσης με τους «διαφορετικούς άλλους», ήτοι και με ανθρώπους που αναγκάζονται, χωρίς να ανήκουν στα ευρωπαϊκά έθνη, να βρουν καταφύγιο στους κόλπους της. Αν και το θέμα αυτό δεν μπορεί προφανώς να αναλυθεί εδώ με όρους στοιχειώδους επάρκειας, ας σημειωθεί πάντως ότι σήμερα, για μεγάλα πληθυσμιακά στρώματα ανά τον κόσμο, όχι, συνεπώς, μόνο για κατατρεγμένους πρόσφυγες από εμπόλεμες περιοχές, η Ευρώπη συνιστά τον τόπο που μετουσιώνει τη δομική αλλαγή και βελτίωση της ζωής τους. Κατά συνέπεια, τα παλιά επαναστατικά οράματα, οι ουτοπίες και οι ιδεολογικής παρώθησης «επαναστάσεις» έχουν αντικατασταθεί από τη βούληση εξόδου από την ανέχεια και τις δυσκολίες του τόπου τους προς την «ευρωπαϊκή ευμάρεια», εικόνες της οποίας βλέπουν καθημερινά στις οθόνες του υπολογιστή τους. Και ως προς αυτό, η Ευρώπη πρέπει συνεπώς να βρει ένα σημείο ισορροπίας μεταξύ της ανασφάλειας του μέσου Ευρωπαίου, που δεν θέλει να απωλέσει τα κεκτημένα του, και των επιταγών του ενωσιακού δικαιικού πολιτισμού και του Κράτους Δικαίου, οι οποίες δεν επιτρέπουν τη διολίσθηση σε μη συνάδουσες με την ανθρώπινη αξιοπρέπεια συμπεριφορές, αλλά οφείλουν ταυτόχρονα να προασπισθούν την τήρηση αλληλέγγυας στάσης προς τα κράτη μέλη που λόγω της γεωγραφικής τους ιδιαιτερότητας δεν έχουν την ευκολία του «κλεισίματος των συνόρων τους».

Το διακύβευμα είναι σημαντικό, αλλά και οι  λύσεις δεν είναι εύκολες: Ένα πολιτειακό μόρφωμα που ιστορικά έχει συγκροτηθεί κανονιστικά έχοντας ως βάση την επιταγή της κατάργησης των πάσης φύσεως συνόρων, πρέπει να εντάξει στην κοινή του θέση και στάση πληθυσμιακά στρώματα, μάλλον πλειοψηφικά στα περισσότερα, αν όχι σε όλα, τα κράτη μέλη, τα οποία σχεδόν εμμονικά επιζητούν την ανέγερση τειχών και συνόρων. Εδώ, το μοντέλο του «περίκλειστου έθνους κράτους» φαντάζει ξανά για πολλούς ως το ασφαλές καταφύγιο έναντι των ευρωπαϊκών ελίτ, οι οποίες  δεν έχουν έτοιμες απαντήσεις, μιλούν γενικά ή κατά κανόνα καθόλου, υποτιμούν τις αγωνίες των εντός και εκτός συνόρων χαμένων της παγκοσμιοποίησης[15], αλλά και δεν έχουν επαρκώς εργασθεί για να έχει η Ένωση φωνή και παρεμβατικότητα στη διεθνή σκηνή, με σκοπό όχι απλώς να διαχειρίζεται τον αντίκτυπο των κρίσεων πάνω της, αλλά να παρεμβαίνει εκεί όπου αυτές, στο διεθνές στερέωμα, συγκροτούνται, με αξίωση και δυνατότητα συν-διαχείρισής τους, ώστε να αμβλυνθεί πρωτογενώς το όποιο αντίκτυπο έχουν αυτές πάνω της.

ΙV. Επιλογική επισήμανση

Στο ευρωπαϊκό εγχείρημα η πορεία προς την Ένωση είναι ασύμμετρη και συχνά ασυνεπής. Η Ένωση ήταν ανέκαθεν, ως ωραία συχνά λέγεται, μια ιδέα, ένα όραμα σε αναζήτηση πραγματικότητας. Αυτό που προσεγγίζεται ως στρατηγικό της μειονέκτημα είναι ίσως και η γοητεία της. Οι ιδέες ανατροφοδοτούνται και εμπεδώνονται, όμως, πάντα σε συσχέτιση με συμπαγές αξιακό υπόβαθρο (πάντα κατά περιεχόμενο ιστορικά διαπερατό και διαμορφώσιμο –σε «αέναη ιστορική εκκρεμότητα», έλεγε ο Δ. Τσάτσος), διεισδύον ιστορικά και θεσμικά, ώστε να καταστεί αντικείμενο και ταυτοτικής αναγνώρισης. Ενόψει αυτού, η υπεράσπιση του Κράτους Δικαίου σε πλαίσιο ελεύθερης πολιτειακής αλληλένθεσης και η διασφάλιση πολιτικών μηδενικής ανοχής σε φαινόμενα περιστολής της ανεξαρτησίας της Δικαιοσύνης συνιστούν μονόδρομο επιβίωσης για την Ευρώπη, σήμερα πιο πολύ ίσως από ποτέ.

[1] “Peter Häberle on Constitutional Theory. Constitution as Culture and the Open Society of Constitutional Interpreters“, Markus Kotzur (ed.), Nomos/Hart, 2018.

[2] Eνδεικτικά A. Μεταξάς, H έκτακτη ανάγκη ως η νέα legitimitas: Προκαταρκτικές σκέψεις για μια διεπιστημονική προσέγγιση του ευρωπαϊκού δικαίου, 2019, ΕΦΔΔ, τ. 6/2018 = https://www.constitutionalism.gr/i-ektakti-anagki-os-nea-legitimitas/, Α. Μεταξάς, “Ευ-ρώπη, Κρίση, “Έκτακτη Ανάγκη”: Η ερμηνευτική ευθύνη και οι προκλήσεις για το ευρωπαϊκό δίκαιο”, Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου, τ. 2/2015, σελ. 226 επ., του ιδίου, “Ο “επαπειλούμενος” δικανικός και κοινοβουλευτικός λόγος – Σκέψεις για την ανάγκη συγκρότησης μιας ευρωπαϊκής “συνταγματικής ταυτότητας”,  Το Σύνταγμα, τ. 1/2012, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, σελ. 293 επ.

[3] Στ. Τσβάιχ, Έκκληση προς τους Ευρωπαίους, Εκδ. Μελάνι 2017.

[4] Βλ. και Π. Παναγιωτόπουλο, Επίμετρο, εν: Emmanuel Macron, εκδ. Μελάνι, 2018, σελ. 45 επ.

[5] Ch. Mouffe, Über das Politische – Wider die kosmopolitische Illusion, Mohr Siebeck, 2005.

[6] Πρβλ. Π. Παναγιωτόπουλο, ό.π.

[7] Βλ. αντί άλλων από την εκτενέστατη σχετική βιβλιογραφία Αl. Kemmerer, Krise des Europarechts, Europarecht in der Krise: Recht, Politik und Ökonomie, Max Planck Institute for Comparative Public Law & International Law (MPIL) Research Paper No. 2017-22, M. Nettesheim, Krisen im Recht und Krise des Rechts – Oder: Ist die Finanzkrise auch eine Rechtskrise?, EuR 2016, Beiheft 1, σελ. 1 επ., C. Möllers, Krisenzurechnung und Legitimationsproblematik in der Europäischen Union, Leviathan 43 (2015), 339-364, J. Habermas (2012), The Crisis of the European Union, a Response, London: Polity, Α. Μεταξάς/I. Pernice, Europa in der Krise – Zwischen Recht und Politik, Εκδ. Σιδέρη, 2015, Α. Μεταξάς, Ευρώπη, Κρίση, «Έκτακτη Ανάγκη»: Η ερμηνευτική ευθύνη και οι προκλήσεις για το ευρωπαϊκό δίκαιο, Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου, Τεύχος 2/2015, Εκδόσεις Σάκκουλα, σελ. 226-235.

[8] Πρβλ. Χρ. Ράμμο, εν: Α. Μεταξάς (επιμ.), Η κρίση του Κράτους Δικαίου στην Ε.Ε., Εκδ. Ευρασία, 2019, σελ. 49 επ.

[9] Πρβλ. την εναργή ανάλυση των αιτίων της κατάρρευσης της Δημοκρατίας της Βαϊμάρης στο τελευταίο βιβλίο του Udo di Fabio, Die Weimarer Verfassung – Aufbruch und Scheitern –  Eine verfassungsrechtliche Analyse, C.H. Beck 2018. Ολως ενδιαφέρουσες είναι και οι συναγωγές συμπερασμάτων και παραλληλισμών που διατυπώνει ο Udo di Fabio στο εν λόγω κείμενό του για την κρίση της ευρωπαϊκής ενοποιητικής διαδικασίας.

[10] Ας μου επιτραπεί εδώ κατ’ εξαίρεση ο προσωπικός τόνος, είναι εντούτοις ίσως χαρακτηριστική η επισήμανση: Ενθυμούμαι τις πολιτικοϊδεολογικές μου τύψεις – ναι ο όρος είναι μάλλον ακριβής-, όταν στις πρόσφατες πανεπιστημιακές παραδόσεις μου στο Ευρωπαϊκό Δίκαιο αναφερόμουν στο ατελέσφορο, αλλά και επικίνδυνο ενίοτε, των δημοψηφισμάτων, ειδικότερα δε ενόψει της εργαλειακής αξιοποίησης του θεσμού από τους κάθε λογής λαϊκιστές δημαγωγούς. Πως άραγε αποτολμά κανείς τη διατύπωση κριτικού λόγου για την κορυφαία, αλλά και στοιχειακή αυτή στιγμή της αμεσοδημοκρατικής μέθεξης; Μάλλον η απάντηση περνά μέσα από την ανάγκη υπεράσπισης της ίδιας της Πολιτικής αλλά και της Ιστορίας, αλλά και της αναγκαίας ανάσχεσης στο να καταστεί η συγκυρία Ιστορία, όπως εύστοχα επισημαίνει ο Β. Βενιζέλος (βλ. του ιδίου, Η Δημοκρατία μεταξύ συγκυρίας και Ιστορίας – Προσδοκίες και κίνδυνοι από την αναθεώρηση του Συντάγματος, Εκδ. Πατάκη 2018, σελ. 201 επ.).

[11] Βλ. εδώ τις όλως ενδιαφέρουσες συμβολές στον προσφάτως εκδοθέντα συλλογικό τόμο «Heimat Europa?» (επιμ. M. W. Ramb/H.  Zaborowski), Wallstein Verlag, 2019, όπως επίσης J. H. H. Weiler, United in fear – The loss of Heimat and the crises of Europe, in: L. Papadopoulou/Ing. Pernice/J. H.H. Weiler (eds.), Legitimacy Issues of the European Union in the Face of Crisis – Dimitris Tsatsos in memoriam, Hart/Nomos, 2017, 359 επ.

[12] Ul. Haltern, Europarecht und das Politische, Tübingen: Mohr Siebeck 2005, σελ. 2 επ.

[13] Πρβλ. R. Esposito, A Philosophy for Europe, Polity Press, 2018, σελ. 5 επ.

[14] Πρβλ. I. Krastev, After Europe, Penn University Press, 2017

[15] Πρβλ. Π. Παναγιωτόπουλο, ό.π., σελ. 51.

Το νομοθέτημα για το Επιτελικό Κράτος (Ε.Κ.) δέχθηκε έντονη κριτική από τους εκπροσώπους των κομμάτων της αντιπολίτευσης και της επιστημονικής κοινότητας. Η κριτική αυτή μπορεί να συστηματοποιηθεί γύρω από επτά διαφορετικούς άξονες με κριτήριο την αδυναμία που κάθε φορά αναδεικνύεται. Θα επιχειρήσουμε μια πρώτη αξιολόγηση της ασκηθείσας κριτικής, αποτιμώντας την πειστικότητα των επιχειρημάτων που προβλήθηκαν, από τη σκοπιά του συνταγματικού δικαίου και της διοικητικής επιστήμης, με παράλληλη αξιολόγηση και των σχετικών απαντήσεων της κυβερνητικής πλευράς.

α) Ελλιπής αξιοποίηση του «μεταρρυθμιστικού κεκτημένου»

Η κριτική είναι ότι η πρωτοβουλία για το Ε.Κ. επιχειρεί να νομοθετήσει από το μηδέν, ακυρώνοντας τις μεταρρυθμίσεις της προηγούμενης Κυβέρνησης, χωρίς καν να προβεί σε μια στοιχειώδη αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους. Αρκετοί διερωτώνται γιατί καταργήθηκαν θεσμοί και καλές πρακτικές όπως το Μητρώο Επιτελικών Στελεχών της Δημόσιας Διοίκησης που τηρούνταν από το ΑΣΕΠ και αποτύπωνε την εμπιστοσύνη στα στελέχη της διοίκησης ή το Παρατηρητήριο Δημόσιας Διοίκησης που θα συγκέντρωνε την επιστημονική γνώση και τη θεσμική μνήμη για τη διοικητική μεταρρύθμιση. Στο ίδιο πλαίσιο, υποστηρίζεται ότι αγνοείται το «τριετές στρατηγικό πλάνο για τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης» που αποτελούσε έναν πλήρως τυποποιημένο οδικό χάρτη με βήματα και χρονοδιαγράμματα, ώστε να διασφαλίζεται η διαφάνεια και η λογοδοσία. Ο Πρόεδρος του Διοικητικού Επιμελητηρίου σημειώνει επίσης  ότι δεν είναι «μεθοδολογικά ορθό» να εισάγεται ένας νέος τρόπος κυβερνητικού προγραμματισμού, χωρίς να υπάρχει καμία αναφορά στην πρόσφατη αξιολόγηση του προηγούμενου συστήματος από τον ΟΟΣΑ, ο οποίος παραδόξως αγνοείται παρότι εκφράζει συνήθως τη μεταρρυθμιστική «ορθοδοξία».

Η κριτική αυτή περί ελλιπούς αξιοποίησης και κυρίως αξιολόγησης του όποιου μεταρρυθμιστικού κεκτημένου, παρουσιάζεται βάσιμη σε γενικές γραμμές, καθώς η δημιουργία νέων δομών και οι αλλεπάλληλες οργανωτικές αλλαγές δεν ευνοούν τη «διαδικασία θεσμοποίησης» που απαιτεί μια «παρατεταμένη περίοδο ηρεμίας και κανονικής λειτουργίας» για να αποτιμηθεί η χρησιμότητά της. Επειδή όμως το ισοζύγιο στην κατεύθυνση του εκσυγχρονισμού και της αναβάθμισης της διοικητικής ικανότητας κρίνεται μάλλον θετικό, ξενίζει η μέριμνα να παρουσιασθεί ως ένα ex nihilo εγχείρημα που δεν οφείλει τίποτα στο παρελθόν. Πειστική δε απάντηση σε αυτού του τύπου την κριτική δεν υπήρξε. Ο ίδιος δε ο Πρωθυπουργός, αναγνωρίζει  ότι «σκοπός μας είναι να μεταρρυθμίζουμε, χωρίς να κατεδαφίζουμε», χωρίς όμως κάποια εξήγηση γιατί δεν επιλέγεται η λύση της συμπλήρωσης-διόρθωσης υφιστάμενων μεταρρυθμίσεων (προσαυξητική μεταρρύθμιση).

β) Υπερσυγκέντρωση εξουσιών στον Πρωθυπουργό

Ο δεύτερος και σημαντικότερος άξονας της κριτικής που διατυπώνεται αφορά την υπερσυγκέντρωση εξουσιών στον Πρωθυπουργό, καθώς προβάλλεται ότι μέσω της ίδρυσης της «υπερδομής» της Προεδρίας της Κυβέρνησης (ΠτΚ), ο Πρωθυπουργός αποκτά χωρίς κανένα θεσμικό αντίβαρο τον απόλυτο έλεγχο του κράτους.

Αφήνοντας κατά μέρος τους φορτισμένους χαρακτηρισμούς που επιστράτευσε η αντιπολίτευση, όπως «νόσφιση εξουσίας», «αιρετός Μονάρχης», «Λεβιάθαν», «σουλτάνος» ή «αυτοκράτορας», το ουσιώδες της κριτικής κάνει λόγο για «προσωποπαγή παράλληλη δομή» (επισημαίνεται η απόλυτη διακριτική ευχέρεια του Πρωθυπουργού να αποφασίζει για τη στελέχωσή της), η οποία αποσκοπεί στον απόλυτο έλεγχο της πολιτικής δραστηριότητας υπό το «πρόσχημα του συντονισμού». Δεν είναι, επίσης, λίγες οι παρεμβάσεις που εντοπίζουν ανατροπή των συνταγματικών ισορροπιών, με εισαγωγή προεδρικών στοιχείων, ενώ και ο πρώην Πρωθυπουργός αναφέρεται σε «θεσμική λαθροχειρία» που υπερβαίνει τα «θεσμικά όρια» του Πολιτεύματος.

Η κριτική για υπερσυγκέντρωση αρμοδιοτήτων γύρω από τον Πρωθυπουργό, έχει απαντηθεί με μάλλον πειστικό τρόπο από την κυβερνητική πλευρά. Ο Υπουργός Επικρατείας αναφέρει κατά κόρον ότι στο νέο σύστημα το Υπουργικό Συμβούλιο  (Υ.Σ.) αναβαθμίζεται ως κύριο όργανο παραγωγής πολιτικής που καθορίζει συλλογικά το κυβερνητικό πρόγραμμα, ο Πρωθυπουργός διασφαλίζει την ενότητα της Κυβέρνησης με μια κεντρική δομή που παρακολουθεί την εκτέλεση του κυβερνητικού έργου, ενώ και οι Υπουργοί διατηρούν όλες τις αρμοδιότητές τους ως προς την πολιτική διεύθυνση των Υπουργείων τους.

Στην κριτική για «αλλοίωση του Πολιτεύματος» αντιτείνεται ότι κατ’ εξοχήν στην Προεδρευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία ισχύει ένα «σύστημα παρακολούθησης του κυβερνητικού έργου», ενώ στη μομφή για ένα «κράτος υποχείριο του Πρωθυπουργού», ο Υπουργός απαντά ότι το Ε.Κ. κινείται στην ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση, καθώς με τις τυποποιημένες διαδικασίες που καθιερώνει, οριοθετείται ο ρόλος του Πρωθυπουργού σε ένα αυστηρότερο πλαίσιο που μειώνει σημαντικά τα περιθώρια των κινήσεών του. Δηλώνοντας την πίστη του στις «διαδικασίες» ως αντίβαρα της ανεξέλεγκτης πρωθυπουργικής δράσης, και όχι στους «μεσσίες», τις εγγυήσεις δηλαδή του χαρίσματος, ο Υπουργός Επικρατείας εκθέτει το θεωρητικό υπόβαθρο του Ε.Κ., το οποίο συνδυάζει τη συλλογική παραγωγή πολιτικής το συντονιστικό επαγγελματισμό και τη δυνατότητα λογοδοσίας μέσω των τυποποιημένων διαδικασιών. Στους αντίποδες αυτής της θεώρησης, ο Κ. Σκανδαλίδης αναφέρει ότι η υπερβολική τυποποίηση αχρηστεύει τις δημιουργικές πρωτοβουλίες και «πνίγει την πολιτική», ενώ ο Α. Λοβέρδος κάνει λόγο για αχρείαστο «λεγκαλισμό» και «θεσμική αφέλεια».

Ενδιαφέρουσα επίσης είναι και η επιχειρηματολογία του Πρωθυπουργού που απαντά ότι «είναι μάλλον άστοχο ο συντονισμός και η στενή παρακολούθηση του κυβερνητικού έργου να βασίζονται «συγκεντρωτισμός», Εξηγεί δε ότι η πρωθυπουργοκεντρική ροπή του συστήματος το καθιστά «ψευδεπίγραφα συγκεντρωτικό», καθώς σε όλη τη μεταπολίτευση και παρά το «μεγάλο πολιτικό εκτόπισμα» κάποιων Πρωθυπουργών, το κυβερνητικό σχήμα παρουσίαζε ανέκαθεν «χαλαρή θεσμική θωράκιση» λόγω «έλλειψης κοινού σχεδίου και διυπουργικού συντονισμού».

Η παραπάνω επιχειρηματολογία εμφανίζεται πειστική στο βαθμό που αναδεικνύει τον «φορμαλιστικό χαρακτήρα» της κριτικής για υπερσυγκεντρωτισμό, όταν όλοι γνωρίζουν πόσο ελαστικά λειτούργησε ο πρωθυπουργοκεντρισμός στη μεταπολίτευση ή πόσο αδύναμος φάνηκε να αποτρέψει τον πελατειασμό ή τη δημοσιονομική εκτροπή της χώρας.

Η κριτική αυτή δύσκολα, επίσης, μπορεί να ευδοκιμήσει στους κόλπους της συνταγματικής θεωρίας. Το ζήτημα της υπέρμετρης ενίσχυσης του ρόλου του Πρωθυπουργού αναδείχθηκε εξάλλου με αφορμή τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986, όταν έγινε λόγος (Μάνεσης) για «ενιαίο κέντρο εξουσίας» του Πρωθυπουργού και για «κυριαρχικό ρόλο» έναντι του οποίου δεν θεσπίζονται «θεσμικά αντίβαρα» Σύμφωνα, όμως, με μια άλλη πιο «ρεαλιστική» προσέγγιση, «η πρωθυπουργοκεντρική λογική διαπνέει νομοτελειακά το κοινοβουλευτικό σύστημα» λόγω της άμεσης σύνδεσής του με τη λαϊκή-εκλογική νομιμοποίηση. Ανεξάρτητα όμως από την οπτική γωνία που θα επιλέξουμε, είναι γεγονός ότι η ανάδειξη του Πρωθυπουργού ως κεντρικού πόλου ισχύος συνδέθηκε, κυρίως, με τη δυνατότητά του να εξασφαλίσει την ενιαία και αποτελεσματική διοίκηση του κρατικού μηχανισμού. Υψηλές προσδοκίες όμως που δεν συνοδεύτηκαν και από αντίστοιχη επιτυχία, δεδομένου ότι ούτε η διευθυντική ικανότητα αναβαθμίστηκε ούτε οι αυταρχικές ροπές εξισορροπήθηκαν. Αυτά ακριβώς τα συμπτώματα μιας κοινής παθολογίας του σύγχρονου κοινοβουλευτισμού δημιουργούν την επιτακτική ανάγκη για ένα ισχυρό κέντρο διακυβέρνησης, ικανό να ανταποκριθεί στα σύνθετα καθήκοντα που επιβάλλουν οι διεθνείς αγορές και ο  ανταγωνισμός των κρατών σε περιβάλλον διάχυτης δημοσιονομικής κρίσης.

Η δε κριτική για αλλοίωση των συνταγματικών διατάξεων που ορίζουν τις αρμοδιότητες των οργάνων του Κράτους είναι μάλλον άστοχη, στο μέτρο που διασώζεται το συλλογικό σύστημα λειτουργίας, με το Υ.Σ. να διατηρεί την τελική αρμοδιότητα έγκρισης του κυβερνητικού προγράμματος και άρσης των υπουργικών διαφωνιών .

Είναι χρήσιμο να υπενθυμίσουμε ότι στο συλλογικό σύστημα οργάνωσης, όπου η ευθύνη για τη χάραξη και την εφαρμογή της γενικής πολιτικής ανήκει στο Υπουργικό Συμβούλιο και ο Πρωθυπουργός ασκεί πρωτίστως ένα συντονιστικό ρόλο, αντιτίθεται το μονοκρατικό σύστημα, όπου ο Πρωθυπουργός χαράσσει κυριαρχικά την κυβερνητική πολιτική, ενώ οι Υπουργοί περιορίζονται στο να εξειδικεύουν την πολιτική αυτή στους επιμέρους τομείς ευθύνης τους. Το Σύνταγμά μας, στο βαθμό που προβλέπει ρητά τις αρμοδιότητες της Κυβέρνησης ως συλλογικού οργάνου (34 §1 εδ.α΄, 41 §2, 44 §1, 48 §1), αλλά και από τη συστηματική ερμηνεία των διατάξεων των άρθρων 82, 84 και 85, φανερώνει μια προτίμηση του συντακτικού νομοθέτη προς το συλλογικό σύστημα οργάνωσης, που προβάλλει ως η ελάχιστη διαδικαστική εγγύηση έναντι του κινδύνου της πρωθυπουργικής παντοδυναμίας. Αυτό το συλλογικό σύστημα, σε ότι αφορά τουλάχιστον το ρόλο του Υ.Σ., εάν δεν αναβαθμίζεται, σίγουρα πάντως δεν θίγεται με το νέο σύστημα του ΕΚ

γ) Η γραφειοκρατική υπερσυγκέντωση στην Προεδρία της Κυβέρνησης

Ο τρίτος άξονας κριτικής αναδεικνύει τον κίνδυνο της διοικητικής υπερφόρτωσης ή συμφόρησης του συστήματος συντονισμού, καθώς όπως προβάλλεται, το προτεινόμενο μοντέλο έχει υπερβολικά πολλά κυκλώματα εξουσίας (πρωθυπουργικό, υπουργικά, συντονιστικά), πολλές επικαλύψεις αρμοδιοτήτων, καθώς ειδικά στο συντονιστικό επίπεδο συνυπάρχουν  πέντε δομές: η Προεδρία της Κυβέρνησης, η Υπηρεσία Συντονισμού κάθε Υπουργείου, η ειδική Γραμματεία Παρακολούθησης Κυβερνητικού Έργου, η Πολιτική Επιτροπή Παρακολούθησης και το εντός της Εθνικής Επιτροπής Διαφάνειας, Εθνικό Συντονιστικό Όργανο. Ο  Χ. Ανθόπουλος κάνει λόγο για «υπερτροφική υπερ-δομή» συντονισμού και για «συνωστισμό» δομών σε κάθε Υπουργείο, ενώ ο Α. Λοβέρδος για «θηριώδη γραφειοκρατική δομή» με την οποία «αυτοπαγιδεύεται» η Κυβέρνηση.

Εκπρόσωποι της επιστήμης, επικαλούμενοι το νόμο του «φθίνοντος συντονισμού», επισημαίνουν το παράδοξο να επιχειρείται «η αντιμετώπιση της απουσίας συντονισμού με τη δημιουργία μιας επιπλέον δομής (της ΠτΚ)» γεγονός που αυξάνει τις απαιτήσεις συντονισμού, καθώς εισάγει έναν «νέο παίκτη» στο σύστημα, με «μάτια» σε κάθε Υπουργείο (Υπηρεσίες Συντονισμού), την ίδια στιγμή που αλληλοεπικαλύπτονται οι αρμοδιότητες συντονισμού των Υπηρεσιακών Γραμματέων με εκείνες των Γενικών και Ειδικών Γραμματέων, καθώς προβλέπονται συντονιστικές αρμοδιότητες και για τους δύο. Γενικότερα δε αναγνωρίζεται ότι το δυσκολότερο ζήτημα στην εφαρμογή των προβλέψεων για το συντονισμό του κυβερνητικού έργου εντοπίζεται στην αρμονική συνύπαρξη ανάμεσα στις τομεακές λειτουργίες των Υπουργείων και τις οριζόντιες λειτουργίες των Υπηρεσιακών Γραμματέων».

Στο ίδιο πλαίσιο, ο πρώην Υπουργός Χ. Βερναρδάκης τονίζει ότι η παράλληλη λειτουργία της ΠτΚ και των Υπουργείων μοιραία θα αναδείξει έναν τεράστιο όγκο συναρμοδιοτήτων, που θα επιτείνει το πρόβλημα του συντονισμού και της σύγχυσης επιπέδων, εάν ληφθεί υπόψη ότι η νέα ΠτΚ έχει κάπου 115 επιτελικές αρμοδιότητες.

Η κριτική για διοικητική υπερφόρτωση του κέντρου διακυβέρνησης, επαύξηση των αναγκών συντονισμού και δύσκολη διαχείριση των συναρμοδιοτήτων είναι εν πολλοίς πειστική και δικαιολογημένη. Ο φόβος είναι ότι προσφεύγουμε εκ νέου στο ίδιο αποτυχημένο μοντέλο συντονισμού που διογκώνει τις  κεντρικές δομές της Κυβέρνησης, δημιουργώντας επιπλέον ανάγκες συντονισμού των νέων μονάδων και επιβαρύνοντας την ήδη αδύναμη στρατηγική και καθοδηγητική ικανότητα της Κυβέρνησης.

Η μέχρι σήμερα εμπειρία καταδεικνύει ότι γύρω από τον Πρωθυπουργό είχε ήδη εγκατασταθεί ένα είδος μικρού «Λευκού Οίκου» («Κυβέρνηση της Κυβέρνησης»), με υπηρεσίες που λειτουργούσαν συμπληρωματικά, παρότι ο τρόπος κατεύθυνσης της Κυβέρνησης δεν καθοριζόταν επακριβώς με μια λεπτομερή κωδικοποίηση. Είναι κοινή όμως διαπίστωση ότι παρά την πληθώρα των επιτελικών αυτοτελών υπηρεσιών στον Πρωθυπουργό δεν καλύφθηκε η ανάγκη για αποτελεσματικό συντονισμό. Η δομή του Γραφείου του Πρωθυπουργού ή της Γενικής Γραμματείας του παρουσιάστηκε ατελέσφορη λόγω του έντονα προσωποποιημένου χαρακτήρα της, η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης παραδοσιακά επικεντρωνόταν στη διοικητική υποστήριξη του Υ.Σ., ενώ η Γενική Γραμματεία Συντονισμού, παρά τις αδιαμφισβήτητα επιτελικές λειτουργίες της, περιορίστηκε ομολογημένα στο ρόλο του διοικητικού διυπουργικού συντονισμού. Με άλλα λόγια, η συγκέντρωση μονάδων στο Μαξίμου δεν κατάφερε ούτε να καλύψει το έλλειμμα του στρατηγικού σχεδιασμού και του επιτελικού συντονισμού, ούτε να αποτρέψει την πρακτική του «βλέποντας και κάνοντας», με την παράλληλη συνύπαρξη άτυπων και τυπικών δομών που καλλιεργούσαν τη σύγχυση για την πραγματική ταυτότητα του κέντρου διακυβέρνησης. Ο κίνδυνος που παραμένει ενεργός είναι να επαναληφθεί μια παρόμοια κατάσταση.

δ) Η ατελής προσέγγιση του προγραμματισμού των δημόσιων πολιτικών

Ο τέταρτος άξονας κριτικής εστιάζει στον προβληματικό τρόπο με τον οποίο γίνεται αντιληπτός ο προγραμματισμός των δημόσιων πολιτικών, ο οποίος επικεντρώνεται αποκλειστικά στην οργανωτική διάσταση του συντονισμού, αποδίδοντας περιορισμένη σημασία στον τρόπο διαμόρφωσης των τομεακών πολιτικών με την ενεργό συμμετοχή και αλληλεπίδραση της υπηρεσιακής ραχοκοκαλιάς του Υπουργείου και της πολιτικής ηγεσίας του. Παραμένει έτσι ασαφές πώς προσδιορίζονται οι πολιτικές και πώς διαμορφώνονται οι στόχοι. Διότι ναι μεν στην Ετήσια Συνάντηση των Γενικών Διευθυντών παρουσιάζεται η «βασική στοχοθεσία του κυβερνητικού προγραμματισμού», πλην όμως δεν γίνεται η παραμικρή μνεία περί συνδιαμόρφωσης στόχων ή συναινετικής στοχοθεσίας, δίνοντας την εντύπωση ότι απλώς ανακοινώνεται πανηγυρικά η προαποφασισθείσα στοχοθεσία της κυβερνητικής πλευράς.

Η κριτική αυτή, στην οποία επιδίδονται κυρίως οι εκπρόσωποι της διοικητικής επιστήμης, εμφανίζεται δικαιολογημένη, καθώς το νομοθέτημα μάλλον εμφορείται από μία αντίληψη «οργανωτισμού», με έμφαση στις οργανωτικές δομές και τα εργαλεία του θεσμικού συντονισμού, χωρίς να προσδιορίζει το πώς θα διαμορφωθεί η κοινή βάση της κυβερνητικής πολιτικής. Ο τρόπος επίτευξης του κοινού πολιτικού προσανατολισμού και της οριοθέτησης ενιαίου πλαισίου προτεραιοτήτων, ως προϊόν μιας συναινετικής και διαβουλευτικής διαδικασίας (λειτουργικός συντονισμός), απουσιάζει παντελώς από το νομοθέτημα.

        ε) Η ψευδεπίγραφη επιτελικότητα του συστήματος

Ο πέμπτος άξονας της κριτικής εντοπίζεται στη μομφή ότι το νομοθέτημα δεν υπηρετεί μια ορθή ή υγιή αντίληψη επιτελικότητας. Για τον Χ. Καστανίδη, πχ. δεν νοείται Ε.Κ. χωρίς ισχυρές αποκεντρωμένες και αυτοδιοικητικές δομές σε ένα σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης κατ’ αντιστοιχία με όσα ισχύουν στις σκανδιναβικές χώρες, ενώ κατά τον Χ. Σπίρτζη, δεν υπάρχει Ε.Κ. εάν δεν προσδιορίζεται η σχέση των περιφερειακών οργάνων του Κράτους με την κεντρική διοίκηση. Ο Χ. Βερναρδάκης προσθέτει ότι δεν θεσμοθετείται ούτε η επιτελική λειτουργία των Γραφείων των Υπουργών, κατά το γαλλικό ή αγγλικό πρότυπο (cabinet), παρά μόνον επαναλαμβάνονται οι γενικές ρυθμίσεις για την παραδοσιακή οργάνωση των Γραφείων.

Τέλος, προβάλλεται ότι η πραγματική επιτελική διακυβέρνηση προϋποθέτει την καταγραφή των επιτελικών αρμοδιοτήτων και τη διάκρισή τους από τις εκτελεστικές ώστε να ακολουθήσει η κατανομή τους στην υπηρεσιακή ή την πολιτική διοίκηση. Τέτοια μέριμνα δεν λαμβάνεται όμως στο νομοθέτημα για τις 23.142 αρμοδιότητες των Υπουργείων (καταγραφή του 2012). Και στο σημείο αυτό και στον στοιχειώδη προσδιορισμό της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και των σχέσεων κεντρικού κράτους-αποκέντρωσης το νομοθέτημα δεν περιλαμβάνει καμία απολύτως ρύθμιση.

        στ) Η προβληματική διάκριση υπηρεσιακής-πολιτικής διοίκησης

Ο έκτος άξονας κριτικής στρέφεται γύρω από το ακανθώδες ζήτημα της στεγανοποιημένης διάκρισης μεταξύ πολιτικής διοίκησης και υπηρεσιακής διοίκησης. Για να αντιληφθούμε το πρόβλημα θα ήταν αναγκαία μια εμπεριστατωμένη θεωρητική ανάλυση από τη σκοπιά της διοικητικής επιστήμης και της συγκριτικής διοίκησης. Αρκεί, πάντως, να αναφέρουμε ότι οι αρχές που παγίως εξισορροπούνται στη λειτουργία της διοίκησης είναι α) η υπαγωγή της στην πολιτική και β) ο μεταξύ τους διαχωρισμός. Η καθαρή, ωστόσο, διάκριση και στεγανοποίηση των δύο επιπέδων δεν απαντάται στην πράξη πουθενά αλλού παρά μόνο στη Μ. Βρετανία όπου υφίστανται δύο διακριτές ιεραρχίες, διοικητική και πολιτική, με ελάχιστα σημεία της μεταξύ τους επαφής. Η εμπειρία των ηπειρωτικών χωρών, ωστόσο, φανερώνει μια «όσμωση διοίκησης και πολιτικής», υπό την έννοια ότι η μεταφορά της πολιτικής βούλησης στη διοίκηση επιτυγχάνεται «μέσω οργανικών συνδέσμων» που στελεχώνονται από υπαλλήλους καριέρας με κριτήρια συμπάθειας προς το κυβερνών κόμμα. Έτσι, στελεχώνονται π.χ. τα Γραφεία του Πρωθυπουργού και των Υπουργών στη Γαλλία και τα Υπουργικά Γραφεία στη Γερμανία.

Το μοντέλο του διαχωρισμού που επιλέγει το νομοθέτημα απηχεί τη στεγανή διάκριση του αγγλικού προτύπου όπου οι πολιτικοί κυβερνούν και οι υπάλληλοι διοικούν. Η διάκριση, όμως, αυτή έχει πλέον ξεπεραστεί από τα πράγματα ακόμη και στη χώρα καταγωγής της. Στις περισσότερες δε χώρες αναπτύσσεται μια εξισορρόπηση ανάμεσα σε πολιτική και υπηρεσιακή διοίκηση, καθώς η ισχυρή παρουσία του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου συνήθως αντισταθμίζεται από τον πολιτικό ρόλο του Γραφείου του Υπουργού. Ενώ όμως παντού κυριαρχεί το δίπολο Υπουργικό Γραφείο-Γενική Γραμματεία, στη χώρα μας επιλέγεται παραδόξως μια τριχοτόμηση της διεύθυνσης των Υπουργείων με την προσθήκη του Υπηρεσιακού Γραμματέα, που αναλαμβάνει τις οριζόντιες λειτουργίες της διοίκησης των οικονομικών και των ανθρώπινων πόρων του Υπουργείου σε συνδυασμό με το συντονισμό του συνόλου των υπουργικών μονάδων. Αυτός ο «διοικητικός πληθωρισμός» καθιστά εν μέρει δικαιολογημένη την κριτική ότι οι Υπηρεσιακοί Γραμματείς συστάθηκαν απλώς για να εξισορροπηθεί και να ξεπεραστεί ευσχήμως η διαδικασία ορισμού των «Διοικητικών Γραμματέων» του Ν.4369/2017 (η οποία υπονομεύθηκε ποικιλοτρόπως στην πράξη), ώστε να δρομολογηθεί αναίμακτα η επαναφορά των Κομματικών Γενικών Γραμματέων. Για να δανειστούμε έτσι μια πρόταση της Κ. Σπανού, «από αυτή τη σκοπιά, ίσως τελικά να ήταν προτιμότερη η αποδοχή της αρχής ότι θέσεις που βρίσκονται στη διεπαφή διοίκησης-πολιτικής επισήμως να ανάγονται στη διακριτική ευχέρεια της πολιτικής, με τήρηση ορισμένων προϋποθέσεων (ελαχίστων απαιτήσεων) αξιοκρατικής στελέχωσης». Έτσι, και το «φορμαλισμό χωρίς αντίκρυσμα» της προηγούμενης Κυβέρνησης θα αποφεύγαμε και τη σημερινή διοικητική υπερφόρτωση των Υπουργείων με πολλαπλές ενδιάμεσες βαθμίδες.

Η απάντηση του Υπουργού Επικρατείας εμφανίζεται πειστικά μόνο ως προς το σκέλος της αναγνώρισης της εμπιστοσύνης που επιδεικνύει η Κυβέρνηση στους άξιους δημόσιους λειτουργούς που επιλέγονται αποκλειστικά μέσω ΑΣΕΠ, ενώ με την προϊσχύσασα νομοθεσία η τελική επιλογή ανήκε στον Υπουργό.

ζ) Η υποβάθμιση του πολιτικού ρόλου των Υπουργών

Ο τελευταίος, αλλά διόλου αμελητέος, άξονας της κριτικής που ασκείται στο Ε.Κ. έχει να κάνει με την πολιτική αποδυνάμωση των Υπουργών. Την εναργέστερη παρουσίαση του σχετικού προβληματισμού τη βρίσκουμε στην αγόρευση της Μ. Γιαννάκου στην Επιτροπή, η οποία αναρωτιέται πώς είναι δυνατόν ένας Υπουργός, που έχει ατομική πολιτική ευθύνη με βάση το Σύνταγμα, να έχει τον πλήρη έλεγχο του Υπουργείου του όταν θα υπάρχει ταυτόχρονα ένας Υπηρεσιακός Γραμματέας, ένας Υφυπουργός που παίρνει απευθείας αρμοδιότητες από τον Πρωθυπουργό, ένας Γενικός Γραμματέας και ίσως ένας Ειδικός Γραμματέας. Για το λόγο αυτό ζητάει να αποσαφηνιστεί ότι ο Υπουργός επειδή έχει την πολιτική ευθύνη του Υπουργείου, θα πρέπει ταυτόχρονα να έχει και την «αρμοδιότητα να ελέγχει όλο το σύστημα» παραγωγής και εφαρμογής πολιτικής.

Το ίδιο μοτίβο με εμφανώς πιο αντιπολιτευτική εκφορά ακολουθεί ολόκληρη η Αντιπολίτευση  υποστηρίζοντας ότι το νομοθέτημα επικυρώνει θεσμικά την έλλειψη εμπιστοσύνης του Πρωθυπουργού στα στελέχη του. Έτσι, ο αρχηγός της αντιπολίτευσης  κάνει λόγο για «Κράτος με Υπουργούς-ανδρείκελα», με τον Πρωθυπουργό να αμύνεται θυμίζοντας ότι η ανοχή σε Υπουργούς με «απόλυτη ανεξαρτησία» αποκομμένους από το «κυβερνητικό κέντρο» είχε τα γνωστά καταστροφικά αποτελέσματα για την αποτελεσματικότητα του κυβερνητικού έργου.

Στην ουσία όμως της κριτικής απαντά ο Γ. Γεραπετρίτης υποστηρίζοντας ότι η ατομική ευθύνη του Υπουργού συνυπάρχει στα σύγχρονα κοινοβουλευτικά πολιτεύματα με τους μηχανισμούς παρακολούθησης του κυβερνητικού έργου και νομοθετικής εποπτείας στο Γραφείο του Πρωθυπουργού. «Όπου υπάρχουν συνταγματικοί πυλώνες αυτονόμησης του κάθε Υπουργού, πρέπει να υπάρχει και ελεγκτικός μηχανισμός» αναφέρει, προβάλλοντας το παράδειγμα της Καγκελαρίας που ασκεί πολύ σκληρότερη εποπτεία στο έργο των Υπουργών, ενώ αναφέρει και την περίπτωση της Μ. Βρετανίας όπου η αντίστοιχη κεντρική νομοπαρασκευαστική μονάδα συντάσσει εξαρχής τα νομοσχέδια. Επιμένει δε ότι οι Υπουργοί διατηρούν την πλήρη αποφασιστική συνταγματική τους αρμοδιότητα, αφού καμία εξουσία τους δεν μεταφέρεται στον Πρωθυπουργό και «η ύλη του Υπουργείου παραμένει απολύτως αυτοτελής».

Όπως επισημαίνεται ευρέως στη θεωρία, η διάσπαση της κυβερνητικής εξουσίας σε διαφορετικά «αυτοτελή κέντρα λήψης αποφάσεων» εκτός όσων ορίζει το Σύνταγμα, ενέχει αντισυνταγματικότητα, στο μέτρο που ανατρέπει την αποφασιστική αρμοδιότητα του Υ.Σ. Το ίδιο ισχύει και για κάθε νέα δομή που ακρωτηριάζει τη γενική αρμοδιότητα των Υπουργών να ασκούν τη συνολική διεύθυνση του Υπουργείου τους ή να αναλαμβάνουν νομοθετική πρωτοβουλία σε θέματα του τομέα τους. Πεδίο αντισυνταγματικότητας όμως υπάρχει  μόνο σε περίπτωση «υποκατάστασης  του Υ.Σ. ή των Υπουργών, δηλαδή  πλήρους μεταφορά του κέντρου λήψης της κυβερνητικής απόφασης Άρα, όταν ο Πρωθυπουργός αποφασίζει κυριαρχικά για  τα κρίσιμα ζητήματα, είτε μόνος του είτε μέσω οργάνων που υπάγονται σ’ αυτόν, αφαιρεί τον συνταγματικά ορισμένο πολιτικό ρόλο των Υπουργών, καθώς πάλι μετατοπίζεται το συνταγματικά οριοθετημένο policy decision making power.

Οι απαντήσεις του Υπουργού Επικρατείας δείχνουν επαρκείς από συνταγματική σκοπιά, εξηγώντας ότι τέτοια μετατόπιση δεν πιστοποιείται σε κανονιστικό επίπεδο. Ο πιο πειστικός αντίλογος προέρχεται από την πλευρά του Α. Ανθόπουλου, ο οποίος επισημαίνει αφενός ότι στις χώρες αυτές ισχύει το μονοκρατικό σύστημα, όπου οι Υπουργοί είναι απλώς συνεργάτες ή αντιπρόσωποι του Πρωθυπουργού και αφετέρου ότι «στη Μ. Βρετανία και τη Γερμανία δεν υφίσταται ο θεσμός της ατομικής πρότασης δυσπιστίας που προβλέπει το 84 §2Σ», με αποτέλεσμα να νοείται διαφορετικά η αυτονόμηση του Υπουργού κατά το μονοκρατικό σύστημα και διαφορετικά κατά το συλλογικό που ισχύει στη χώρα μας. Επειδή επομένως η εξατομικευμένη πολιτική ευθύνη σημαίνει  και μεγαλύτερη πολιτική εξουσία, ο Ανθόπουλος διαπιστώνει ότι έχουν «συνταγματικό έρεισμα» οι ανησυχίες της Μ. Γιαννάκου για το κατά πόσον διασφαλίζεται ο πολιτικός έλεγχος του Υπουργού με το νέο σύστημα.

Τελειώνοντας, θα θελα να θυμίσω τη μεγάλη απόσταση που χωρίζει τις κανονιστικές επιδιώξεις του νομοθέτη από τις αιτιακές συνθήκες της αποτελεσματικής εφαρμογής των κανόνων που θεσπίζει. Είναι το θέμα της διατριβής μου που εκδόθηκε πριν από 20 χρόνια… Άλλος ο κόσμος της αιτιοκρατικής αποτελεσματικότητας, άλλος αυτός τη δεοντικής λογικής και της κανονιστικής ορθότητας. Σήμερα, δεν είμαστε σε θέση να αποτιμήσουμε πλήρως τις προοπτικές πιστής εφαρμογής του νομοθετήματος ή να αποφανθούμε με ασφάλεια εάν αυτό θα οριοθετήσει ορθολογικά την κυβερνητική λειτουργία καθιστώντας την πιο διαφανή, πιο συλλογική και λιγότερο «ακατάστατη» (για να δανειστώ μια έκφραση του φίλου Υπουργού) ή εάν θα το παραμερίσει η ίδια η ζωή, εάν δηλαδή θα το περιθωριοποιήσουν οι ίδιοι οι Υπουργοί για να μην αυτοπαγιδευτούν στο πλαίσιο μιας στείρας διαδικασιοκρατίας που πνίγει την πολιτική ευελιξία στις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες του σύγχρονου διεθνούς και οικονομικού περιβάλλοντος. Διότι αυτό που σήμερα προβάλλεται ως ένα ισχυρό μήνυμα κυβερνησιμότητας στο εξωτερικό, αύριο μπορεί να γίνει ο αχρείαστος φραγμός από τον οποίο  πρέπει επειγόντως να απαλλαγούμε…

Το κείμενο αποτελεί επεξεργασμένη μορφή της Εισήγησης που παρουσιάστηκε στην πρόσφατη Ημερίδα του EPLO με θέμα «Η Πρόκληση του Επιτελικού Κράτους»(6-11-2019)»

Ι

Στην απόφασή του επί της υποθέσεως Di Giovanni κατά Ιταλίας (αρ. προσφ. 51160/06, 9 Ιουλίου 2013) το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου συνέστησε στους δικαστικούς λειτουργούς που υφίστανται άδικες προκλήσεις να επιδεικνύουν τη μέγιστη δυνατή διακριτικότητα, εξηγώντας ότι αυτό τους επιβάλλεται από τις ύψιστες επιταγές της δικαιοσύνης και το μεγαλείο του λειτουργήματος που έχουν αναλάβει.

Η απόφαση αυτή μας βοηθεί να κατανοήσουμε την έννοια της δικαστικής ανεξαρτησίας υπό ένα άλλο πρίσμα. Να διαχωρίσουμε τον λειτουργό της δικαιοσύνης από το δικαστικό λειτούργημα και να δούμε την ακεραιότητα του λειτουργήματος ως την υποκείμενη αξία την οποία υπηρετεί η ανεξαρτησία του λειτουργού του. Η δικαστική ανεξαρτησία δεν υφίσταται για να προστατεύσει την ευθυνοφοβία, την ανευθυνότητα, την πολιτική ατζέντα του δικαστικού λειτουργού ή ακόμη την ιδιοτέλεια και την αυθαιρεσία του. Η ανεξαρτησία του δικαστικού λειτουργού υφίσταται για να μπορεί αυτός να υπηρετήσει το υψηλό λειτούργημα που έχει αναλάβει.

Η εισήγηση που ακολουθεί, εκκινώντας από την πιο πάνω διάκριση μεταξύ λειτουργήματος και λειτουργού, στηρίζεται στις εξής δύο αποδοχές, ότι, πρώτον, σε μια πραγματικά γνήσια δημοκρατία όπως είναι αυτή που έχουμε την τύχη να απολαμβάνουμε στη χώρα μας, ο κίνδυνος για την ακεραιότητα της δικαστικής λειτουργίας προέρχεται πρωτίστως από τη στάση του δικαστικού λειτουργού έναντι του καθήκοντος που απορρέει από το μεγαλείο του λειτουργήματός του, και ότι, δεύτερον, υφίσταται πλέον ο αποτελεσματικός εκείνος υπερεθνικός έλεγχος που μπορεί να εντοπίσει την αθέμιτη ανάμειξη της πολιτικής στην άσκηση της δικαστικής λειτουργίας ή να αποτρέψει το δικαστικό λειτουργό από την αυθαίρετη άσκηση των εξουσιών που έχει αναλάβει.

Τρεις πολύ πρόσφατες αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, τις οποίες θα παρουσιάσω και σχολιάσω στη συνέχεια, θα καταστήσουν απτά αυτά που μόλις αναφέρθηκαν.

ΙΙ

Η απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Haarde κατά Ισλανδίας (αριθμ. προσφυγ. 66847/12) είναι η πρώτη. Δημοσιεύθηκε στις 23 Νοεμβρίου 2017 και αφορούσε την καταδίκη του πρώην πρωθυπουργού της χώρας από Ειδικό Δικαστήριο για την ευθύνη του στην κατάρρευση, τον Οκτώβριο του 2008, του ισλανδικού τραπεζικού συστήματος.

Ήδη από το Δεκέμβριο του 2008 και ενώ ακόμη ο προσφεύγων παρέμενε πρωθυπουργός, είχε συσταθεί στο Κοινοβούλιο μια ειδική διερευνητική επιτροπή με αντικείμενο την αναζήτηση των αιτίων και την απόδοση ευθυνών για την καταστροφή, επιτροπή που την διαδέχθηκε από τον Ιανουάριο του 2010 μια άλλη ανακριτική επιτροπή του Κοινοβουλίου, η οποία ολοκληρώνοντας το έργο της παρέπεμψε ενώπιον του Ειδικού Δικαστηρίου τον προσφεύγοντα, απαλλάσσοντας τέσσερις από τους συγκατηγορηθέντες πρώην υπουργούς του. Στο μεταξύ ο προσφεύγων είχε πάψει να είναι πρωθυπουργός και το κόμμα του είχε απομακρυνθεί από την Κυβέρνηση.

Ο προσφεύγων δικάστηκε από το Ειδικό Δικαστήριο που συγκροτήθηκε από έξι δικαστές καριέρας, ένα καθηγητή πανεπιστημίου και οκτώ πολίτες εκλεγμένους από το Κοινοβούλιο. Καταδικάσθηκε τελικά για μια από τις έξι κατηγορίες της παραπομπής, επειδή κρίθηκε ότι δεν συνεκάλεσε ως όφειλε υπουργικό συμβούλιο προκειμένου αυτό να αποφασίσει για τα ληπτέα μέτρα προς αντιμετώπιση της κρίσης. Η καταδικαστική απόφαση ήχθη ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου από τον καταδικασθέντα πρώην πρωθυπουργό, με δύο κατά βάσιν αιτιάσεις, ότι η προδικασία παραβίασε το τεκμήριο της αθωότητας και ότι με την καταδίκη του παραβιάσθηκε η αρχή της μη αναδρομικότητας του ποινικού νόμου. Η προσφυγή απορρίφθηκε και στα δυο της σκέλη, όμως, εν όψει του αντικειμένου αυτής της εισηγήσεως, θα σταθούμε στην αντιμετώπιση από την απορριπτική απόφαση του πρώτου μόνον σκέλους της.

Στο πρώτο λοιπόν σκέλος των αιτιάσεών του, ο πρώην πρωθυπουργός προέβαλε ότι η δίωξή του ήταν πολιτική, ότι στηρίχθηκε σε ανεπαρκή έρευνα και ανεπαρκή στοιχεία, ότι αυτοί που αποφάσισαν την παραπομπή του είχαν ήδη προαποφασίσει την καταδίκη του και ότι έτσι παραβιάσθηκε εις βάρος του το τεκμήριο της αθωότητας με αποτέλεσμα την αντίθεση της διαδικασίας που ακολούθησε στις επιταγές της δίκαιης δίκης.

Στην απόφασή του το Δικαστήριο του Στρασβούργου διακήρυξε αρχικά ότι έχει πλήρη αντίληψη των δυσχερειών που αναφύονται αναφορικά με την κίνηση ποινικών διώξεων κατά μελών της Κυβερνήσεως για πράξεις κατά την άσκηση ή εξ αφορμής ασκήσεως των καθηκόντων τους, όπου πολύ ευαίσθητα ζητήματα πρέπει να αντιμετωπισθούν προκειμένου να ανευρεθεί η δέουσα ισορροπία μεταξύ πολιτικής και ποινικής ευθύνης, για να αποφευχθεί ιδίως το ενδεχόμενο χρήσης της ποινικής μηχανής ως εργαλείου αποκόμισης πολιτικού οφέλους ή επίθεσης κατά των πολιτικών αντιπάλων. Αποδέχθηκε πάντως το Δικαστήριο ότι η παρέμβαση ενός κατ’ εξοχήν πολιτικού οργάνου όπως είναι το Κοινοβούλιο για την άσκηση της ποινικής δίωξης στις εν λόγω περιπτώσεις δεν παραβίαζε εξ ορισμού τη Σύμβαση, καθώς κάτι τέτοιο αποτελεί κτήμα της κοινής συνταγματικής παράδοσης των Συμβαλλομένων Κρατών, τονίζοντας όμως, στο σημείο αυτό, ότι και η ποινική προδικασία εντάσσεται στο πεδίο εφαρμογής του πλέγματος των εγγυήσεων της δίκαιης δίκης καθόσον από την προδικασία μπορεί να εξαρτηθεί καθοριστικά το αποτέλεσμα της κυρίως ποινικής δίκης.

Με βάση αυτές τις αποδοχές το Δικαστήριο ερευνά το πραγματικό της υπόθεσης και προβαίνει σε δύο ιδιαιτέρου ενδιαφέροντος κρίσεις.

Δέχεται αρχικά ότι παραδεκτώς προβάλλεται ενώπιόν του από τον προσφεύγοντα ότι η ποινική δίωξη εναντίον του -που κινήθηκε, όπως αναφέρθηκε, από ειδική κοινοβουλευτική επιτροπή,- ασκήθηκε χωρίς να υφίστανται επαρκή στοιχεία που να δικαιολογούν την έγερσή της, οπότε το ίδιο το Δικαστήριο του Στρασβούργου αναζητεί στον φάκελο της υπόθεσης αν εντός αυτού υφίστανται πράγματι επαρκή στοιχεία που να δικαιολογούν την έγερση της επίδικης δίωξης. Συμπεραίνει, ύστερα από μια ενδελεχή ανάλυση, ότι ναι υφίστανται τέτοια στοιχεία σε επάρκεια, και απορρίπτει το σχετικό ισχυρισμό. Όμως προηγουμένως, με την ενδελεχή του ακριβώς ανάλυση, μας έχει δείξει ότι και αυτό το ζήτημα, το ζήτημα της επάρκειας ή μη των σχετικών για την δίωξη στοιχείων, υπάγεται στο δικό του υπερεθνικό έλεγχο.

Η δεύτερη κρίση του Δικαστηρίου αφορά τον τρόπο με τον οποίο αυτό αντιμετώπισε τον ισχυρισμό του προσφεύγοντος ότι η απόφαση περί παραπομπής του στο Ειδικό Δικαστήριο είχε ληφθεί από άτομα που τον θεωρούσαν ήδη ένοχο. Στο σημείο αυτό το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η υποχρέωση αμεροληψίας αφορά μόνον τους δικάζοντες δικαστές και όχι τη διωκτική αρχή, όμως και αυτή, η διωκτική αρχή, πρέπει να σέβεται, υπενθύμισε το Δικαστήριο, το τεκμήριο αθωότητας. Για να ερευνήσει εδώ στην ουσία του τον προβαλλόμενο ισχυρισμό, το Δικαστήριο συλλέγει τις δηλώσεις που είχαν γίνει από τη διωκτική αρχή, τις αναλύει και τελικά συμπεραίνει ότι από αυτές προκύπτει υποψία, όχι βεβαιότητα ενοχής. Έτσι απορρίπτει και τον ισχυρισμό αυτό. Όμως προηγουμένως έχει δείξει ότι στο μικροσκόπιο του ελέγχου του, για να αποφανθεί αν παραβιάσθηκε ή όχι το τεκμήριο αθωότητας, υπάγονται και οι δηλώσεις της διωκτικής αρχής.

ΙΙΙ

Η δεύτερη απόφαση, που δημοσιεύθηκε λίγες ημέρες μετά την πρώτη, Merabishvili κατα Γεωργίας (αριθμ. προσφυγ. 72508/13, 28 Νοεμβρίου 2017), ελήφθη αυτή τη φορά από την Ευρεία Σύνθεση του Δικαστηρίου. Επρόκειτο και εδώ για τον πρώην πρωθυπουργό της χώρας, ο οποίος κατηγορήθηκε ότι ως πρωθυπουργός προέβη σε ευρύτατης έκτασης εικονικές προσλήψεις στο Δημόσιο για να κερδίσει ψήφους και ότι αφού έχασε τις εκλογές, ως αρχηγός πλέον της αξιωματικής αντιπολίτευσης, επιχείρησε με πλαστό διαβατήριο να εξέλθει της χώρας. Ο ανωτέρω προφυλακίσθηκε και η υπόθεση που προέκυψε και έφθασε μέχρι το Στρασβούργο αφορούσε τους λόγους της προφυλάκισής του. Ενώπιον των δικαστών του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου ο προσφεύγων πρώην πρωθυπουργός προέβαλε ότι η όλη ιστορία εις βάρος του ήταν στην ουσία της μια σκευωρία των πολιτικών αντιπάλων της παράταξής του, που είχε ως στόχο τον εκβιασμό του προκειμένου να καταγγείλει τον πρώην πρόεδρο της χώρας – της ίδιας πολιτικής παράταξης με αυτόν -, ως υποκινητή της δολοφονίας ενός εξέχοντος πολιτικού προσώπου.

Η υπόθεση, ως ήχθη ενώπιον της Ευρείας Συνθέσεως του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, αφορούσε τη στοιχειοθέτηση των προϋποθέσεων εφαρμογής του άρθρου 18 της Συμβάσεως, ενός άγνωστου σχεδόν στο ευρύ νομικό κοινό άρθρου, το οποίο θεσπίσθηκε για να αποτραπεί ακριβώς η χρήση της κρατικής εξουσίας προς εξόντωση των πολιτικών της αντιπάλων. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό οι περιορισμοί των θεμελιωδών δικαιωμάτων που επιτρέπονται από τη Σύμβαση πρέπει να χρησιμοποιούνται μόνο για το σκοπό για τον οποίο η ίδια η Σύμβαση έχει προβλέψει.

Στην υπόθεση Khodorkovskiy κατά Ρωσίας (αρ. προσφ. 1082/06, 25 Ιουλίου 2013), ο γνωστός Ρώσος μεγιστάνας που κατηγορούνταν για ευρύτατης έκτασης φορολογική απάτη, είχε προβάλει ενώπιον των δικαστών του Στρασβούργου ότι όλες οι διώξεις εις βάρος του ήταν προϊόν μιας πολιτικής σκευωρίας εις βάρος του για να εμποδιστεί να εισέλθει στην πολιτική ζωή ως ο ισχυρότερος πολιτικός αντίπαλος του Προέδρου. Το Δικαστήριο σ΄ αυτήν την υπόθεση είχε φανεί ιδιαίτερα αυστηρό με τον προσφεύγοντα. Βρίσκοντας ότι οι κατηγορίες εναντίον του για φορολογική απάτη ήταν ”θεμελιωδώς στέρεες”, και θέτοντας ένα πολύ απαιτητικό επίπεδο βεβαιότητας προς απόδειξη των ισχυρισμών του, το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν αποδείχθηκε η πολιτική σκευωρία την οποία προέβαλε ενώπιόν του ο προσφεύγων.

Στην υπόθεση Merabishvili η Ευρεία Σύνθεση, επιτελώντας μια σημαντική νομολογιακή στροφή, χαλάρωσε σημαντικά τις απαιτήσεις του Δικαστηρίου ως προς τις προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 18.

Η εκδοχή του προσφεύγοντος ότι η προφυλάκισή του ήταν μέσο άσκησης πολιτικής πίεσης εις βάρος του, στηριζόταν στον πραγματικό του ισχυρισμό, που ως τέτοιος έχρηζε αποδείξεως, ότι μια νύχτα, ενώ εκρατείτο προφυλακισμένος, απήχθη παρανόμως από το κελί του από δυνάμεις ασφαλείας και προσήχθη ενώπιον του εισαγγελέως, ο οποίος του πρότεινε την αθέμιτη συναλλαγή να καταγγείλει τον πρώην Πρόεδρο και να ανακτήσει έτσι την ελευθερία του.

Το Δικαστήριο δέχθηκε την προσφυγή στη βάση δύο εξόχως σημαντικών συλλογισμών, ενός ερμηνευτικού και ενός αποδεικτικού.

Ερμηνεύοντας το άρθρο 18, το Δικαστήριο δέχθηκε για πρώτη φορά ότι ακόμη και αν, για τον επίδικο περιορισμό θεμελιώδους δικαιώματος, υφίσταται πράγματι ένας θεμιτός κατά τη Σύμβαση λόγος, ο λόγος αυτός περιορισμού τίθεται εκποδών – και άρα εφαρμόζεται το άρθρο 18 – όταν αποδεικνύεται ότι ο προέχων, ήτοι ο κυρίαρχος, σκοπός του περιορισμού ήταν αθέμιτος.

Ο αποδεικτικός συλλογισμός του Δικαστηρίου, που το οδήγησε στο αποδεικτικό του πόρισμα, υπήρξε καθοριστικής σημασίας. Ούτε η έξοδος του προσφεύγοντος από το χώρο κράτησης είχε αποδειχθεί ούτε πολύ περισσότερο η συνάντησή του με τον εισαγγελέα και φυσικά αυτά που εφέροντο να είχαν λεχθεί από τον τελευταίο. Τί απεδείχθη; Απεδείχθη (α) ότι ο εισαγγελέας εκείνο το βράδυ ήταν πράγματι στο γραφείο του και (β) ότι, οι αρχές δεν διερεύνησαν το αίτημα του προσφεύγοντος – που είχε αναγνωρίσει τους αστυνομικούς που τον συνόδευσαν στην έξοδό του προς τον εισαγγελέα – να αναζητηθούν οι κινήσεις των αστυνομικών εξετάζοντας τα κινητά τους τηλέφωνα, των οποίων αυτοί, σύμφωνα με τον προσφεύγοντα, έκαναν χρήση ενώ τον οδηγούσαν στον εισαγγελέα. Το Δικαστήριο συνήγαγε όλα τα υπόλοιπα γεγονότα στη βάση δικαστικών τεκμηρίων και λογικών συναγωγών. Και εδώ βρίσκεται το καίριο ενδιαφέρον της αποφάσεώς του. Το μήνυμα που έστειλε σε κάθε εθνική αρχή, είναι ότι για να διαπιστώσει ποιος σκοπός είναι ο προέχων όταν κινείται ο ποινικός μηχανισμός εις βάρος ενός ατόμου, το Δικαστήριο θα χρησιμοποιήσει τις ακραίες εκείνες μεθόδους απόδειξης της αλήθειας που απαιτούνται από τις περιστάσεις ώστε τα δικαιώματα που προστατεύονται από τη Σύμβαση να προστατεύονται από αυτό πραγματικά και αποτελεσματικά, όχι θεωρητικά και απατηλά.

IV

H τρίτη απόφαση, η πιο πρόσφατη, Asani κατα πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας (αριθμ. προσφυγ. 27962/10, 1η Φεβρουαρίου 2018) αφορά μια υπόθεση καταδίκης για δολοφονία όπου η διαπίστωση της ενοχής του κατηγορηθέντος, και στη συνέχεια προσφεύγοντος ενώπιον των δικαστών του Στρασβούργου, στηρίχθηκε σε καταθέσεις τριών ανώνυμων μαρτύρων.

Μέσα στη νύχτα οπλοφόροι χτυπούν στα τυφλά ένα internet café σκοτώνουν εκεί τρία παιδιά και τραυματίζουν σοβαρά έξι άτομα. Η αστυνομία πιστεύει ότι εντοπίζει το δράστη, δύο ανώνυμοι μάρτυρες ισχυρίζονται ότι τον είδαν να τελεί το έγκλημα, ενώ ο τρίτος ανώνυμος μάρτυρας καταθέτει ότι ο δράστης τού εκμυστηρεύθηκε το κίνητρό του, η εκδίκηση για το θάνατο του αδελφού του. Ενώπιον του ποινικού δικαστηρίου ο τρίτος μάρτυρας του οποίου στο μεταξύ η ταυτότητα αποκαλύπτεται αρνείται τα πάντα. Οι εθνικοί δικαστές χρησιμοποιούν όμως την πρώτη του κατάθεση, εξηγώντας ότι την ανασκεύασε από το φόβο των αντιποίνων. Οι άλλοι δύο καταθέτουν ενώπιον ενός δικαστή της συνθέσεως και του εισαγγελέα. Επαναλαμβάνουν ό, τι είχαν αρχικά πει και μια εβδομάδα μετά ξαναβρίσκονται και απαντούν σε γραπτές ερωτήσεις που τους είχε στο μεταξύ θέσει η υπεράσπιση. Πάνω από είκοσι μάρτυρες καταθέτουν ότι ο κατηγορούμενος ήταν αλλού την ώρα της επίθεσης. Το εθνικό δικαστήριο δεν τους πιστεύει. Ο κατηγορούμενος καταδικάζεται για τις δολοφονίες και τους τραυματισμούς και έτσι η υπόθεση άγεται ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου. Η βασική επιχειρηματολογία του προσφεύγοντος συνίσταται στη χρήση ανώνυμων μαρτύρων για την απόδειξη της ενοχής του κατά τρόπο παραβιάζοντα τις αρχές της δίκαιης δίκης.

Το Δικαστήριο δέχθηκε την προσφυγή. Έκρινε ότι, αν και οι καταθέσεις των ανώνυμων μαρτύρων υπήρξαν καθοριστικές για τη διαπίστωση της ενοχής του, δεν παρασχέθηκαν στον προσφεύγοντα τα μέσα να αντισταθμίσει την υποχώρηση των δικαιωμάτων του λόγω της χρήσεως των μαρτυριών αυτών με άλλα μέσα που η χρήση τους θα του επέτρεπε να ισορροπήσει την αδυναμία του.

Η απόφαση Asani δεν αφορά την άσκηση δικαστικής λειτουργίας από όργανα ενταγμένα στο πλαίσιο της νομοθετικής εξουσίας, όπως η πρώτη απόφαση που είδαμε. Ούτε τη διείσδυση πολιτικών κινήτρων στην άσκηση των καθηκόντων ενός λειτουργού της δικαιοσύνης, όπως στη δεύτερη απόφαση. Η απόφαση Asani, αν μας ενδιαφέρει εδώ, είναι γιατί αποτελεί το τελευταίο πιο χαρακτηριστικό δείγμα μιας σημαντικής εξέλιξης στην νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου: τη σχηματοποίηση από αυτό κανόνων επί ποινικών κατηγοριών που η εθνική δικαιοσύνη πρέπει να τηρεί ως προς το επίπεδο βεβαιότητας της αλήθειας τόσο για την κίνηση όσο και για την ολοκλήρωση της ποινικής διαδικασίας.

Σε δύο σκέλη μπορεί να παρουσιασθεί η σχετική νομολογία, πρώτον, ως προς το επίπεδο αποδεικτικής βεβαιότητας της αλήθειας που πρέπει να υφίσταται προκειμένου να κινηθεί η ποινική μηχανή, και, δεύτερον, ως προς την τεχνική εκτίμησης των αποδεικτικών μέσων προκειμένου να συγκροτηθεί το αποδεικτικό πόρισμα.

Σχετικά με την κίνηση της ποινικής μηχανής, που αφορά τη προφυλάκιση του υπόπτου και την άσκηση εις βάρος του της ποινικής δίωξης, δύο αποφάσεις του Δικαστηρίου αρκούν για να κατανοήσει κανείς τη νέα κατεύθυνση της νομολογίας. Στην απόφαση της Ευρείας Συνθέσεως Armani κατά Ηνωμενου Βασιλείου (αριθμ. προσφυγ. 5878/08, 30 Μαρτίου 2016), το Δικαστήριο εξήγησε ότι η ποινική δίωξη, ιδίως για κακουργήματα, στοιχειοθετεί σοβαρή επέμβαση στην ιδιωτική ζωή του ατόμου, γι΄αυτό είναι απολύτως κατανοητό να μην ασκείται με ελαφρότητα, κάτι που δικαιολογεί την απαίτηση όπως για να ασκηθεί ποινική δίωξη πρέπει να είναι σε θέση η διωκτική αρχή να αιτιολογήσει ότι οι πιθανότητες καταδίκης του διωκομένου είναι υψηλότερες από τις πιθανότητες απαλλαγής του. Στη δεύτερη απόφαση, Jafarov κατά Αζερμπαινζάν (αριθμ. προσφυγ. 69981/14, 17 Μαρτίου 2016), το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν υφίστανται εύλογες υποψίες εις βάρος ατόμου όταν η διωκτική αρχή δεν διαθέτει κατά τη σύλληψη του ατόμου αυτού αντικειμενικά στοιχεία που μπορεί δικαιολογημένως να θεωρηθούν ως εγκληματική συμπεριφορά κατά την έννοια του εθνικού νόμου. Έτσι το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν υφίσταντο τέτοια αντικειμενικά στοιχεία στην επίδικη περίπτωση όπου ο προσφεύγων προφυλακίσθηκε ως ύποπτος απάτης και φοροδιαφυγής εκ μόνου του λόγου ότι η μη κυβερνητική οργάνωση που διηύθυνε δεν είχε επισήμως εγγραφεί, όπως επίσης δεν είχαν εγγραφεί οι δωρεές που αυτή είχε λάβει από ιδιώτες.

Σχετικά τώρα με τη συγκρότηση του αποδεικτικού πορίσματος, η νομολογία του Δικαστηρίου, η οποία έχει σχηματισθεί αναφορικά με την εκτίμηση των μαρτυρικών καταθέσεων, μπορεί να συνοψισθεί σε τρεις ιδέες. Πρώτον, για κάθε μαρτυρία το αρχικό ζητούμενο είναι η διερεύνηση της εντιμότητας του μάρτυρα ως προσώπου και της αξιοπιστίας της μαρτυρίας του εν όψει του συνδέσμου του μάρτυρα με την υπόθεση. Αν ο μάρτυρας είναι ανώνυμος για τον κατηγορούμενο, η ποιότητα και η δύναμη της μαρτυρίας του ως αποδεικτικού μέσου είναι αδύναμες και η μαρτυρία του αποκλείεται να χρησιμοποιηθεί ως το μοναδικό μέσο απόδειξης, μπορεί όμως να χρησιμοποιηθεί αν επιρρωνύεται από αλλά στοιχεία. Δεύτερον, οι μαρτυρίες πρέπει να είναι σαφείς, όχι αμφίσημες, συγκλίνουσες, όχι αντιφατικές και κυρίως βαρύνουσες στην απόδειξη του κρίσιμου γεγονότος. Μαρτυρία μη αυτόπτη μάρτυρα που στηρίζεται σε ό, τι άκουσε από τρίτο πρόσωπο δεν είναι βαρύνουσα, χωρίς πάντως να είναι απαράδεκτη. Τρίτον, μαρτυρική κατάθεση που δεν πέρασε τη δοκιμασία της αντιπαράθεσης στο ακροατήριο είναι εξ ορισμού προβληματική, με μειωμένη αποδεικτική δύναμη. Στη συγκρότηση του αποδεικτικού του πορίσματος ο εθνικός δικαστής αποκλείεται να στηρίζεται κατά τρόπο αποφασιστικό σε καταθέσεις που δεν πέρασαν με επιτυχία τη δοκιμασία της αντιπαράθεσης στο ακροατήριο.

V

Ύστερα απο την ανάπτυξη που προηγήθηκε, ας επιχειρήσουμε, τελειώνοντας, μια απάντηση στην ερώτηση που μας απασχολεί.

Απειλείται η δικαστική ανεξαρτησία;

Σε μια γνήσια δημοκρατία όπως η ελληνική, η ακεραιότητα του δικαστικού λειτουργήματος, η υποκείμενη αξία στη δικαστική ανεξαρτησία, απειλείται μόνον όταν οι λειτουργοί της δικαιοσύνης δεν υποτάσσουν τη δράση τους στο μεγαλείο του λειτουργήματός τους. Αλλά υπάρχει, όπως είδαμε, ο υπερεθνικός έλεγχος που και μόνη η συνειδητοποίηση της ύπαρξής του αρκεί, πιστεύουμε, για να συγκρατήσει το δικαστικό λειτουργό στην τήρηση των επιταγών του καθήκοντός του.

Εισήγηση στην εκδήλωση με τίτλο «Απειλείται η δικαστική ανεξαρτησία;», που διοργάνωσε το Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου – Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου, 23 Φεβρουαρίου 2018.

Προδημοσίευση από το περιοδικό Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου

Ελάχιστα θεσμικά ατοπήματα είναι συγκρίσιμα, ως προς τη σοβαρότητά τους, με την πρόωρη παύση της θητείας και την αντικατάσταση τεσσάρων μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού, δυνάμει του άρθρου 101 του Ν. 4623/2019. Με το άρθρο αυτό, θεσπίστηκαν νέα ασυμβίβαστα και συναφείς λόγοι παύσης των μελών της παραπάνω Ανεξάρτητης Αρχής, χωρίς να προβλεφθεί μεταβατικό καθεστώς που θα επέτρεπε στα υφιστάμενα μέλη της να ολοκληρώσουν τη θητεία τους[1].

Η παραπάνω νομοθετική ρύθμιση είναι αντίθετη με τις απαιτήσεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναφορικά με τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας των μελών των ανεξάρτητων αρχών και την τήρηση των αρχών της σαφήνειας και της διαφάνειας που πρέπει να διέπουν τους κανόνες και τις διαδικασίες επιλογής, πρόσληψης ή διορισμού τους. Η αντίθεσή της συνίσταται, προεχόντως, στο γεγονός ότι κατέτεινε στην πρόωρη λήξη της θητείας των μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού για λόγους που δεν είχαν οριστεί εκ των προτέρων στη νομοθεσία. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που διαμορφώθηκε αναφορικά με τις ανεξάρτητες αρχές που εγγυώνται την προστασία των προσωπικών δεδομένων, «…αν επιτρεπόταν σε κάθε κράτος μέλος να θέσει τέρμα στη θητεία αρχής ελέγχου πριν την αρχικώς προβλεπόμενη λήξη της κατά παράβαση των κανόνων και των εγγυήσεων που έχουν προβλεφθεί προς αυτόν τον σκοπό από την εφαρμοστέα νομοθεσία, η απειλή τέτοιας πρόωρης παύσεως, η οποία θα επλανάτο επί της αρχής αυτής καθ’ όλη τη διάρκεια της θητείας της, θα μπορούσε να οδηγήσει σε μιας μορφής υπακοή της στην πολιτική εξουσία, ασυμβίβαστη με την ως άνω απαίτηση περί ανεξαρτησίας […] Τούτο ισχύει ακόμα και όταν ο πρόωρος τερματισμός της θητείας αποτελεί συνέπεια της αναδιαρθρώσεως ή της αλλαγής θεσμικού πλαισίου, τα οποία αμφότερα πρέπει να δρομολογηθούν κατά τρόπο ώστε να πληρούνται οι απαιτήσεις περί ανεξαρτησίας που θέτει η εφαρμοστέα νομοθεσία. Επιπροσθέτως, σε τέτοια περίπτωση, η αρχή ελέγχου δεν θα μπορούσε να εκληφθεί ως δυνάμενη να λειτουργήσει, υπό οιεσδήποτε συνθήκες, υπεράνω κάθε υποψίας μεροληψίας. Η απαίτηση περί ανεξαρτησίας […] πρέπει, συνεπώς, να ερμηνευθεί κατ’ ανάγκην ως περιλαμβάνουσα την υποχρέωση σεβασμού της θητείας των αρχών ελέγχου μέχρι της λήξεώς της και του μη πρόωρου τερματισμού της παρά μόνον κατόπιν των κανόνων και των εγγυήσεων της εφαρμοστέας νομοθεσίας […] Η αλλαγή θεσμικού πλαισίου δεν μπορεί αφ’ εαυτής να δικαιολογήσει αντικειμενικώς τον τερματισμό της θητείας του προσώπου που κατείχε το αξίωμα […] χωρίς τη λήψη μεταβατικών μέτρων τα οποία θα επέτρεπαν τη διασφάλιση του σεβασμού της διάρκειας της θητείας του»[2].

Ας σημειωθεί ότι η παραπάνω νομολογία έχει αποτυπωθεί πλέον τόσο στη σκέψη 17 του προοιμίου όσο και στο άρθρο 4, παρ. 3, της Οδηγίας 2019/1 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11^ης Δεκεμβρίου 2018, που αφορά την παροχή αρμοδιοτήτων στις αρχές ανταγωνισμού των κρατών μελών, ώστε να επιβάλλουν αποτελεσματικότερα τους κανόνες και για τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της Eσωτερικής Aγοράς. Μολονότι δεν έχει δε ακόμη παρέλθει η προθεσμία μεταφοράς της εν λόγω Οδηγίας, το άρθρο 101 του Ν. 4623/2019 αντίκειται στο ενωσιακό δίκαιο, καθώς θέτει αναμφιβόλως σε σοβαρό κίνδυνο το επιδιωκόμενο από την παραπάνω Οδηγία αποτέλεσμα, κατά παράβαση της πάγιας σχετικής νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης[3].

Άλλωστε, στην αντίθεση της επίμαχης νομοθετικής ρύθμισης με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα μπορούσε κανείς να καταλήξει και από την σκοπιά του πρωτογενούς δικαίου, δεδομένου ότι η παραπάνω νομολογία διασφαλίζει, κατά τρόπο αυτονόητο, τη λειτουργική ανεξαρτησία των εθνικών διοικητικών αρχών ανταγωνισμού, η οποία συνδέεται με την αποτελεσματική και ομοιόμορφη εφαρμογή των άρθρων 101 και 102 ΣΛΕΕ[4], δηλαδή διατάξεων της Συνθήκης που οι παραπάνω αρχές έχουν ήδη κληθεί να εφαρμόσουν δυνάμει του Κανονισμού (ΕΚ) 1/2003 του Συμβουλίου, της 16^ης Δεκεμβρίου 2002.

Εξάλλου, το γεγονός ότι η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση δεν αφορά το σύνολο των εθνικών ανεξάρτητων αρχών η οργάνωση και η λειτουργία των οποίων διέπονται από το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το γεγονός ότι δεν διενεργείται έλεγχος εάν τα θεσπισθέντα ασυμβίβαστα εμφανίζονται σε μέλη άλλων τέτοιων αρχών πλην της Επιτροπής Ανταγωνισμού, υποδηλώνουν, σε κάθε περίπτωση, ότι, εκτός των άλλων, οι σκοποί για τους οποίους φέρεται να θεσπίστηκε η εν λόγω ρύθμιση δεν επιδιώκονται με συνέπεια και συστηματικότητα, όπως απαιτεί η αρχή της ειλικρίνειας που πρέπει να διέπει κάθε έργο του εθνικού νομοθέτη[5].

Και από τη σκοπιά του εθνικού Συντάγματος, πάντως, η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση δύσκολα γίνεται ανεκτή, διότι, εκτός των άλλων, παρά τις αντίθετες διακηρύξεις της σχετικής αιτιολογικής έκθεσης, η ρύθμιση αυτή δεν διασφαλίζει τελικώς την ανεξαρτησία της Επιτροπής Ανταγωνισμού. Πέραν από τις πέντε ανεξάρτητες αρχές που θεσπίζονται από το ίδιο το Σύνταγμα, στο άρθρο 56, παρ. 3, περ. β΄, του τελευταίου προβλέπονται οι αρχές «που χαρακτηρίζονται με νόμο ως ανεξάρτητες ή ρυθμιστικές». Οι αρχές αυτές υπάγονται σε ένα προστατευτικό καθεστώς το οποίο, ενόψει και της προαναφερθείσας αρχής της ειλικρίνειας του νομοθέτη, περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, την υποχρέωση του τελευταίου, εφόσον ο ίδιος έχει θεσπίσει μια τέτοια αρχή ως ανεξάρτητη και δεν προκύπτει ότι έχει υπαναχωρήσει από τη βούλησή του η εν λόγω αρχή να συνεχίζει να υπάρχει ως τέτοια, να διασφαλίζει την προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών της, η οποία συνδέεται και με την προστασία της θητείας των τελευταίων[6]. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, και για τις παραπάνω ανεξάρτητες αρχές, το Σύνταγμα επιβάλλει, κατά το παράδειγμα της προαναφερθείσας νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, την υποχρέωση σεβασμού της θητείας των μελών τους μέχρι τη λήξη της και την υποχρέωση μη πρόωρου τερματισμού της παρά μόνο βάσει των κανόνων που είναι εκ των προτέρων γνωστοί. Συνεπώς, και κατά το Σύνταγμα, αλλαγή του θεσμικού πλαισίου δεν μπορεί αφ’ εαυτής να δικαιολογήσει αντικειμενικώς τον τερματισμό της θητείας μέλους των εν λόγω αρχών χωρίς τη λήψη μεταβατικών μέτρων τα οποία θα επέτρεπαν τη διασφάλιση του σεβασμού της διάρκειας της θητείας του.

Εν προκειμένω, η Επιτροπή Ανταγωνισμού έχει θεσπιστεί νομοθετικώς ως ανεξάρτητη αρχή, τα μέλη της οποίας χαίρουν προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας[7]. Μάλιστα, για την επιλογή του Προέδρου και του Αντιπροέδρου της Επιτροπής Ανταγωνισμού εφαρμόζονται αναλόγως οι διατάξεις του άρθρου 101 Α, παρ. 2, του Συντάγματος[8], που αφορά τις συνταγματικώς κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές, ενώ, ως προς άλλα ζητήματα που αφορούν την εν λόγω Επιτροπή (επιλογή μελών, κοινοβουλευτικός έλεγχος), εφαρμόζονται και διατάξεις των άρθρων 2 και 3 του Ν. 3051/2002, που είναι ο εκτελεστικός νόμος του άρθρου 101Α του Συντάγματος[9]. Συναφώς, ανεξαρτήτως των δεσμεύσεών του από το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ούτε από τις διατάξεις του Ν. 4623/2019 ούτε από άλλη νομοθετική διάταξη προκύπτει ότι ο ίδιος ο νομοθέτης θέλησε να υπαναχωρήσει από τη βούλησή του η Επιτροπή Ανταγωνισμού να συνεχίζει να υπάρχει ως ανεξάρτητη αρχή. Συνεπώς, ο νομοθέτης όφειλε, κατά τα προαναφερθέντα, να σεβαστεί τη θητεία των μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού μέχρι τη λήξη της και να μην προβλέψει τη δυνατότητα πρόωρου τερματισμού της βάσει κανόνων που δεν ήταν εκ των προτέρων γνωστοί.

Με τις αποφάσεις της με αρ. 230, 231 και 232/2019, η Ολομέλεια της Επιτροπής Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας απέρριψε τις αιτήσεις αναστολής εκτέλεσης που άσκησαν τα τέσσερα παυθέντα μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού. Στο σκεπτικό των παραπάνω αποφάσεων υπάρχουν παραδοχές που χρήζουν λεπτομερούς ανάλυσης και κριτικής που υπερβαίνουν τα όρια του παρόντος σχολίου, όπως η προβληματική, άνευ ετέρου, παραδοχή ότι, στο πλαίσιο υπόθεσης σχετικής με την παραβίαση κανόνων και αρχών του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης που αφορούν την οργάνωση και λειτουργία εθνικών αρχών, μπορούν να εφαρμοστούν ο αμφίβολου ορθότητας εθνικός νομολογιακός κανόνας ότι η Επιτροπή Αναστολών δεν δύναται να αναστείλει την προσβαλλόμενη διοικητική πράξη, όταν αυτό ισοδυναμεί με αναστολή νομοθετικής ρύθμισης, και ο εθνικός νομολογιακός κανόνας ότι δεν υπάγονται καταρχήν σε αναστολή εκτέλεσης πράξεις που συνάπτονται από τη φύση τους με την ομαλή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας. Αξίζει, όμως, εδώ τονιστεί ότι η Επιτροπή Αναστολών αιτιολόγησε την απόρριψη του ισχυρισμού περί «πρόδηλης βασιμότητας» των οικείων αιτήσεων ακύρωσης, αναφέροντας τα ακόλουθα: «…οι προβαλλόμενοι λόγοι ακυρώσεως δεν παρίστανται ως προδήλως βάσιμοι, διότι αφορούν διατάξεις του εθνικού δικαίου και του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι οποίες δεν έχουν τύχει επεξεργασίας από τη νομολογία […], η δε απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 8ης Απριλίου 2014 (υπόθεση C-288/12, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας), της οποίας γίνεται επίκληση από τις αιτούσες, έχει εκδοθεί επί ερμηνείας και εφαρμογής διαφορετικής οδηγίας (Οδηγία 95/46/ΕΚ), η οποία αφορά σε διαφορετικό ζήτημα (προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα) και δεν είναι ταυτόσημη κατά περιεχόμενο με την Οδηγία 2019/1 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου…»[10].

Απέναντι στην αιτιολογία αυτή δεν χρειάζεται να αντιτάξει κανείς ότι, στη μείζονα πρόταση της ίδιας παραπάνω απόφασής της, η Επιτροπή Αναστολών διευκρίνισε ότι περίπτωση «πρόδηλης βασιμότητας» του κύριου ενδίκου βοηθήματος συντρέχει, «ιδίως», και όχι μόνον, όταν ο σχετικός λόγος ακύρωσης βασίζεται σε πάγια νομολογία ή σε νομολογία της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας[11]. Άλλωστε, στο πλαίσιο προσωρινής δικαστικής προστασίας, το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο της Χώρας έχει κρίνει ως προδήλως ανίσχυρες διατάξεις τυπικού νόμου οι οποίες εμφάνιζαν λιγότερο προφανείς πλημμέλειες από εκείνες του άρθρου 101 του Ν. 4623/2019 και οι οποίες δεν είχαν τύχει καμίας προηγούμενης επεξεργασίας από τη νομολογία[12].

Αρκεί κανείς να δώσει τη δέουσα προσοχή στο σημείο 83 των προτάσεων του Γενικού Εισαγγελέα M. Wathelet στην παραπάνω υπόθεση C-288/12, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, το συμπέρασμα και το πνεύμα των οποίων ακολούθησε το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην προαναφερθείσα απόφασή του. «Θέλω να προσθέσω», αναφέρει ο Γενικός Εισαγγελέας, «ότι απόφαση του Δικαστηρίου διαπιστώνουσα παράβαση στην παρούσα υπόθεση θα είχε πολύ μεγάλη σημασία, όχι μόνο για τις αρχές που συστάθηκαν κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 28, παράγραφος 1, της οδηγίας, αλλά και για κάθε άλλη ανεξάρτητη αρχή που συστάθηκε κατ’ εφαρμογήν του δικαίου της Ένωσης. Παρόμοια απόφαση, διασφαλίζοντας για τις εν λόγω ανεξάρτητες αρχές το αδιατάρακτο της θητείας τους μέχρι την προβλεπόμενη λήξη της, με εξαίρεση σπουδαίους λόγους, προβλεπόμενους εκ των προτέρων από τον νόμο και αντικειμενικώς εξακριβώσιμους, θα είχε ως αποτέλεσμα να μειωθεί αισθητά το επιζήμιο ενδεχόμενο «εκ προοιμίου υπακοής» σε εξωτερικούς —ιδιωτικούς ή δημόσιους— φορείς. Παρόμοια απόφαση θα εξαφάνιζε τη «δαμόκλειο σπάθη» που συνεπάγεται το παραλυτικό ενδεχόμενο πρόωρου τερματισμού της θητείας τους».

Συναφώς, ιδιαιτέρως σημαντικό είναι, επίσης, ότι, στην υπόθεση C-424/15, Ormaetxea Garai και Lorenzo Almendros, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έκανε κατ’ουσίαν δεκτό, στην απόφασή του της 19^ης Οκτωβρίου 2016, ότι και η έννοια της ανεξαρτησίας των εθνικών ρυθμιστικών αρχών [ΕΡΑ] που είναι υπεύθυνες για την εκ των προτέρων κανονιστική ρύθμιση των αγορών ή για την επίλυση των διαφορών μεταξύ επιχειρήσεων κατά την Οδηγία-Πλαίσιο 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7^ης Μαρτίου 2002, για τα δίκτυα και τις υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών, πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα των σκέψεων που εκτέθηκαν στην προαναφερθείσα απόφαση της 8^ης Απριλίου 2014, C-288/12, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας. Άλλωστε, όπως επισήμανε ο Γενικός Εισαγγελέας Υ. Βοτ, στις προτάσεις του της 30^ής Ιουνίου 2016, στην υπόθεση C-424/15, Ormaetxea Garai και Lorenzo Almendros, «…[μ]ολονότι τα καθήκοντα που ανατίθενται στις αρχές ελέγχου της προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και τα καθήκοντα που ανατίθενται στις ΕΡΑ εξυπηρετούν διαφορετικούς σκοπούς, εντούτοις η διασφάλιση της ανεξαρτησίας αποτελεί ουσιαστική προϋπόθεση της ορθής λειτουργίας των ΕΡΑ. Συνεπώς, δεν υπάρχει κανένας λόγος εφαρμογής διαφορετικής λύσεως απ’ αυτήν η οποία έγινε δεκτή με την απόφαση της 8ης Απριλίου 2014, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας…»[13].

Ενόψει των παραπάνω, ποια αμφιβολία θα μπορούσε άραγε να απομένει στα μέλη της Επιτροπής Αναστολών ως προς το ότι η ελεγχόμενη νομοθετική ρύθμιση είναι προδήλως αντίθετη στο ενωσιακό δίκαιο και ότι, επομένως, οι οικείες αιτήσεις ακύρωσης ήταν «προδήλως βάσιμες»;

Δύσκολα μπορεί κανείς να δεχτεί ότι υπήρχε κάποια ουσιαστική αμφιβολία, καθώς φαίνεται να πρόκειται για μια περίπτωση στην οποία, εφόσον δεν υπάρχουν λόγοι αμφισβήτησης του χαρακτήρα του κύριου ενδίκου βοηθήματος ως παραδεκτού, συντρέχει το (έστω αρνητικό) ουσιαστικό κριτήριο συνδρομής της «πρόδηλης βασιμότητάς» του: δεν μπορεί να διατυπωθεί, κατά τρόπο εύλογο, κανένα ουσιαστικό επιχείρημα υπέρ της συμβατότητας της ελεγχόμενης διάταξης με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Άλλωστε, αυτό το ουσιαστικό κριτήριο ισχύει και για την εφαρμογή της θεωρίας της «acte clair» που απαλλάσσει τον εθνικό δικαστή από την υποβολή προδικαστικού ερωτήματος στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η θεωρία αυτή μπορεί να εφαρμοστεί όχι μόνον όταν υφίσταται σχετική προηγούμενη νομολογία του Δικαστηρίου[14], αλλά και όταν η  «…ορθή  εφαρμογή  του κοινοτικού δικαίου  δύναται  να παρίσταται  τόσο  προφανής,  ώστε να μην  αφήνει  περιθώριο  για καμμία εύλογη  αμφιβολία  ως  προς  τον τρόπο  επιλύσεως  του  τεθέντος  ζητήματος…»[15].

Ενόψει και του προπαρατεθέντος σκεπτικού της απόφασης της Επιτροπής Αναστολών, η αμφιβολία που θα μπορούσε, ίσως, να απομένει στα μέλη της είναι ότι, αν αποδέχονταν τη συνδρομή «πρόδηλης βασιμότητας» των κύριων ενδίκων βοηθημάτων, η Ολομέλεια του Δικαστηρίου μπορεί τελικώς -για οποιονδήποτε λόγο- να μην επιβεβαίωνε αυτήν την κρίση τους κατά την εκδίκαση των αιτήσεων ακύρωσης. Συναφώς, ενόψει της έντονης διαφοροποίησης των γνωμών που διατυπώνονται και των συχνά απρόσμενων, από νομική άποψη, αποφάσεων που λαμβάνονται στο πλαίσιο της πολυπληθούς Ολομέλειας του Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου[16], τα μέλη της Επιτροπής Αναστολών δείχνουν να αυτοπεριορίζονται απέναντι στην ανασφαλή πιθανολόγηση της τελικής κρίσης, ιδίως, αυτού του δικαστικού σχηματισμού. Στην πράξη, οι δικαστές της προσωρινής δικαστικής προστασίας υποκαθιστούν την υποχρέωση σεβασμού των θεμελιωδών κανόνων από τον σεβασμό της όποιας εικαζόμενης απόφασης της Ολομέλειας του Δικαστηρίου. Για τον λόγο αυτόν, τα τελευταία χρόνια, η νομολογία της Επιτροπής Αναστολών έχει συνδέσει στενά τη συνδρομή της «πρόδηλης βασιμότητας» του κύριου ενδίκου βοηθήματος με την ύπαρξη πάγιας νομολογίας ή νομολογίας της Ολομέλειας, δηλαδή την έχει εξαρτήσει από την ύπαρξη ενός «ερμηνευτικού δεδικασμένου». Άλλωστε, αυτό υποδηλώνει, με χαρακτηριστικό τρόπο, και η παραδοχή της Επιτροπής Αναστολών ότι «πρόδηλη βασιμότητα» υπάρχει όταν «είναι σφόδρα πιθανό ότι το Δημόσιο θα ηττηθεί κατά την κύρια δίκη»[17].

Βεβαίως, θα μπορούσε κανείς να υποστηρίξει ότι η παραπάνω στάση του δικαστή της προσωρινής δικαστικής προστασίας δικαιολογείται στο πλαίσιο διασφάλισης της συνοχής του έργου του Δικαστηρίου. Ωστόσο, η άποψη αυτή μάλλον θα παραγνώριζε τη θεσμική αυτοτέλεια και την κεφαλαιώδη σημασία της προσωρινής δικαστικής προστασίας, την ανεξαρτησία των μελών της Επιτροπής Αναστολών και το συναφές γεγονός ότι η εκτίμηση της «πρόδηλης βασιμότητας» του κύριου ενδίκου βοηθήματος αποτελεί πρωτογενή και αποκλειστική αρμοδιότητά τους, η δε άσκηση της αρμοδιότητας αυτής δεν μπορεί να θεωρηθεί ούτε ότι προκαταλαμβάνει ούτε ότι εξαρτάται από τη μεταγενέστερη κρίση του σχηματισμού που εκδικάζει το κύριο ένδικο βοήθημα.

Αν τα τυπικά στοιχεία του προαναφερθέντος «ερμηνευτικού δεδικασμένου» αναχθούν, στην πράξη, σε μόνο κριτήριο άσκησης της αρμοδιότητας του δικαστή της προσωρινής δικαστικής προστασίας, η τελευταία κινδυνεύει να αναιρεθεί στις περιπτώσεις ελέγχου νομοθετικών ρυθμίσεων που δεν έχουν τύχει νομολογιακής επεξεργασίας. Στην επίμαχη υπόθεση της Επιτροπής Ανταγωνισμού, μάλιστα, αν τα ίδια κριτήρια κυριαρχήσουν και στο πλαίσιο της εκδίκασης των οικείων αιτήσεων ακύρωσης, θα οδηγηθούμε στην υποβολή προδικαστικού ερωτήματος στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο, κατ’ ουσίαν, θα κληθεί να επιβεβαιώσει μια ερμηνεία που δεν φαίνεται να αφήνει καμία εύλογη αμφιβολία. Με τον τρόπο, όμως, αυτόν, και η ίδια η οριστική δικαστική προστασία θα καθυστερήσει υπέρμετρα και, κατ’ ουσίαν, το ωφέλιμο αποτέλεσμά της θα ματαιωθεί. Η πολιτική εξουσία θα έχει τον χρόνο να εδραιώσει θεσμικά τετελεσμένα, δυσχερώς επανορθώσιμα. Και τούτο σε μια υπόθεση που το κρίσιμο ζήτημα δεν είναι τα έννομα συμφέροντα ιδιωτών αλλά η προσβολή της ίδιας της ανεξαρτησίας της εθνικής αρχής που ρυθμίζει τον ανταγωνισμό, δηλαδή μια θεσμική παράβαση που ανάλογή της συνεκτιμήθηκε, μαζί με άλλες παραβάσεις, προκειμένου να ζητηθεί η ενεργοποίηση του άρθρου 7 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση κατά της Ουγγαρίας, λόγω σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης των θεμελιωδών αξιών της Ένωσης, του κράτους δικαίου, των πολιτικών ελευθεριών και της δημοκρατίας.

Η υπόθεση της προσωρινής δικαστικής προστασίας απέναντι στην αυθαίρετη παύση των μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού αναδεικνύει με ενάργεια ένα ζήτημα που υπερβαίνει αυτό της διασφάλισης της ανεξαρτησίας των μελών της εν λόγω Ανεξάρτητης Αρχής. Είναι το ζήτημα του αυτοπεριορισμού των ίδιων των δικαστών όχι μόνον απέναντι στις άλλες κρατικές λειτουργίες, αλλά και απέναντι στις δομές που υπάρχουν στο εσωτερικό της ίδιας της Δικαιοσύνης. Πρόκειται, βεβαίως, για την πιο λεπτή εκδοχή του αυτοπεριορισμού και, κατά βάθος, της ανεξαρτησίας των δικαστών, η μελέτη της οποίας υπερβαίνει τα όρια αυτού του σχολίου. Εντούτοις, δεν μπορεί παρά να τονιστεί ότι, σε επίπεδο αρχής, η παροχή προσωρινής δικαστικής προστασίας για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας της εθνικής αρχής ανταγωνισμού αποτελεί τομέα του έργου των δικαστών στον οποίο δεν πρέπει να έχει προέχοντα ρόλο η όποια αυτοσυγκράτησή τους, αλλά η προάσπιση των θεμελιωδών αρχών του κράτους δικαίου.

[1] Βλ. την από 6.8.2019 Έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής των Ελλήνων (https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/7b24652e-78eb-4807-9d68-e9a5d4576eff/r-psifiaki-diakyv-epis_XPress_Hamster_temp.qxp.pdf) και την από 2.9.2019 γνωμοδότηση του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών για την παύση των τεσσάρων μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού (https://issuu.com/efsyn/docs/________________6ac355ecaea3b9).

[2] Βλ. ΔΕΕ, 8.4.2014, C-288/12, Επιτροπή κ. Ουγγαρίας, σκέψεις 54-55 και 61.

[3] Βλ., όλως ενδεικτικώς, ΔΕΕ, 27.10.2016, C-439/16 PPU, Milev, σκέψεις 31 και 32.

[4] Πρβλ. το πρώτο εδάφιο της σκέψης 17 του προοιμίου της Οδηγίας 2019/1.

[5] Βλ., όλως ενδεικτικώς, ΔΕΕ, 31.5.2018, C-259/16 και C-260/16, Confetra κ.λπ., σκέψη 50. Βλ. και Κ. Γιαννακόπουλου, Η επίδραση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2013, αρ. 235 επ..

[6] Πρβλ. ΣτΕ 546/2019.

[7] Βλ. το άρθρο 12, παρ. 1, του Ν. 3959/2011.

[8] Βλ. το άρθρο 12, παρ. 3, του Ν. 3959/2011.

[9] Βλ. το άρθρο 12, παρ. 1 και 2, του Ν. 3959/2011.

[10] Βλ. ΣτΕ ΕΑ 230/2019, σκέψη 11.

[11] Βλ. ΣτΕ ΕΑ 230/2019, σκέψη 5.

[12] Βλ. ΣτΕ ΕΑ 158/2004. Βλ. και τις συναφείς αποφάσεις ΣτΕ ΕΑ 244-246/2004.

[13] Σκέψη 42.

[14] Βλ. ΔΕΕ, 6.10.1982, C-283/81, CILFIT, σκέψεις 13 και 14.

[15] Βλ. ΔΕΕ, 6.10.1982, C-283/81, CILFIT, σκέψη 16.

[16] Βλ, ενδεικτικώς, ως προς το καθεστώς παροχής ασύλου σε Σύρους πρόσφυγες, ΣτΕ Ολ. 2347-2348/2017 και C. Yannakopoulos, « Un tiers pays nommé sûreté ! », in E.–S. Cassia (επ.), Chronique : Jurisprudences nationales intéressant le droit de l’Union européenne, RTDeur 1/2018, σ. 191-196.

[17] Βλ. ΣτΕ ΕΑ Ολ. 496/2011, σκέψη 8.

Με την προ-αναθεωρητική απόφαση της προηγούμενης Βουλής άνοιξε προς αναθεώρηση το άρθρο 32 παρ. 4 Συντ. που προβλέπει τη διάλυση της Βουλής σε περίπτωση αποτυχίας εκλογής Προέδρου της Δημοκρατίας στις τρεις ψηφοφορίες που ορίζει το άρθρο 32 παρ. 3 Συντ. Το 32 παρ. 4 Συντ. κρίθηκε αναθεωρητέο με πλειοψηφία μεγαλύτερη των 180 βουλευτών, συνεπώς η Αναθεωρητική Βουλή, δηλαδή η παρούσα Βουλή, μπορεί να αποφασίσει την αναθεώρησή του με πλειοψηφία 151 βουλευτών. Ως προς το άρθρο 32 παρ. 4 Συντ. η επιθυμία την οποία εξέφρασε η πρώτη Βουλή με την απόφασή της για την αναθεώρησή του ήταν η αποσύνδεση της εκλογής του Προέδρου της Δημοκρατίας από τη διάλυση της Βουλής. Η παρούσα Βουλή μπορεί να αποφασίσει ελεύθερα τον τρόπο εκλογής του Προέδρου της Δημοκρατίας, επειδή όμως τελικά δεν κρίθηκε αναθεωρητέο το άρθρο 30 παρ. 1 Συντ. που προβλέπει την εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας (μόνον) από τη Βουλή, δεν μπορεί: (α) να καθιερώσει άμεση εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας από τον λαό και (β) να διευρύνει το σώμα των εκλεκτόρων, π.χ. με τη συμμετοχή των Δημάρχων ή των Περιφερειαρχών.

Υπό τα δεδομένα αυτά, νομίζω ότι υπάρχουν δύο λύσεις: (α) μετά τις τρεις πρώτες ψηφοφορίες του άρθρου 32 παρ. 3 Συντ. (200, 200, 180), να προβλεφθεί στο νέο άρθρο 32 παρ. 4 Συντ. τέταρτη ψηφοφορία με πλειοψηφία 151 βουλευτών και, αν δεν υπάρξει εκλογή ούτε σε αυτήν, αλλεπάλληλες καθημερινές ψηφοφορίες μέχρις ότου επιτευχθεί η πλειοψηφία των 151, η οποία, ας το θυμίσουμε, είναι πάντως μεγαλύτερη από τη σχετική πλειοψηφία που προβλέπει το ισχύον άρθρο 32 παρ. 4 στην έκτη και τελευταία ψηφοφορία (μετά τη διάλυση της Βουλής) ή (β) να προβλεφθεί τέταρτη ψηφοφορία με πλειοψηφία 151 και αν χρειαστεί μια πέμπτη και τελευταία ψηφοφορία μεταξύ των δύο υποψηφίων που πλειοψήφισαν στην τέταρτη ψηφοφορία και εκλογή Προέδρου της Δημοκρατίας με σχετική πλειοψηφία.

Η θητεία του νυν Προέδρου της Δημοκρατίας λήγει στις 13 Μαρτίου 2020. Ο Πρόεδρος της Βουλής θα πρέπει να συγκαλέσει τη Βουλή για την εκλογή νέου Προέδρου της Δημοκρατίας το αργότερο έναν τουλάχιστον μήνα πριν ή και νωρίτερα πριν από την καταληκτική αυτήν ημερομηνία (βλ. Χ. Ανθόπουλου, Ο χρόνος εκλογής του Προέδρου της Δημοκρατίας, ΕφημΔΔ, 3/2014, σελ. 295 επ.). Μέχρι τη σύγκληση της Βουλής για την εκλογή νέου Προέδρου της Δημοκρατίας θα πρέπει να έχει ολοκληρωθεί η ψήφιση της αναθεώρησης και να έχει τεθεί σε ισχύ το αναθεωρημένο Σύνταγμα, αλλιώς η εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας θα γίνει με το ισχύον άρθρο 32 παρ. 4 Συντ., το οποίο προκάλεσε και την πρόωρη διάλυση της Βουλής τον Δεκέμβριο του 2014.

Δημοσιεύτηκε στην εφημερίδα “ΤΑ ΝΕΑ” δημοσιεύτηκε στις 30/08/2019